財政部預算司
前一講《政府收支分類改革總述》，我們簡要介紹了政府收支分類改革的重要意義、出臺背景及主要內(nèi)容。為便于大家全面深入地了解政府收支分類改革方案，本次講座擬結合新舊科目設置思路，主要介紹改革前后收支分類的范圍、科目設置的總體情況以及具體科目設置方法。
一、收支分類的范圍及改革前后科目設置的總體情況
收支分類的范圍，也就是政府單位的哪些收支活動納入政府收支的分類范圍問題，一直存在不周觀點。一種意見是，凡政府單位的收支，均為政府收支，都應納入政府收支的分類范圍，這就是廣義的政府收支。另一種意見是，只對政府財政收支和準財政收支活動進行分類。
2006年以前的科目收支范圍僅是預算內(nèi)收支，不包括財政預算外收支和社會保險基金收支等。根據(jù)國際通行做法，預算內(nèi)收支、財政預算外收支、社會保險基金收支，應統(tǒng)一納入政府收支范圍。
根據(jù)管理需要，2006年以前預算收支科目設置分為三個部分，即一般預算收支科目、基金預算收支科目、債務預算收支科目。單設政府性基金科目的原因，主要是基金收入專款專用，自求平衡。單設債務收支科目的原因，主要考慮債務從嚴格意義上講不能作為收入，政府在借債時，增加了資產(chǎn)（現(xiàn)金），同時也增加負債。資產(chǎn)減負債，政府收入的凈值并沒有增加。
2007年政府收支分婁改革主要包括收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟分類三方面內(nèi)容。收人分類全面反映政府收入的來源和性質(zhì)，不但包括預算內(nèi)收入，還包括預算外收入、社會保險基金收入等應屬于政府收入范疇的各項收入。支出功能分類主要完整反映政府各項職能活動，說明政府究竟做了什么，如是搞了國防，還是辦了教育。支出經(jīng)濟分類是一種經(jīng)濟性質(zhì)分類，主要明細反映政府支出的具體用途，即政府的錢究竟是怎么花出去的，是付了人員工資、會議費、咨詢費還是買了辦公設備等。支出功能分類和支出經(jīng)濟分類從不同側面、用不同方式反映政府支出活動，它們既是兩個相對獨立的分類體系，可以分別使用；同時，又相互聯(lián)系，可以結合使用。
二、2006年政府預算科目的具體設置方法
（一）收入科目。2006年收入科目設類、款、項三級。
一般預算收入科目設置方面，類級科目按預算收入形式設置，如增值稅、企業(yè)所得稅、行政性收費等?？罴壙颇吭O置有兩種情況：一是稅收收入的款級科目按收入來源劃分，如國內(nèi)增值稅、進口增值稅、冶金工業(yè)所得稅、有色金屬工業(yè)所得稅等；二是行政性收費主要接收入的主管部門設置，如公安行政性收費收入、文化行政性收費收入等。項級科目根據(jù)實際管理需要，分類形式較多。有的按收入來源的所有制結構設置，如國有企業(yè)增值稅，集體企業(yè)增值稅；有的按企業(yè)名稱設置，如寶鋼集團所得稅，武鋼集團所得稅等，主要是為了解決企業(yè)所得稅跨地區(qū)分享的操作問題。
基金預算收入主要按收入來源的主管部門設類，如工業(yè)交通部門基金收入等，款級科目按基金名稱設款，如養(yǎng)路費等。另有少量基金收入按名稱細分項級科目。
債務收入按國內(nèi)、國外設類，類下則按債務收入形式和來源設款，如國庫券收入、向國家銀行借款收入等。
（二）支出科目。2006年以前的支出科目主要是參照原蘇聯(lián)財政管理模式確定的，是與計劃經(jīng)濟體制下的建設型財政管理體制相適應的。財政資金在分配過程中劃分為基本建設支出、各項事業(yè)費、行政管理費等。
預算支出科目分類、款、項、目四級。與生產(chǎn)建設型財政管理體制相適應，一般預算支出類級科目按經(jīng)費性質(zhì)和大的支出用途劃分，設置基本建設支出、企業(yè)挖潛改造資金、工交商和教科文等各部門事業(yè)費、行政管理費等。款級科目，按支出的主管部門歸口設置，如冶金工業(yè)基建支出、教育基建支出，文化事業(yè)費、文物事業(yè)費等。項級科目，則按支出的專門用途設項，如基建支出中的國家資本金，基建貸款貼息，文化事業(yè)費下的圖書館經(jīng)費、干部訓練費等。目級科目僅是對行政事業(yè)單位開支的各項行政事業(yè)費（如政府機關經(jīng)費、文物事業(yè)費等）的細化，具體設置基本工資、補助工資等目。
基金預算支出科目與收入科目設置辦法對應，類級科目按支出的主管部門設置，如工業(yè)交通部門基金支出；款級科目按基金名稱設置，如養(yǎng)路費支出。另外，部分款級科目下按項目設項。在款、項科目之下，另設置基本建設支出、挖潛改造支出、經(jīng)費支出、其他支出四個目。
債務支出科目與債務收入科目設置的辦法大致相同。
三、2007年政府收支分類科目的具體設置方法
（一）收入科目。2007年收入科目設類、款、項、目四級。類級科目按收入形式設置。如稅收收入、社會保險基金收入、非稅收入、貸款轉貸回收本金、債務收入等。
稅收收入、社會保險基金收入、非稅收入類級以下科目設置方法各有所不同，具體來講：（1）稅收收入類下的款、項、目，為2006年的類、款、項科目，如增值稅、國內(nèi)增值稅、國有企業(yè)增值稅。（2）社會保險基會收科的款、項科目，主要按基金名稱和收入形式設置，如基本養(yǎng)老保險基金收入、保費收入。（3）非稅收入下款級科目也按收入形式設置，如政府性基金收入、行政事業(yè)性收費收入。非稅收入中的項級科目，政府性基金按名稱設置，如養(yǎng)路費收入；行政事業(yè)收費按部門設置，如交通行政事業(yè)性收費。行政事業(yè)性收費的目級科目按收費名稱分預算內(nèi)外收入設置，如船舶登記費、車輛通行費等。
貸款轉貸回收本金收入為新增科目。類下按國內(nèi)、國外設款，如國外貸款回收本金等?？钕掳磥碓丛O項，如外國政府貸款回收等。
債務收入款項科目的設置與2006年大致相同。
（二）支出功能分類科目?？傮w上講。支出功能分類的類、款、項科目主要根據(jù)政府職能，按由大到小、由粗到細分層次設置。其中：類級科目反映政府主要職能，包括一般公共服務、國防、教育、公共安全等；款級科目反映政府履行某項職能所要從事的主要活動，如教育類下的普通教育、特殊教育等；項級科目反映某活動下的具體事項，如普通教育下的小學教育、初中教育等。
類、款兩級科目主要按政府職能設置，反映政府做了什么。以教育為例，從中央到地方，教育部門的具體單位包括教育部、教育廳、教育局，省辦大學、中專和高中、初中等諸多單位，都在從事與教育相關的活動。但比較起來，具體職能又有所差別，教育部、教育廳、教育局主要從事教育管理事務，省辦各婁大學，主要從事普通教育；省辦各類中專，主要從事職業(yè)教育；各類成人高校，主要從事成人教育；廣播電視學校，主要從事廣播電視教育。這就形成了教育的款級功能分類。
采取上述方式，通過對其它政府單位的職能歸類，我們就形成了整個政府支出的職能分類。
項級科目的設置分四種情況。一是按職能設置。如機關服務、小學教育、中學教育、高中教育、高等教育、中醫(yī)醫(yī)院、綜合醫(yī)院等。這類項級科目，著重于相關單位如機關服務中心，小學、初中、高中支出的完整反映。比如小學教育，我們將原來用于小學教育的基本建設支出、教育事業(yè)費等歸集在小學教育科目下，就能反映某個小學的完整支出。同時也便于匯總統(tǒng)計全國的情況。二是按活動設置。以全國人大機關的支出為例：按中央預算管理方式，全國人大機關預算分為基本支出預算，項目支出預算，對單位的基本支出，單獨設置行政運行科目反映，基本支出之外的項目支出；屬于專門活動的，如人大會議、代表培訓、代表工作，分別單設人大會議、代表培訓、代表工作科目反映；未單設科目的其他項目支出，則統(tǒng)一在“一般行政管理事務”科目反映。按活動設置項級科目，側重于相關單位支出的細化。如各級人大的支出，通過行政運行、人大會議、代表培訓等科目反映，單位的支出被分解，比較細化，也比較透明。三是分行業(yè)設置。對企業(yè)的支出，統(tǒng)一按國家統(tǒng)計局所編的《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》設置。比如，在工業(yè)商業(yè)金融等事務類的制造業(yè)下，設置了紡織業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)、非金屬礦物制造業(yè)、電器機械及器材制造業(yè)等項，以與國民經(jīng)濟行業(yè)統(tǒng)計一致。四是按資金用途設置。各類專項資金和政府性基金支出，2006年分別在一般預算支出、基金預算支出中單設科目反映。為保證管理的延續(xù)，2007年支出科目分別在相關功能分類類、款下設置項級科目。如教育附加費支出，在教育類下單獨設項反映；養(yǎng)路費支出在交通運輸類下的公路和水路運輸下單獨設項反映。在匯總時，不僅教育和交通運輸兩個功能支出是完整的，而且將上述項級科目單獨拿出來，也能夠得到整個政府性基金的收支情況。
（三）支出經(jīng)濟分類科目。根據(jù)國際貨幣基金組織觀點，支出經(jīng)濟分類是對政府交易性質(zhì)的劃分。政府交易按構成包括兩部分：一是外部交易，二是內(nèi)部交易。外部交易表現(xiàn)為貨幣流出政府，流入家庭、企業(yè)和社會非營利機構。內(nèi)部交易表現(xiàn)為政府與政府、政府單位與單位之間貨幣的流進流出。
政府與家庭的交易。一是有償?shù)慕灰?，即政府支付貨幣，家庭提供勞務，如政府工作人員的工資、津貼補貼，這部分構成政府的工資福利支出。二是無償?shù)慕灰?，僅政府貨幣的單方面轉移，如政府支付給居民的各類撫恤金、救濟費、生活補助等。這部分支出構成政府對個人和家庭的補助。
政府與企業(yè)、社會非營利機構的交易。一種是有償?shù)?，即政府支付貨幣，企業(yè)與社會非營利機構提供商品、勞務。政府與企業(yè)、社會非營利機構的有償交易，通常按交易對象劃分為兩部分：一部分為經(jīng)常性支出，如購置低值易耗的辦公用品、支付郵電費，這類支出形成政府的商品和服務支出；另一部分是購置資本性資產(chǎn)，如房屋建筑物、辦公設備、專用設備，這類構成政府的資本性支出。另一種是無償?shù)模彩钦泿诺膯畏矫孓D移，如對企業(yè)的政策性補貼、對事業(yè)單位的補貼，這類支出構成政府對企事業(yè)單位的補貼。還有一種與政府金融等資產(chǎn)有關的交易，如貸款、產(chǎn)權參股，這構成政府貸款與產(chǎn)權參股的交易分類。
2007年支出經(jīng)濟分類根據(jù)上述觀點，設置類，款兩級科目。類級科目12個，具體包括工資福利支出、商品和服務支出、對個人和家庭的補助、對企事業(yè)單位的補貼、轉移性支出、贈與、債務利息、債務還本、基本建設支出、其他資本性支出、貸款轉貸和產(chǎn)權參股、其他支出共12類?？罴壙颇拷賯€，具體包括基本工資、津貼補貼、辦公費、郵電費、離休費、撫恤金、企業(yè)政策性補貼、事業(yè)單位補貼、房屋建筑物等。
需要說明的是，基本建設支出本身并不屬于對政府交易的分類，設置該類科目．主要考慮有關專項統(tǒng)計的實際需要。
（四）功能分類與經(jīng)濟分類的交叉使用。支出功能分類是按政府職能對政府支出進行的分類，支出經(jīng)濟分類是按交易性質(zhì)對政府支出的分類，兩者從不同側面反映、不同環(huán)節(jié)反映政府的支出。即每一項功能支出，都要在經(jīng)濟分類中得到細化，每一款經(jīng)濟分類的支出，都包含在某項或多項具體的功能分類中。以人大機關的預算為例，由功能分類“行政運行”反映的基本支出，可反映在經(jīng)濟分類“工資福利支出”中的“基本工資”、“津貼補貼”，“商品和服務支出”中的“辦公費”、“差旅費”等。功能分類的人大事務各項支出，等于經(jīng)濟分類各款支出的合計。
