前言
針對(duì)財(cái)政預(yù)算管理上存在著財(cái)政性資金收支管理不善、政府財(cái)政功能弱化等方面的問題,各地財(cái)政部門都進(jìn)行了不斷地探索和實(shí)踐。項(xiàng)目會(huì)計(jì)集中核算是財(cái)政體制改革的新舉措之一,是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的新的嘗試,在各方面具有一定的積極作用,為進(jìn)一步實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度奠定了基礎(chǔ),項(xiàng)目會(huì)計(jì)集中核算的作用逐漸得到了顯現(xiàn),但同時(shí)也存在一些固有的弊端,急需研究解決。
在會(huì)計(jì)集中核算問題研究方面,張艷提出了會(huì)計(jì)核算的成效,從運(yùn)行模式上、分賬管理的單一性、會(huì)計(jì)中心與財(cái)政部門對(duì)接以及會(huì)計(jì)部門與相關(guān)部門信息不溝通幾方面提出了對(duì)策[1]。于明修等人提出了在會(huì)計(jì)核算過程中認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)位、模式上的缺陷、分賬管理上的單一性、會(huì)計(jì)核算中心與財(cái)政部門對(duì)接上的缺口幾方面提出了相應(yīng)的對(duì)策 [2]。蔣賢達(dá)總結(jié)了會(huì)計(jì)集中核算的成效問題,在單位獲取會(huì)計(jì)信息不及時(shí)、單位查閱會(huì)計(jì)檔案不方便、會(huì)計(jì)結(jié)算中心核算不準(zhǔn)確、單位財(cái)務(wù)管理弱化等幾方面問題提出了對(duì)策 [3]。
本文主要從項(xiàng)目會(huì)計(jì)集中核算反映的幾個(gè)主要問題入手,提出了相應(yīng)的對(duì)策,進(jìn)一步提出了項(xiàng)目會(huì)計(jì)集中核算與項(xiàng)目資金自主支配使用的矛盾。事實(shí)上,在資金劃撥結(jié)算環(huán)節(jié)中存在的問題較少,項(xiàng)目資金支配使用環(huán)節(jié)存在問題較多。實(shí)行項(xiàng)目集中核算對(duì)項(xiàng)目自主支配使用起到了一定的控制作用,所以應(yīng)該制定相應(yīng)的配套措施,使之與財(cái)政資金統(tǒng)一核算并相輔相成地執(zhí)行監(jiān)控,有效地解決財(cái)政資金使用支配環(huán)節(jié)存在的舞弊等問題。特別是2009年以來,黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人反復(fù)提到今后著力解決財(cái)政資金使用不當(dāng)和揮霍浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重等主要問題,這著實(shí)應(yīng)該成為目前急需解決的重大問題。
一、項(xiàng)目會(huì)計(jì)集中核算存在的問題
1.機(jī)械的運(yùn)行模式削弱了會(huì)計(jì)的監(jiān)督職能。項(xiàng)目會(huì)計(jì)集中核算,項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算中心大廳式的機(jī)械工作模式,造成了財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算的分離,失去了實(shí)地、實(shí)時(shí)監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)。單位報(bào)賬時(shí),項(xiàng)目會(huì)計(jì)中心只能根據(jù)票據(jù)來判斷單位報(bào)賬發(fā)票的手續(xù)是否完備以及看票據(jù)是否規(guī)范合法。只要手續(xù)完備,票據(jù)合法有效,都必須報(bào)銷,從而忽略了票據(jù)反映經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的真實(shí)性,加之會(huì)計(jì)核算中心整天忙于報(bào)賬結(jié)賬記賬,無暇顧及發(fā)票內(nèi)容的真實(shí)性,會(huì)計(jì)監(jiān)督職能難以真正實(shí)現(xiàn)。
2.違規(guī)使用財(cái)政資金的行為繼續(xù)泛濫。實(shí)行項(xiàng)目會(huì)計(jì)集中核算后,結(jié)算中心并不授權(quán)代理對(duì)原始憑證記錄內(nèi)容的真實(shí)性審查,項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算中心在代理項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算的監(jiān)管中,只能識(shí)別單位報(bào)支票據(jù)的真?zhèn)?難以識(shí)別經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的真?zhèn)巍Ｉ贁?shù)單位由于財(cái)經(jīng)法規(guī)意識(shí)淡薄,出于單位部門利益考慮或?yàn)閭€(gè)人私利營(yíng)私舞弊,用符合項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算中心審核要求的票據(jù),報(bào)支禁止或嚴(yán)格控制的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的開支,以逃避項(xiàng)目會(huì)計(jì)結(jié)算中心的審核、監(jiān)管,國(guó)家劃撥給單位的財(cái)政資金揮霍浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重,項(xiàng)目建設(shè)工期和質(zhì)量仍難于保證。由于項(xiàng)目會(huì)計(jì)結(jié)算中心缺乏必要的審核監(jiān)督,客觀上縱容了報(bào)賬單位徇私舞弊,國(guó)家財(cái)政通過實(shí)施項(xiàng)目會(huì)計(jì)集中核算控制項(xiàng)目單位依法合理使用預(yù)算資金的愿望仍然難于實(shí)現(xiàn)。
3.項(xiàng)目會(huì)計(jì)集中核算與財(cái)產(chǎn)物資管理脫節(jié)嚴(yán)重。財(cái)產(chǎn)物資是反映一個(gè)單位進(jìn)行或維持經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)并具有實(shí)物形態(tài)的經(jīng)濟(jì)資源。引起項(xiàng)目會(huì)計(jì)集中核算與財(cái)產(chǎn)物資管理脫節(jié)的原因主要有以下幾個(gè)方面:一是有些單位固定資產(chǎn)的增減變化很大且原因不明,一些單位原有的固定資產(chǎn)家底不清,固定資產(chǎn)明細(xì)賬無人登記且實(shí)務(wù)無人監(jiān)管,造成項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算中心無法進(jìn)行調(diào)增減。二是對(duì)于新增的其他部門調(diào)撥或配置的資產(chǎn),如電腦、交通工具等,項(xiàng)目會(huì)計(jì)中心沒有接到調(diào)撥文件,不能對(duì)其進(jìn)行賬務(wù)處理,導(dǎo)致賬實(shí)難以相符。三是由于項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算中心只設(shè)有固定資產(chǎn)總賬、明細(xì)賬并且財(cái)產(chǎn)物資仍由原單位進(jìn)行登記和管理并擁有資產(chǎn)處置權(quán),若單位領(lǐng)導(dǎo)與報(bào)賬員法制觀念淡薄或因工作疏忽而沒有提供真實(shí)情況,那么項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算中心將無法得到各單位的資產(chǎn)處置情況,致使單位實(shí)務(wù)與項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算中心的賬實(shí)不符。單位的會(huì)計(jì)活動(dòng)是項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算中心管理的重要組成部分,若不加強(qiáng)解決預(yù)算單位財(cái)產(chǎn)物資管理,勢(shì)必產(chǎn)生新的腐敗源,這也是實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算后暴露出的最大體制弊端。
4.項(xiàng)目會(huì)計(jì)集中核算與項(xiàng)目資金自主支配使用矛盾突出。目前被采用的項(xiàng)目會(huì)計(jì)集中核算與項(xiàng)目資金直接支付制度,由項(xiàng)目會(huì)計(jì)中心代理建設(shè)單位進(jìn)行會(huì)計(jì)核算,項(xiàng)目會(huì)計(jì)中心將項(xiàng)目資金按程序直接支付給施工單位或供應(yīng)商,但是施工單位在項(xiàng)目資金自主支配使用環(huán)節(jié)存在財(cái)政資金使用不當(dāng)和揮霍浪費(fèi)等現(xiàn)象,從而使會(huì)計(jì)集中核算與項(xiàng)目資金自主支配使用矛盾日益突出。
二、完善項(xiàng)目會(huì)計(jì)集中核算的對(duì)策與建議
1.建立項(xiàng)目會(huì)計(jì)集中核算前的票證審核制度,強(qiáng)化會(huì)計(jì)監(jiān)督職能。調(diào)整傳統(tǒng)的項(xiàng)目會(huì)計(jì)集中核算單一運(yùn)行模式,實(shí)行項(xiàng)目會(huì)計(jì)集中核算制和國(guó)庫(kù)集中收付制是財(cái)政部門當(dāng)前公共財(cái)政改革的兩項(xiàng)重要內(nèi)容。項(xiàng)目會(huì)計(jì)集中核算作為實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度的基礎(chǔ),有必要在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)功能分配上統(tǒng)一、規(guī)范、健全,以求簡(jiǎn)化辦事程序,方便服務(wù)對(duì)象。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上,應(yīng)設(shè)項(xiàng)目審核監(jiān)督部門。在報(bào)賬前,會(huì)計(jì)中心應(yīng)對(duì)票據(jù)進(jìn)行審查,檢驗(yàn)票據(jù)是否規(guī)范合法以及票據(jù)所反映的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容是否具有真實(shí)性,對(duì)出示假票據(jù)的報(bào)賬單位進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰,這樣可以在一定程度上避免報(bào)賬單位用虛假的票據(jù)報(bào)賬。通過實(shí)行項(xiàng)目會(huì)計(jì)集中核算型財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度,會(huì)大大提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量,尤其是所提供的月、季、年終決算報(bào)表數(shù)據(jù)的真實(shí)性、囊括資料的全面性及會(huì)計(jì)信息的可利用性,從而保證對(duì)單位收支情況的全面了解,并保證單位會(huì)計(jì)核算的完整性,實(shí)現(xiàn)收入稅收化、支出預(yù)算化、賬戶國(guó)庫(kù)化、了解全面化、核算完整化。
2.實(shí)施建立項(xiàng)目會(huì)計(jì)集中核算與各部門監(jiān)督相結(jié)合的運(yùn)行機(jī)制。項(xiàng)目結(jié)算中心應(yīng)提高財(cái)務(wù)的透明度,定期發(fā)布單位預(yù)算資金收支明細(xì),讓單位職工、廣大人民群眾、新聞媒體及相關(guān)部門共同監(jiān)督,形成監(jiān)督合力,從源頭上預(yù)防和治理腐敗。
項(xiàng)目集中核算中心應(yīng)設(shè)置以下機(jī)構(gòu):(1)應(yīng)構(gòu)建新型的財(cái)政稽查監(jiān)督機(jī)制,建立稽查、審計(jì)、資金績(jī)效評(píng)價(jià)部門,財(cái)政稽查重點(diǎn)集中于項(xiàng)目結(jié)算中心對(duì)報(bào)賬票據(jù)審核情況,代理會(huì)計(jì)核算的正確性,預(yù)算單位使用資金的合規(guī)性、有效性以及報(bào)賬憑證、資料的真實(shí)性等,對(duì)報(bào)賬資料反映出的部門經(jīng)費(fèi)使用不當(dāng)?shù)刃畔?要及時(shí)反饋給報(bào)賬單位,并做出通報(bào)批評(píng),同時(shí)建立違法亂紀(jì)行為檔案。(2)項(xiàng)目會(huì)計(jì)集中核算應(yīng)引入內(nèi)部審計(jì)機(jī)制,有效地利用專職審計(jì)力量,查實(shí)預(yù)算項(xiàng)目違反財(cái)經(jīng)法責(zé)任,評(píng)價(jià)政府管理成本和資金使用有效性。(3)針對(duì)項(xiàng)目預(yù)算資金自主支配使用狀況,應(yīng)組織紀(jì)檢、監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)、人事等部門,定期對(duì)預(yù)算單位的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行全面檢查,設(shè)舉報(bào)電話,對(duì)舉報(bào)人保密,并給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。
各專業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)將處理事與處理人、行政處罰與法律處罰相結(jié)合,切實(shí)加大處罰力度,真正起到查處一例、警示一片的作用,以提高財(cái)政監(jiān)督的威懾力,加強(qiáng)項(xiàng)目資金自主支配的正確性、合法性。
3.健全實(shí)物盤點(diǎn)和資產(chǎn)清查管理制度,完善會(huì)計(jì)監(jiān)控。項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算中心應(yīng)加強(qiáng)各單位的財(cái)產(chǎn)管理制度。各單位應(yīng)當(dāng)指定專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)固定資產(chǎn)的驗(yàn)收、保管、檢查和維修工作,根據(jù)固定資產(chǎn)的增減變動(dòng)等級(jí)明細(xì)賬來管理單位的全部固定資產(chǎn)。凡涉及固定資產(chǎn)變動(dòng)的項(xiàng)目應(yīng)及時(shí)通知項(xiàng)目核算中心會(huì)計(jì)。其次,項(xiàng)目核算中心會(huì)計(jì)應(yīng)定期與單位管理人員對(duì)賬,保證賬賬、賬實(shí)相符,通過固定資產(chǎn)總賬及明細(xì)賬對(duì)單位資產(chǎn)進(jìn)行數(shù)量、金額管理與控制,尤其是對(duì)項(xiàng)目工程需要用的現(xiàn)購(gòu)材料進(jìn)行驗(yàn)收,確保賬實(shí)相符。最后,要對(duì)單位定期或不定期進(jìn)行盤點(diǎn),建立健全財(cái)產(chǎn)清查制度,每年年末由盤點(diǎn)小組對(duì)單位財(cái)產(chǎn)進(jìn)行盤點(diǎn),以保證單位財(cái)產(chǎn)物資的安全完整。
4.推行項(xiàng)目投標(biāo)與建設(shè)一體化預(yù)審和自主支配資金防控措施。恪守“誰中標(biāo)誰建設(shè)”的原則,每個(gè)投資的預(yù)算項(xiàng)目都必須實(shí)行中標(biāo)一方全面負(fù)責(zé)到底制度,任何工程不允許中途轉(zhuǎn)包、分包,所有建設(shè)物資、商品不能轉(zhuǎn)供。經(jīng)預(yù)先調(diào)查審核不具備項(xiàng)目建設(shè)“完全能力”和直接供貨能力的投標(biāo)單位,一律不得參與競(jìng)標(biāo)。項(xiàng)目實(shí)施過程中通過檢查發(fā)現(xiàn)存在工程轉(zhuǎn)包、貨物轉(zhuǎn)供行為的,財(cái)政機(jī)關(guān)立即停止資金劃撥并追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。這樣,才能確保預(yù)算資金悉數(shù)用于項(xiàng)目建設(shè),保證政府投資建設(shè)項(xiàng)目的工期和質(zhì)量。
項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算中心對(duì)實(shí)行報(bào)賬使用的自主支配資金,應(yīng)嚴(yán)格履行“備用金”限額管理制度和定期審核制度,不定期的對(duì)自主支配資金的使用以及采購(gòu)的材料進(jìn)行盤點(diǎn),在不影響資金靈活支配使用前提下,防范建設(shè)單位私設(shè)“小金庫(kù)”和少支多報(bào)現(xiàn)象存在。
實(shí)行項(xiàng)目會(huì)計(jì)集中核算,不僅僅是預(yù)算管理方法和手段的改進(jìn),也是對(duì)傳統(tǒng)方法從觀念到內(nèi)容的根本改革,打破了不符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的財(cái)政資金分配管理格局,也是落實(shí)依法行政的一項(xiàng)重要工作。實(shí)踐證明,盡管目前實(shí)行項(xiàng)目會(huì)計(jì)集中核算還存在許多不足,但在規(guī)范會(huì)計(jì)核算工作,提高會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量和工作效率、強(qiáng)化財(cái)政資金管理,提高資金使用效益及強(qiáng)化對(duì)單位的會(huì)計(jì)監(jiān)督等方面都已取得了成功的經(jīng)驗(yàn)。我們應(yīng)充分認(rèn)識(shí)項(xiàng)目會(huì)計(jì)集中核算改革實(shí)踐的重要意義,在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、不斷改善,項(xiàng)目會(huì)計(jì)集中核算必將發(fā)揮更大的作用。
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