建設(shè)社會主義新農(nóng)村,是中央貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,構(gòu)建和諧社會的一個(gè)重大戰(zhàn)略部署。土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料,也是農(nóng)民最基本的生活保障,農(nóng)村土地制度完善與否,土地流轉(zhuǎn)機(jī)制是否適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的市場化發(fā)展,將對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。從目前來看,土地流轉(zhuǎn)取得了一定的成效,但也暴露出不少問題,如不及時(shí)研究解決,將影響農(nóng)村土地政策的落實(shí),制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
一、我國當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)中存在的問題
(一)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定脫離市場價(jià)格,土地價(jià)值被低估現(xiàn)行的征地制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,具有較強(qiáng)烈的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下按補(bǔ)償關(guān)系的思路進(jìn)行確定的,并未按市場價(jià)格進(jìn)行交換,不能反映其公允價(jià)值,與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不適應(yīng)。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立,對廣大農(nóng)民而言,其生產(chǎn)和生活己進(jìn)入到市場經(jīng)濟(jì)范疇,受到市場經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié),土地作為不可再生的資源,在城市化進(jìn)程中,既是農(nóng)民的基本生活保障和重要生產(chǎn)資料,也是農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn),土地資源采取市場方式進(jìn)行配置,征地補(bǔ)償應(yīng)趨向市場化。
(二)土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低,失地農(nóng)民遭受經(jīng)濟(jì)損失
在西部地區(qū)的一些城市,根據(jù)征地補(bǔ)償安置辦法,土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)最高標(biāo)準(zhǔn)為1.8萬元/人(不含青苗和地上附著物補(bǔ)償),僅相當(dāng)于2002年當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民可支配收入的1.5倍。按目前農(nóng)村人均生活消費(fèi)支出計(jì)算,只能維持7年左右的生活;按目前城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出計(jì)算,僅能維持兩年多的生活。如果將1.8萬元金額直接代農(nóng)民進(jìn)入社保,按失地農(nóng)民平均年齡50歲、預(yù)期壽命72.6歲測算,每月只能領(lǐng)到60多元的養(yǎng)老金,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)亟棘F(xiàn)行最低生活保障費(fèi)180元和城市中檔養(yǎng)老金500元的水平。
(三)農(nóng)民基本被排斥在土地增值收益分配之外,不能分享土地增值收益
一般而言,政府支付征地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及相關(guān)稅費(fèi)后,將集體土地征為國有,以超過獲得所付補(bǔ)償費(fèi)用幾倍、幾十倍的價(jià)格出讓土地使用權(quán)。土地征用價(jià)格與出讓價(jià)格之間存在著巨大的經(jīng)濟(jì)利益,而在土地征用、出讓收益分配博弈中,農(nóng)民處于弱勢一方,政府在利益分配中居于主導(dǎo)地位,通過土地征用后土地使用權(quán)的出讓,政府獲得了大量資金。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),貴州小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金50%～70%是通過土地征用出讓后“以地生財(cái)”的方式取得的。2002年,時(shí)任國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任的陳錫文指出,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“剪刀差”讓農(nóng)民付出了6 000億元～8 000億元的代價(jià),而改革開放以來通過低價(jià)征用農(nóng)民的土地,最少使農(nóng)民蒙受了2萬億元的損失。并且,他以浦東為例支持其觀點(diǎn)——開發(fā)浦東時(shí)向當(dāng)?shù)剞r(nóng)民征每畝糧田補(bǔ)償2.3萬元,每畝菜地補(bǔ)償2.8萬元。另外,政府再投入六七萬元完成“七通一平”工程,等出讓給開發(fā)商時(shí),已高達(dá)二三十萬元每畝。面對土地征用后產(chǎn)生的巨大差價(jià),農(nóng)民無權(quán)分享或得到極少一部分,對此農(nóng)民強(qiáng)烈不滿,希望能分享土地收益。
(四)土地流轉(zhuǎn)效率低下,社會交易成本費(fèi)用增加,政府與民爭利
土地收購儲備制度實(shí)施中存在著偏差,政府過多地運(yùn)用行政手段,影響了市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用,與政府宏觀調(diào)控土地市場的初衷發(fā)生了背離。這主要表現(xiàn)在濫用土地收購權(quán),政府收購缺乏約束機(jī)制上,一方面土地收購范圍廣泛,二級市場中土地流轉(zhuǎn)受到限制,造成了事實(shí)上土地市場供應(yīng)的絕對壟斷,土地使用者權(quán)益受到損害;另一方面政府并未以市場機(jī)制確定價(jià)格而代之以行政權(quán)確定收購價(jià)格,往往是收購價(jià)格低于土地市場價(jià)格,土地使用者不愿土地被收購,收購中政府與土地使用者之間因價(jià)格引起的爭議日益增多,土地流轉(zhuǎn)不暢。
二、實(shí)施農(nóng)村土地股份合作制,推進(jìn)農(nóng)村土地高效流轉(zhuǎn)
(一)農(nóng)地股份合作制的涵義及特征
所謂農(nóng)地股份合作制是指把原先分散經(jīng)營的農(nóng)民每家每戶承包的土地(使用權(quán)),按照公平合理的價(jià)格折作股份,在明確農(nóng)村土地集體所有權(quán),穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)家庭承包權(quán),放活土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上,以土地承包合同為依據(jù),由有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的大戶或集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)起,農(nóng)戶組成利益共享,風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的股份合作制農(nóng)業(yè)企業(yè),進(jìn)行承包經(jīng)營的一種制度。
農(nóng)地股份合作制的基本特征表現(xiàn)為:(1)農(nóng)地股份合作制只是以農(nóng)民自有的土地承包權(quán)和使用權(quán)入股,土地的所有權(quán)仍然歸集體所有。因此,它在堅(jiān)持農(nóng)地公有制的前提下,比較好地實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)的明晰化,既滿足了政府土地制度新的政治風(fēng)險(xiǎn)要求,又迎合了農(nóng)民土地制度改革的愿望。(2)農(nóng)地股份合作制是實(shí)行按股分紅與按勞分配相結(jié)合的新型農(nóng)地制度,農(nóng)民兼具勞動者與股東的雙重身份,將勞動與資本相結(jié)合、個(gè)人利益與公司績效相結(jié)合,因此能更好地調(diào)動農(nóng)民的各種積極性,主動關(guān)心并參加集體經(jīng)濟(jì)組織的活動。(3)農(nóng)地股份合作制是農(nóng)業(yè)化經(jīng)營的重要形式,它將農(nóng)地的實(shí)物形態(tài)與價(jià)值形態(tài)相分離,能促進(jìn)土地的有效流轉(zhuǎn)與合理配置,可以將零散的單個(gè)農(nóng)民的競爭力通過整合后體現(xiàn)在整個(gè)股份公司的競爭力上,有利于實(shí)現(xiàn)土地的集約化經(jīng)營和適度規(guī)模經(jīng)營,并可將高科技植入農(nóng)地經(jīng)營和開拓更廣闊的市場,充分體現(xiàn)土地資源要素的稀缺性,提高其使用效率。
(二)農(nóng)地股份合作制的實(shí)踐模式
我國土地股份合作制實(shí)踐比較成功而又得以穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的地區(qū)主要是珠江三角洲和長江三角洲等地的大城市郊區(qū)農(nóng)村,這些地區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化程度高,第二、三產(chǎn)業(yè)極其發(fā)達(dá),農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移,正是這些因素成為土地股份合作制得以持續(xù)成功實(shí)施所不可缺少的外部條件。其中珠江三角洲地區(qū)以南海模式為代表,長江三角洲地區(qū)以上海模式為代表,可供不同地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況選擇適合本地的運(yùn)行模式做參考。
南海市土地股份合作制的基本做法如下:
第一,分區(qū)規(guī)劃。把全市肥沃的土地劃定為農(nóng)田保護(hù)區(qū),并改分包經(jīng)營為投包經(jīng)營;把靠近城鎮(zhèn)及公路的土地或山坡地劃定為工業(yè)發(fā)展區(qū);把靠近村莊的土地劃定為商業(yè)住宅區(qū)。第二,土地及集體財(cái)產(chǎn)作價(jià)入股。將屬于集體的各種固定資產(chǎn)和現(xiàn)存公共積累金扣除債務(wù)后按凈值計(jì)算作價(jià)入股,將土地和魚塘按照其農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益或國家土地征用價(jià)格作價(jià)入股。作價(jià)入股后,把全村或全社的土地集中起來,由管理區(qū)(現(xiàn)行政村)或經(jīng)濟(jì)社(現(xiàn)村民小組)實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、管理和經(jīng)營。在股權(quán)設(shè)置上,以社區(qū)戶口為準(zhǔn)確定配股對象,大部分村社設(shè)置了基本股、承包權(quán)股和勞動貢獻(xiàn)股等多種股份,有的村社設(shè)置了集體積累股(約占51%)和社員分配股(約占49%),有的村社則沒有設(shè)置或后來取消了集體積累股。第三,股利分配和股權(quán)管理。有集體積累股與社員分配股之分的村社,則按股權(quán)比例分紅;只設(shè)社員分配股的村社,將扣除再生產(chǎn)基金、福利基金等后的剩余利潤用于社員股利分紅。股權(quán)在社區(qū)內(nèi)可以流轉(zhuǎn)、繼承、贈送和抵押。這種制度的實(shí)施,有力地推動了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,促進(jìn)了農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移,使農(nóng)民獲得了穩(wěn)定的集體土地資產(chǎn)收益,從而得到了當(dāng)?shù)卮蠖鄶?shù)農(nóng)民的認(rèn)可。
上海模式的土地股份合作制實(shí)踐的具體做法是:集體內(nèi)部的農(nóng)民將承包土地入股給其所屬的村(組)集體,村(組)集體將農(nóng)民入股的土地連同未發(fā)包到戶的機(jī)動地“打包”后,以集體的名義再入股到特定的經(jīng)濟(jì)組織;特定的經(jīng)濟(jì)組織將各集體入股的土地集中起來,打破原有的界限,進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃整理后,以出讓、出租等形式將土地推向市場,形成一級農(nóng)村地產(chǎn)市場;地產(chǎn)經(jīng)過一級地產(chǎn)市場到使用者手中后,在合同規(guī)定的期限內(nèi),使用者可以再依照法律和合同規(guī)定有償流轉(zhuǎn)。農(nóng)民的股份可以繼承、抵押、買賣,不過在同等條件下本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。特定的經(jīng)濟(jì)組織包括土地信托投資公司、土地信用合作社等,其主要功能是:與村(組)集體簽訂合同,接受委托組織開展土地整理,提高土地價(jià)值;向市場供給土地,收取土地使用費(fèi);籌集、管理和投資股份土地基金,使其保值增值;支付集體和農(nóng)民的所得。這種制度安排保證了在統(tǒng)一規(guī)劃的引導(dǎo)下,促使農(nóng)村居民住宅建設(shè)向規(guī)劃住宅小區(qū)集中、工商業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)區(qū)集中;保證了將土地收益投資于建設(shè)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施,解決了城鎮(zhèn)建設(shè)資金不足的問題;同時(shí),也為農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、增加收入創(chuàng)造了條件。
(三)推進(jìn)農(nóng)地股份合作制發(fā)展的建議
從我國目前實(shí)行農(nóng)地股份制的實(shí)踐來看,均收到了較好的效果。但也存在和暴露出一些問題,如組織制度不健全、股權(quán)設(shè)置不合理及一些地區(qū)利用農(nóng)地股份制將耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)利用,發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟(jì)的行為已違反了實(shí)行農(nóng)地股份制的初衷。因此在采取農(nóng)地股份制模式時(shí),應(yīng)充分注意以下幾個(gè)問題:
1.重視農(nóng)地股份經(jīng)濟(jì)組織的問題
由于我國目前尚未出臺有關(guān)合作社的專門性法律,而現(xiàn)有法律、法規(guī)又存在排斥合作的情況,如《公司法》、《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》等均無有關(guān)合作社的規(guī)定,致使當(dāng)前農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織有的自始至終不作登記,有的在農(nóng)業(yè)部門登記,只有極少數(shù)在工商部門登記。因此,農(nóng)地股份經(jīng)濟(jì)組織在實(shí)踐中如采取了土地股份合作社形式,其作為農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的一種,也面臨同樣的問題。土地股份合作社無法取得工商登記,不能取得法人資格,權(quán)利無法明確,因而在很大程度上影響了其在現(xiàn)實(shí)生活中的經(jīng)營活動,諸如不能對外開具發(fā)票甚至簽署合同等。因此,在《合作社法》尚未出臺之前,可借鑒浙江省經(jīng)驗(yàn),由地方人大出臺地方性法規(guī),將股份合作社作為合作社法人由工商部門登記并取得合作社法人營業(yè)執(zhí)照,使土地股份合作社真正成為市場主體。
2.重視農(nóng)村土地股份制過程中的利益分配問題
利益分配問題應(yīng)是農(nóng)地股份制中最應(yīng)重視的問題,實(shí)行農(nóng)地股份制必須考慮:(1)農(nóng)民在分配中的所得,最少也不能低于其現(xiàn)在直接經(jīng)營土地的所得,如果低于這個(gè)額度,農(nóng)民就沒有入股的積極性。(2)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與農(nóng)民眼前利益要綜合考慮。農(nóng)民的利益不僅是眼前的利益,而且也是長遠(yuǎn)的利益,比如養(yǎng)老、子女生活、醫(yī)療等。而長遠(yuǎn)利益的根本保障在于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展,因此在利益的分配中要充分考慮地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。(3)要保證農(nóng)民收益的穩(wěn)步增長。
3.注意農(nóng)地股份制與征地機(jī)制的銜接
隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展,使得征地不可避免,所以征地與農(nóng)地股份制的實(shí)施勢必會發(fā)生沖突,此時(shí)應(yīng)注意以下幾個(gè)問題:(1)被征地的村或組向農(nóng)地股份經(jīng)濟(jì)組織入股的相應(yīng)股權(quán)終止,此時(shí)各經(jīng)濟(jì)主體所得按征地發(fā)生時(shí)的實(shí)際所得計(jì)量,分別計(jì)入各自賬戶,由各集體經(jīng)濟(jì)組織以新的股權(quán)重新計(jì)賬;(2)農(nóng)民可以按征地的規(guī)定安置,也可以直接通過貨幣化方式予以安置。
4.建立相關(guān)配套政策法規(guī)、中介組織
股份制合作制農(nóng)業(yè)企業(yè),作為農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營組織形式創(chuàng)新,需要較好的生產(chǎn)條件,尤其是它涉及農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、土地經(jīng)營權(quán)取得股份化價(jià)值形態(tài),以及獲得按資分配的權(quán)利等等,都是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制市場化改革的前沿性問題,這就需要國家制定相關(guān)的法規(guī)和政策加以扶持和規(guī)范。同時(shí),一些相關(guān)的中介服務(wù),如土地評估組織機(jī)構(gòu)和土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展也極為重要,以確保實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的價(jià)值化、商品化、流通性和保值增值。
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