政府審計作為國家治理的重要手段,扮演著“提升政府的工作績效,確保各級政府部門公共受托責(zé)任得到較好的履行,以致最大化納稅人利益”的重要角色(The U.S. Government Accountability Office,2007)?！罢畬徲嬅庖呦到y(tǒng)論”正是為了使政府審計更好地扮演這個角色而提出的。
一、政府審計的免疫
國家審計署審計長劉家義在中國審計學(xué)會五屆三次理事會暨第二次理事論壇上,提出了“政府審計是國家經(jīng)濟運行的‘免疫系統(tǒng)’,政府審計工作的重點是切斷‘火源’,而不是只顧‘救火’”的重要觀點?！罢畬徲嬅庖呦到y(tǒng)論”的提出引發(fā)了理論界和學(xué)術(shù)界對政府審計功能定位的重新思考,“功能”(Function)在牛津現(xiàn)代高級英漢雙解詞典中解釋為“職責(zé),作用,功能”,在現(xiàn)代漢語詞典中解釋為“事物或方法所發(fā)揮的有利的作用”。政府審計功能為政府審計本質(zhì)屬性所決定的內(nèi)在的、固有的、客觀存在的能力,作用及職責(zé)。其可以劃分為政府審計的原始功能與政府審計的衍生功能。“政府審計原始功能”即“發(fā)現(xiàn)”功能和“揭示”功能——發(fā)現(xiàn)被審計單位有無問題并予以揭示?！罢畬徲嬔苌δ堋奔础邦A(yù)防”功能——通過提前參與、干預(yù)被審計單位的重大經(jīng)濟活動來抵御危害?！鞍l(fā)現(xiàn)”功能和“揭示”功能是政府審計“與生俱來”所應(yīng)具有的基本功能,是社會公眾對政府審計履行公共受托責(zé)任的基本要求。“預(yù)防”功能則是政府審計經(jīng)“后天”自身完善所形成的,是社會公眾對政府審計履行公共受托責(zé)任的高層次要求。一般來說,政府審計的“預(yù)防”功能是在“發(fā)現(xiàn)及揭示”功能的基礎(chǔ)之上,輔以相應(yīng)的社會體制、制度層面的改革和創(chuàng)新而逐步完善起來的,而且隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平及復(fù)雜程度的提高而逐漸成為審計的重點?！罢畬徲嬅庖呦到y(tǒng)論”恰當(dāng)?shù)乇硎隽爽F(xiàn)代政府審計功能的內(nèi)涵。
二、政府審計“免疫”的實現(xiàn)
我國政府審計工作的發(fā)展歷程,正是政府審計功能認(rèn)識逐步深化和效用逐步發(fā)揮的過程。我國政府審計工作可以粗略的劃分為以下三個發(fā)展階段:第一步,二十世紀(jì)八九十年代重點于預(yù)算與財政收支審計階段;第二步,二十世紀(jì)末至二十一世紀(jì)初重點于審計結(jié)果公告與績效審計階段;第三步,現(xiàn)今政府審計免疫系統(tǒng)的提出。第一階段的工作重點在于“發(fā)現(xiàn)”功能,第二階段的工作重點在于“揭示”功能,而第三階段的工作重點在于“預(yù)防”功能。政府審計“免疫”的核心思想是“預(yù)防”,這預(yù)示著審計效用和工作重點的前移。
政府審計“免疫”的實現(xiàn)重在“預(yù)防”功能的發(fā)揮。由于政府審計的獨立性特征,僅僅依靠審計機關(guān)自身力量難以保證“預(yù)防”功能得到有效發(fā)揮。因此,“預(yù)防”功能并不是政府審計“先天”就獨立具備的功能,而是在“發(fā)現(xiàn)及揭示”功能的基礎(chǔ)之上,輔以其他公共參與主體自身的體制改革與制度創(chuàng)新而逐步實現(xiàn)的。也就是說,需要其他對政府審計信息具有需求的公共主體參與進(jìn)來,并與審計機關(guān)一起進(jìn)行自身的體制改革,并在制度層面給予相應(yīng)的保障,才能使各方公共參與主體對政府審計信息的需求成為一種有效需求。當(dāng)各方公共參與主體對政府審計信息的需求成為一種有效需求時,它們便可以有效地利用政府審計信息解決當(dāng)前問題,并作為后續(xù)公共管理決策的參考,以便于優(yōu)化未來公共管理決策,做到防患于未然,這正體現(xiàn)了政府審計“免疫”的核心思想——“預(yù)防”。
審計的對象是“事”,但“事”是靠“人”完成的。因此,從政府“管事”與“管人”兩大方面來看,“管事”涉及各級人大及其常委會,“管人”則涉及各級政府組織人事部門。作為社會公眾的受托人(各級人大及其常委會、各級組織人事部門)都是政府審計信息的直接需求者,也是政府審計“免疫”實現(xiàn)過程中的重要公共參與主體,二者為了更好地履行公共受托責(zé)任,都需要政府審計信息作為優(yōu)化自身決策的重要參考。同時,政府審計機關(guān)在行使監(jiān)督及評價各級政府部門公共受托責(zé)任履行狀況時,有責(zé)任并需要交流及改進(jìn)政府審計的技術(shù)及方法,促進(jìn)政府審計質(zhì)量的提高,并為各級人大及政府部門改善公共管理決策,提供有價值的政策建議,對政府審計信息也具有直接需求①。因此,以上三方對政府審計信息都具有必然的需求,政府審計“免疫”功能正是在各方公共參與主體(審計信息需求者)對政府審計信息的共享及可持續(xù)利用過程中實現(xiàn)的,通過對政府審計信息的共享及可持續(xù)利用來揭示、抵御、化解及預(yù)防經(jīng)濟運行中影響國家利益的各種矛盾、風(fēng)險和危害,優(yōu)化未來的決策。
政府審計“免疫”實現(xiàn)機制是保證政府審計信息在各方公共參與主體(審計機關(guān)、人大及其常委會、政府組織人事部門等)之間,得到充分共享及可持續(xù)利用而建立的一種保障性體系,通過政府審計“免疫”實現(xiàn)機制的運行,各方公共參與主體便可以充分共享政府審計信息解決當(dāng)前問題,同時能夠持續(xù)利用審計信息作為后續(xù)公共管理決策的重要參考,以此優(yōu)化未來的決策,做到防患于未然。這充分的體現(xiàn)了政府審計“免疫”的“預(yù)防”功能,保證了政府審計“免疫”的實現(xiàn)。政府審計“免疫”實現(xiàn)機制主要關(guān)注審計信息是否有旺盛的有效需求、實現(xiàn)審計信息利用的共享性及可持續(xù)性,政府審計信息利用的共享性以體制改革為保證,而審計信息利用的可持續(xù)性則以制度創(chuàng)新作為保證。政府審計“免疫”實現(xiàn)機制的現(xiàn)實運行需要各方公共參與主體進(jìn)行自身的體制改革和出臺相應(yīng)的政府審計信息利用專門法規(guī),如何處理好審計信息利用專門法規(guī)與現(xiàn)有一些法規(guī)之間的沖突,如何更好地完善政府審計“免疫”實現(xiàn)機制的具體內(nèi)容,使其更加科學(xué)合理并現(xiàn)實可行,是后續(xù)研究需關(guān)注的主要內(nèi)容。
[1] Sinclair, A. The chameleon of accountability: forms and discourses[J]. Accounting, Organizations and Society, 1995, 23:218-240.
[2] GAO. Forces That Will Shape America’s Future: Themes from GAO’s Strategic Plan 2007-2012[J].
[3] 王光遠(yuǎn).強化公共受托責(zé)任改進(jìn)政府績效評價[J].中國審計,2005(9).
[4] 喬新生.審計是國家的免疫系統(tǒng)——審計功能的重新定位[J].財經(jīng)政法資訊,2008(6).
[5] 李以渝.機制論:事物機制的系統(tǒng)科學(xué)分析[J].系統(tǒng)科學(xué)學(xué)報,2007(4).
[6] 審計署.審計署2008至2012年信息化發(fā)展規(guī)劃[S].2008.
[7] 審計署.審計署審計結(jié)果公告試行辦法[S].2002.
[8] 審計署.審計機關(guān)審計信息工作的規(guī)定[S].1997.
[9] 中央組織部.體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法[S].2006.
[10] 中央五部委.中央五部委經(jīng)濟責(zé)任審計工作聯(lián)席會議制度[S].2003.
[11] 全國人民代表大會常務(wù)委員會.中華人民共和國各級人大常委會監(jiān)督法[S].2006.
[12] 全國人民代表大會.中華人民共和國預(yù)算法[S].1994.
[13] 中共中央.黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例[S].2002.
