近來,“低碳經(jīng)濟(jì)”和“碳稅”不斷被政府官員和學(xué)者提及,已成為備受關(guān)注的名詞。財政部財科所課題組在近期發(fā)布了《中國開征碳稅問題研究》報告,將我國碳稅的征收提上了議事日程。一些發(fā)達(dá)國家也計劃開征碳關(guān)稅,這引發(fā)了不少專家對我國是否率先征收碳稅問題的討論。本文將簡單介紹碳稅的概況,并分析一些國家實(shí)施碳稅的經(jīng)驗(yàn),在此基礎(chǔ)之上,提出一些相關(guān)的建議。
一、碳稅的概況
(一)何為碳稅
國際上對碳稅(carbon tax)的定義是指,針對二氧化碳排放所征收的稅。征收碳稅是為了進(jìn)一步控制二氧化碳的排放,以市場手段實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的有效經(jīng)濟(jì)手段之一。通過開征碳稅能夠抑制化石能源消費(fèi),進(jìn)而達(dá)到減少二氧化碳及其他污染物排放的目的。
(二)碳稅的優(yōu)缺點(diǎn)
碳稅除了有助于解決能源環(huán)境問題外,還有以下優(yōu)點(diǎn):一是有利于能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。開征碳稅能夠推動化石燃料(如煤炭、天然氣、汽油和柴油等)和其他高能耗產(chǎn)品的價格上漲,導(dǎo)致此類產(chǎn)品的消費(fèi)量下降,最終起到抑制此類產(chǎn)品消費(fèi)的目的。二是有利于鼓勵企業(yè)探索和利用可再生的能源,加速淘汰耗能高、排放高的落后工藝,研究和使用節(jié)能減排技術(shù)(例如:碳回收技術(shù)等),從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,降低能源消耗和加快節(jié)能減排技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用。三是有利于促進(jìn)新行業(yè)的發(fā)展,例如:脫碳、儲碳技術(shù)的清潔煤技術(shù)行業(yè)。
碳稅的缺點(diǎn)主要是:征收碳稅會降低私人投資的積極性,對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生抑制作用。因此,社會各方對該項(xiàng)稅收有較多的爭議。
二、國際實(shí)施碳稅的經(jīng)驗(yàn)
自20世紀(jì)90年代初以來,芬蘭、瑞典、丹麥、荷蘭等國家先后開征碳稅,雖然開征碳稅的國家或地區(qū)不多,但情況各異。以下就三個國家的碳稅征收經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析。
為了減少二氧化碳的排放和促進(jìn)可再生能源的使用,芬蘭于1990年率先征收碳稅。在征稅之初,征收對象包括了所有礦物燃料,并采用低稅率(稅率僅為1.62美元/噸)。在實(shí)行一段時期后,發(fā)現(xiàn)二氧化碳的減排效果不佳。為了能在20世紀(jì)末把二氧化碳排放的增長率降低為零,芬蘭政府逐步提高了碳稅的稅率,由最初的1.62美元/噸提高到26.15美元/噸。稅率調(diào)整后,減排的效果顯著。經(jīng)芬蘭政府的評估,在1990～1998年間,芬蘭有效地抑制了約7%的二氧化碳排放量。
繼芬蘭開征碳稅后,瑞典于1991年對工業(yè)企業(yè)和私人家庭開始征收碳稅,并采用高稅率(稅率為250瑞典克朗/噸)。隨后,考慮到對本國工業(yè)競爭力的保護(hù),瑞典政府降低了工業(yè)企業(yè)的碳稅稅率(工業(yè)企業(yè)只需要交納80瑞典克朗/噸,而一些高能耗工業(yè)行業(yè),如商貿(mào)園藝、采礦、制造業(yè)及紙漿和造紙行業(yè),則全免)。瑞典環(huán)保局對瑞典實(shí)施碳稅效果的評估結(jié)論:與假定仍然維持1990年以前的政策情景下的排放量相比,1995年瑞典的二氧化碳排放量減少了15%,其中排放量90%的減少來源于碳稅。
丹麥在1992年開始對家庭用能征收碳稅,標(biāo)準(zhǔn)稅率為13.4歐元。于1993年起對工業(yè)企業(yè)征收碳稅。最初,工業(yè)企業(yè)的征稅額度僅為家庭稅額的35%。隨后在一些政客的要求下,調(diào)高了工業(yè)企業(yè)碳稅稅率。但為了保護(hù)本國產(chǎn)品和服務(wù)的國際競爭力,丹麥政府對那些已經(jīng)簽訂了自愿協(xié)議的高耗能企業(yè)進(jìn)行減免(即簽訂了自愿協(xié)議的耗能企業(yè)支付0.4歐元/噸的碳稅,而沒有簽訂自愿協(xié)議的企業(yè)要支付3.3歐元/噸)。評估表明,在征收碳稅這些年來,丹麥已減少3.8%的二氧化碳排放量,也就是減排230萬噸二氧化碳。
三、國外碳稅實(shí)踐對我國的啟示
自2002年以來,我國一直是僅次于美國的世界第二大二氧化碳排放國。隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會的快速發(fā)展,二氧化碳的排放問題會越來越嚴(yán)重。作為國際社會中舉足輕重的大國,我國所要承擔(dān)的減排壓力也將不斷增大。因此,除了盡早加強(qiáng)二氧化碳減排技術(shù)、制度和能源戰(zhàn)略等領(lǐng)域的研究外,還應(yīng)當(dāng)充分借鑒國外開征碳稅的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),結(jié)合本國國情逐步推進(jìn)碳稅制度建設(shè)。從國內(nèi)外的研究和實(shí)踐來看,筆者建議應(yīng)該從以下幾個方面來考慮我國的碳稅問題。
(一)擇機(jī)引入碳稅
財科所課題組的《中國開征碳稅問題研究》報告中建議,考慮到緩解國內(nèi)外壓力、居民和企業(yè)的負(fù)擔(dān)以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等多方面的影響,建議五年內(nèi)開征碳稅。不少學(xué)者也認(rèn)為,目前中國的經(jīng)濟(jì)受到國際金融危機(jī)的沖擊,經(jīng)濟(jì)增長趨勢不穩(wěn)定,現(xiàn)在不宜開征碳稅。王金南在《政策研究》中稱,根據(jù)“巴厘島路線圖”達(dá)成的協(xié)議,2012年后在要求發(fā)達(dá)國家承擔(dān)可測量、可報告、可核實(shí)的減排義務(wù)的同時,也要求發(fā)展中國家采取可測量、可報告、可核實(shí)的適當(dāng)減排溫室氣體行動。他建議中國碳稅起征時間宜為2012年。筆者也認(rèn)為,我國從2012年起開征碳稅是最理想的時機(jī)。主要理由是:
1.目前,發(fā)達(dá)國家的科技水平和資源利用率都已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)?shù)母叨?所以,除了征收碳稅外,很難再找到其他的辦法實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。而我國的科技水平和資源利用率還遠(yuǎn)沒有達(dá)到發(fā)達(dá)國家的水平,不斷地采用新的技術(shù),提高資源的利用率,減少二氧化碳的排放,才是目前我國實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的有效方法,在現(xiàn)階段開征碳稅不一定能收到節(jié)能減排的明顯效果。
2.正如財科所課題組的報告中所提到的,根據(jù)“巴厘島路線圖”達(dá)成的協(xié)議,2012年后全球?yàn)閼?yīng)對氣候變化必然會形成新的格局,也必然會對中國控制溫室氣體排放施加更大的壓力。在資源稅改革后的1～3年內(nèi)(即在2012～2013年)開征碳稅,恰好符合中國根據(jù)國際氣候變化談判需要而適時出臺有關(guān)二氧化碳減排政策的策略。
(二)稅率的差異性
根據(jù)我國的國情,并在借鑒國外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,筆者提出:我國碳稅的稅率應(yīng)具有差異性。首先,在不同的時期,采用不同的稅率。即在征收的初期,應(yīng)采用較低的稅率,然后再逐步提高,這樣可以讓企業(yè)和居民在承擔(dān)較低稅負(fù)的情況下及時調(diào)整能源消費(fèi)行為。其次,可以借鑒丹麥的做法,對不同的能源使用者采用不同的稅率。即對使用高污染能源——煤的企業(yè)和個人征收高稅率的碳稅;對使用天然氣的企業(yè)和個人征收相對低的稅率;對于使用可再生資源(風(fēng)能、太陽能)的企業(yè)和個人不征碳稅,甚至還對這些企業(yè)和個人給予一定的補(bǔ)償。從而達(dá)到鼓勵人們更多使用可再生能源,減少對高污染能源的消耗,最終實(shí)現(xiàn)減少二氧化碳的排放目的。
(三)納稅環(huán)節(jié)的選擇
在征稅環(huán)節(jié)的選擇上,有些專家提出,碳稅納收環(huán)節(jié)應(yīng)為消費(fèi)環(huán)節(jié)(即最終使用環(huán)節(jié)),這樣可以利用價格的傳導(dǎo)作用,刺激消費(fèi)者減少能源消耗。但也有一些專家有不同的意見,他們認(rèn)為,考慮到我國目前對煤炭、天然氣和成品油征稅的實(shí)際做法,從實(shí)際管理和操作角度考慮,在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收碳稅更容易操作。
筆者認(rèn)為,在納稅環(huán)節(jié)的選擇除了要考慮到價格信號的刺激作用外,也要考慮到我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。特別是當(dāng)前,我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然依賴重工業(yè)、勞動力密集型產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢,能源利用效率不高,二氧化碳減排的任務(wù)還很重。為了實(shí)現(xiàn)減排的目標(biāo),為了保障碳稅的有效征收,減少稅收征管成本,筆者也建議將碳稅的征稅環(huán)節(jié)設(shè)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)。
(四)稅收減免與返還
碳稅實(shí)施可能給相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶來影響以及產(chǎn)生社會公平問題,政府應(yīng)及時建立和完善相應(yīng)的減免與返還機(jī)制。在制定減免條款時應(yīng)主要考慮:一是能源密集型行業(yè)的國際競爭力。征收碳稅必將增加這類企業(yè)的成本,削弱其國際市場的競爭力。為了避免對能源密集型行業(yè)造成過大的沖擊,保護(hù)我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)在國際市場上的競爭力,建議在符合國家節(jié)能減排條件的情況下,可對能源密集型行業(yè)實(shí)行低稅率或稅收返還制度,對那些節(jié)能減排成效顯著的企業(yè)還應(yīng)給予獎勵。二是從創(chuàng)造和諧社會的角度出發(fā),對于低收入群體和地區(qū),征收碳稅導(dǎo)致其生活受影響,為了不影響其生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,政府應(yīng)給予相應(yīng)的稅收減免優(yōu)惠或者給予相應(yīng)的補(bǔ)貼。
(五)建立專項(xiàng)基金
政府可以借鑒英國碳基金公司的成功經(jīng)驗(yàn),將碳稅收入建立國家專項(xiàng)基金,實(shí)行專款專用。2001年英國組建了一個由政府投資、按企業(yè)模式運(yùn)作獨(dú)立的碳基金公司。該基金主要用于:一是促進(jìn)研究與開發(fā);二是加速技術(shù)商業(yè)化;三是投資孵化器。到目前為止,已經(jīng)取得了豐富的成果和經(jīng)驗(yàn)。所以,我國政府也可將這項(xiàng)基金用于提高能源效率,研發(fā)節(jié)能新技術(shù),開發(fā)低排放的新能源,實(shí)施植樹造林等增匯工程項(xiàng)目以及加強(qiáng)有關(guān)的科學(xué)研究與管理等。
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