本文首先分析我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，提出了存在的問題并提出相應(yīng)的對(duì)策
一、我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度現(xiàn)狀
（一）轉(zhuǎn)移支付制度的產(chǎn)生和分類財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是我國(guó)財(cái)政體制的重要組成部分，是在1994年的分稅制改革后，為了解決政府間的財(cái)權(quán)事權(quán)劃分問題以及平衡地方政府間財(cái)力失衡狀況而建立的。一般來說，中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還。一般性轉(zhuǎn)移支付的作用是縮小地區(qū)發(fā)展差異，促進(jìn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn);專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則主要是用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、補(bǔ)償災(zāi)害損失等特定項(xiàng)目；稅收返還主要包括增值稅和消費(fèi)稅返還、所得稅基數(shù)返還、成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革稅收返還以及其他稅收返還。
（二）轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模與結(jié)構(gòu)1994年分稅制財(cái)稅體制改革以來，伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中央財(cái)政收入高速增長(zhǎng)，中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模也快速擴(kuò)張。中央大約每年將本級(jí)財(cái)政收入的60%-80%轉(zhuǎn)移支付給地方。近年來中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)變化為：稅收返還占比一直較小，且比重連續(xù)下降，由2007年的23%下降到2011年的14%；一般轉(zhuǎn)移支付比重逐漸上升，由2007年的39%上升到2011年的46%；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比相對(duì)穩(wěn)定，占據(jù)轉(zhuǎn)移支付總量的40%左右。
（三）中央和地方財(cái)政收支關(guān)系現(xiàn)狀2010年，我國(guó)財(cái)政收支總體上基本相抵，但是如果把中央收支和地方收支分開來看，地方本級(jí)財(cái)政收入40,610億元，僅占全國(guó)財(cái)政收入的48.9%，而地方本級(jí)財(cái)政支出73,602億元，占全國(guó)財(cái)政支出的82.2%，地方收支嚴(yán)重失衡。如果把地方本級(jí)財(cái)政收入加上從中央獲取的稅收返還5,000億元和轉(zhuǎn)移支付收入27,349億元，地方本級(jí)財(cái)政收入達(dá)到72,959億元，占到全國(guó)財(cái)政收入的87.8%，地方財(cái)政收支基本相抵。由此可以看出，轉(zhuǎn)移支付制度在我國(guó)財(cái)政體制中發(fā)揮著核心作用，直接影響到國(guó)家宏觀政策的執(zhí)行和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
二、存在的問題
（一）轉(zhuǎn)移支付制度不完善導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，間接促使地方政府為提高地方財(cái)政收入而推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)的畸形發(fā)展分稅制改革后,中央政府收入大幅度增長(zhǎng)，盡管地方政府的收入份額大大降低,但其支出任務(wù)并未隨收入比例的變化而發(fā)生改變,公共支出主要仍由地方政府負(fù)擔(dān)。換言之,地方存在著較大的財(cái)政缺口，轉(zhuǎn)移支付制度在解決該問題上發(fā)揮著重要作用，但是由于制度的不盡完善，地方政府收支不匹配現(xiàn)象依然比較普遍。近年來伴隨房?jī)r(jià)暴漲，國(guó)有土地出讓收入也隨之爆發(fā)性增長(zhǎng)，占據(jù)地方財(cái)政收入的比重越來越大，在部分經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)城市，該項(xiàng)收入占到財(cái)政收入合計(jì)數(shù)的50%左右。不但造成了社會(huì)資源過渡集中在房地產(chǎn)行業(yè)，擠壓其他行業(yè)的發(fā)展，使經(jīng)濟(jì)畸形發(fā)展且無持續(xù)性，同時(shí)造成了嚴(yán)重的社會(huì)問題，也嚴(yán)重影響了國(guó)家宏觀調(diào)控的效果。所以如何改革財(cái)政收入分配體制，完善轉(zhuǎn)移支付制度，成為亟須解決的重要問題。
（二）轉(zhuǎn)移支付體系不完善，橫向轉(zhuǎn)移支付制度缺失轉(zhuǎn)移支付的模式主要有三種，一是自上而下的縱向轉(zhuǎn)移， 二是橫向轉(zhuǎn)移，三是縱向與橫向轉(zhuǎn)移的混合。但就我國(guó)目前的情況來看，主要是縱向轉(zhuǎn)移支付，地方間的橫向轉(zhuǎn)移支付較少。汶川地震后，國(guó)務(wù)院制定實(shí)施了《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對(duì)口支援方案》，要求中東部19個(gè)省份對(duì)口支援四川，進(jìn)行有計(jì)劃、有組織的援助工作。但是，對(duì)于一個(gè)地域廣闊、經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡的大國(guó)而言，除了自然災(zāi)害后的臨時(shí)性橫向轉(zhuǎn)移支付方案外，建立一種長(zhǎng)效的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)平衡地區(qū)財(cái)政收入差異和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展有重要的意義。
（三）省級(jí)政府以下的財(cái)權(quán)劃分制度不規(guī)范，特別是縣級(jí)及以下政府財(cái)權(quán)事權(quán)匹配不合理現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制中中央與省一級(jí)財(cái)政關(guān)系上相對(duì)規(guī)范,而省級(jí)以下各級(jí)財(cái)政之間的轉(zhuǎn)移支付隨意性比較大?，F(xiàn)實(shí)中,省級(jí)以下財(cái)政體制的確定主要采取了“模仿”中央與省一級(jí)財(cái)政關(guān)系的基本做法,將主要收入來源的稅收集中在較高級(jí)別的地方政府,然后再統(tǒng)一調(diào)配，加上調(diào)配機(jī)制不盡完善，經(jīng)過層層轉(zhuǎn)移撥付，到縣級(jí)及以下政府財(cái)政收入明顯不足,難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重落后，與財(cái)政分配體制不盡合理有很大關(guān)系。
（四）轉(zhuǎn)移支付額度分配制度尚不完善，影響資金分配和使用的客觀公正建立完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度需要充分的主客觀條件，真實(shí)、科學(xué)的數(shù)據(jù)收集和測(cè)算是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施的基礎(chǔ)，對(duì)影響財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的因素加以量化是關(guān)鍵。當(dāng)前，我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的計(jì)量方法正處于從傳統(tǒng)的“基數(shù)法”向國(guó)際通用的“因素法”轉(zhuǎn)變，改革中存在的問題主要有兩點(diǎn)：一是數(shù)據(jù)問題，因素法的使用需要以大量的數(shù)據(jù)為支撐，能否取得足夠準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)是一大難題;二是統(tǒng)計(jì)口徑的問題，目前對(duì)因素法的計(jì)量尚未有統(tǒng)一的公式和標(biāo)準(zhǔn)，難免會(huì)影響撥款的準(zhǔn)確性。所以技術(shù)方面的難題影響了對(duì)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的確定，轉(zhuǎn)移支付資金分配和使用過程也自然難以公開化、透明化。
（五）轉(zhuǎn)移資金的使用缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，難以保證資金的合理利用有效的監(jiān)督管理機(jī)制是轉(zhuǎn)移支付資金撥付后的后續(xù)問題，但是我國(guó)現(xiàn)行的政府間轉(zhuǎn)移支付無論是一般性轉(zhuǎn)移支付還是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，都存在著缺乏有效的約束和監(jiān)督機(jī)制的問題。轉(zhuǎn)移支付資金一旦到了地方政府的手中，地方政府資金的分配和使用是否符合中央政府的政策意向就難以得到確切保證，截留和挪用現(xiàn)象也比較嚴(yán)重。造成這種局面的主要原因是我國(guó)的政府間轉(zhuǎn)移支付在資金的使用方面還沒有建立起一套行之有效的監(jiān)督、審計(jì)系統(tǒng)，沒有建立一套足以監(jiān)督和約束地方政府行為的機(jī)制和效益考核指標(biāo)。
（六）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法工作滯后，缺乏法律基礎(chǔ)支撐目前，世界上許多國(guó)家普遍以法律形式甚至通過憲法對(duì)有關(guān)政府間轉(zhuǎn)移支付事宜做出明確規(guī)定，使其具有高度的權(quán)威性和可操作性。自1994年以來，我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)有將近20年的歷程，但相關(guān)的法律卻只有《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，也只是對(duì)轉(zhuǎn)移支付的一些原則性問題作了規(guī)定，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和公共財(cái)政管理需要。作為財(cái)政法的重要組成部分，轉(zhuǎn)移支付法的缺乏導(dǎo)致財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度難以透明化，使得財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的運(yùn)作效果大打折扣。
三、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒
（一）美國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼制度美國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，也稱聯(lián)邦補(bǔ)助資金，因?yàn)槊绹?guó)的首要財(cái)政目標(biāo)不是區(qū)域發(fā)展失衡，而是其特有的貧困率和失業(yè)率問題，解決這些問題專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付更為有效，專項(xiàng)撥款主要用于教育、衛(wèi)生和社會(huì)保障等基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域。據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室統(tǒng)計(jì)，目前聯(lián)邦政府對(duì)州和地方政府的補(bǔ)助種類約400個(gè)，可以分為以下三類：一是分類補(bǔ)助，其特點(diǎn)是強(qiáng)制性、有指定用途，州或地方政府必須按照聯(lián)邦政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)、用途安排使用。主要是用于給個(gè)人的醫(yī)藥補(bǔ)助、食品補(bǔ)助等。實(shí)際上，這類補(bǔ)助資金只是通過州或地方政府的手再轉(zhuǎn)移到居民個(gè)人手中。二是總額補(bǔ)助，由州或地方政府在聯(lián)邦政府指定的用途內(nèi)安排使用，如交通補(bǔ)助、凈化水補(bǔ)助等。在使用這類補(bǔ)助資金時(shí)，州或地方政府有一定的靈活性。三是收入分享，聯(lián)邦政府在一些地區(qū)的資產(chǎn)、土地的收益，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)收益等按一定比例留給當(dāng)?shù)卣?，用于指定的用途。收入分享在?lián)邦補(bǔ)助中所占比例很小。接受補(bǔ)助要受到審計(jì)監(jiān)督。聯(lián)邦政府管理與預(yù)算辦公室（OMB）為聯(lián)邦補(bǔ)助項(xiàng)目提供審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，并由獨(dú)立審計(jì)人員（政府審計(jì)人員或有資格的注冊(cè)會(huì)計(jì)師）對(duì)接受補(bǔ)助單位進(jìn)行審計(jì)。
（二）德國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付制度德國(guó)的主要做法是用《基本法》規(guī)定政府間的財(cái)權(quán)事權(quán)劃分，關(guān)系公共利益的事務(wù)由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，其他事務(wù)則由地方政府負(fù)責(zé)，然后通過《聯(lián)邦與州間財(cái)政平衡法》和《稅收分配法令》具體規(guī)定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的操作細(xì)則，其財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是政府間委員會(huì)。德國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度包括縱向均衡和橫向均衡兩個(gè)方面，但主要是橫向轉(zhuǎn)移支付，并頗具特色。德國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付資金主要來自兩個(gè)部分：一是增值稅由州分享份額的1/4（增值稅各州分享部分的3/4按每個(gè)州人口數(shù)量直接分配給各州）；二是財(cái)政較富裕的州按計(jì)算結(jié)果直接劃撥的資金。州際財(cái)政均衡具體分配包括三個(gè)環(huán)節(jié)：第一個(gè)環(huán)節(jié)是計(jì)算各州的財(cái)政收入能力指數(shù)和財(cái)政平衡指數(shù)。其公式分別為：財(cái)政收入能力指數(shù)=該州政府稅收總額+該州所屬各地方政府稅收總額×50%財(cái)政平衡指數(shù)=全國(guó)各州人均稅收額×該州加權(quán)人口數(shù)州下屬的地方政府稅收總額只按50%計(jì)入州的財(cái)政收入能力指數(shù)，是因?yàn)檫@種平衡是州政府之間的，而各州還要對(duì)所屬地方政府進(jìn)行財(cái)政平衡。人口權(quán)數(shù)按人口規(guī)模和密度依正相關(guān)關(guān)系確定，即人口越多、密度越大，則該州人口加權(quán)值越大。第二個(gè)環(huán)節(jié)是把財(cái)政收入能力指數(shù)（代表財(cái)力供給）與財(cái)政平衡指數(shù)（代表財(cái)力需求）相比較，分檔確定接受平衡基金的州及應(yīng)得數(shù)額、自求平衡的州和付出平衡基金的州及支付數(shù)額。具體情況是：財(cái)政收入能力指數(shù)相當(dāng)于財(cái)政平衡指數(shù)的比例在92%以下的州，可從平衡基金中得到補(bǔ)助，以達(dá)到92%的水平；財(cái)政收入能力指數(shù)相當(dāng)于財(cái)政平衡指數(shù)的比例在92%-100%之間的州，可從平衡基金中得到其不足100%部分的37.5%；財(cái)政收入能力指數(shù)相當(dāng)于財(cái)政平衡指數(shù)的比例在100%-102%之間的州，財(cái)政上自求平衡；財(cái)政收入能力指數(shù)相當(dāng)于財(cái)政平衡指數(shù)的比例在102%-110%之間的州，要從其超過102%的部分中拿出70%的財(cái)力轉(zhuǎn)移支付給財(cái)政困難的州；財(cái)政收入能力指數(shù)相當(dāng)于財(cái)政平衡指數(shù)的比例在110%以上的州，則要將其收入超過110%的部分全部用于轉(zhuǎn)移支付。第三個(gè)環(huán)節(jié)是在年度執(zhí)行中，聯(lián)邦和應(yīng)付出平衡基金的州按上述計(jì)算結(jié)果在每季度末按進(jìn)度向應(yīng)接受轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政困難州劃撥平衡基金，年終匯總清算。年末，聯(lián)邦與各州計(jì)算確定下一年度州際間財(cái)政平衡數(shù)額。
四、對(duì)策建議
（一）適時(shí)調(diào)整中央政府和地方政府收入劃分范圍和比例，特別是非稅收入的劃分稅收收入是財(cái)政收入的主要組成部分,因此收入劃分主要是分稅問題。但在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,大量國(guó)有經(jīng)濟(jì)、國(guó)有資源、國(guó)有土地存在的現(xiàn)實(shí)中,財(cái)政收入的劃分范圍超越了分稅的范圍。財(cái)權(quán)的劃分除了分稅之外,還涉及分利、分租、分費(fèi)等一系列問題，特別是在國(guó)有土地出讓收入已經(jīng)占據(jù)地方財(cái)政收入非常大比例的情況下，繼續(xù)讓國(guó)有土地出讓收入等非稅收入專款專用，僅用于相對(duì)發(fā)達(dá)城市的建設(shè)支出，造成這些城市基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，而不發(fā)達(dá)地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重落后，顯然不符合目前國(guó)情。轉(zhuǎn)移支付制度的一個(gè)重要目標(biāo)就是平衡地方政府收入差距，但是目前的情況是非稅收入在相對(duì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)占據(jù)著地方財(cái)政收入非常大的比例，適時(shí)調(diào)整非稅收入的劃分，對(duì)實(shí)現(xiàn)中央財(cái)政政策目標(biāo)、擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付力度以及實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)調(diào)控目標(biāo)都有非常重要的意義，這也與分稅改革的初衷相適應(yīng)。
（二）增加地方稅收返還比例，探索建立適合中國(guó)國(guó)情的橫向轉(zhuǎn)移支付模式從我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來看，在稅收收入的劃分方面，應(yīng)把效率原則放在首位。稅收返還尊重既得利益的做法雖然延緩了公共服務(wù)水平均等化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的時(shí)間,但它對(duì)于整體公共服務(wù)水平的提高大有益處,特別是稅收返還對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)有著積極的激勵(lì)作用，有利于提高地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，并促使地方政府加強(qiáng)對(duì)稅收的征管。另一方面,雖然中央政府分成比例降低,但會(huì)因?yàn)榭偭康脑黾佣关?cái)政實(shí)力也得到增強(qiáng)。也就是說,雖然表面上均等化目標(biāo)未能迅速實(shí)現(xiàn),差距甚至還有所拉大,但這種做法總比低水平的均等化要強(qiáng)，而且可以通過橫向轉(zhuǎn)移支付模式實(shí)現(xiàn)均等發(fā)展。由于各種原因，我國(guó)不同地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度存在較大差異，不僅存在于省級(jí)政府間，同一個(gè)省內(nèi)不同地市、不同縣區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度也都不一樣，所以建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度，不但進(jìn)行財(cái)力的援助，也進(jìn)行技術(shù)的傳導(dǎo)和資源的整合利用，對(duì)實(shí)現(xiàn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展、實(shí)現(xiàn)共同富裕是有重要意義。2010年，廣東省政府印發(fā)了《關(guān)于建立推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的指導(dǎo)意見》，明確提出在繼續(xù)加大省對(duì)市縣縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度的同時(shí)，逐步建立區(qū)域間橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，強(qiáng)化發(fā)達(dá)地區(qū)先富幫后富的社會(huì)責(zé)任，按照點(diǎn)對(duì)點(diǎn)對(duì)口幫扶支持的方式，幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)提高基本公共服務(wù)水平，逐步縮小區(qū)域間基本公共服務(wù)差距，我們應(yīng)用此種做法并借鑒德國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付制度，推廣到全國(guó)加以運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)全域共同富裕。
（三）完善轉(zhuǎn)移支付法規(guī)體系，加快監(jiān)督管理體系建設(shè)我國(guó)應(yīng)及早制定《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，內(nèi)容應(yīng)包括轉(zhuǎn)移支付的原則、目標(biāo)、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行程序等內(nèi)容，將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的全過程置于法律監(jiān)督之下，保證轉(zhuǎn)移支付的有序、合理運(yùn)行；同時(shí)，用法律的形式對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督加以明確，明確立法、司法和審計(jì)部門的監(jiān)管地位，并建立相對(duì)完善的協(xié)調(diào)和約束機(jī)制，確保財(cái)政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；完善省級(jí)以下政府的轉(zhuǎn)移支付制度，包括縱向和橫向轉(zhuǎn)移支付，保證基層政府財(cái)權(quán)事權(quán)合理匹配。另外，必須使轉(zhuǎn)移支付全過程透明化、公開化，保證稀缺資源利用效率的最大化。
（四）推動(dòng)轉(zhuǎn)移支付量化管理，確保轉(zhuǎn)移支付資金分配的合理公正在從傳統(tǒng)的“基數(shù)法”向“因素法”改革中，一是完善數(shù)據(jù)庫，選擇合理的權(quán)重因素，一般轉(zhuǎn)移支付以人口、環(huán)境、財(cái)政收支狀況等為權(quán)重，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付合理估測(cè)補(bǔ)助項(xiàng)目支出；二是加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金后續(xù)工作的監(jiān)督管理，適時(shí)修正因素的種類和權(quán)重；三是無論中央還是地方，在制定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付額度時(shí)，應(yīng)成立專門的決策、運(yùn)作和監(jiān)督委員會(huì)各司其職，防止一個(gè)部門甚至一個(gè)人專斷決策，達(dá)到資金的合理和充分利用。
（五）規(guī)范地方財(cái)政支出，發(fā)揮人民銀行國(guó)庫監(jiān)督制衡作用對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付量化管理的前提是地方財(cái)政支出的規(guī)范化、合理化，而目前我國(guó)地方財(cái)政較多的支出項(xiàng)目存在著較大的隨意性，年底突擊花錢現(xiàn)象屢禁不止，在擴(kuò)張財(cái)政政策實(shí)施的階段財(cái)政支出更是缺乏嚴(yán)格的管理，對(duì)貨幣政策的實(shí)施效果也造成很大沖擊。改革的方向應(yīng)該是充分利用人民銀行國(guó)庫支付系統(tǒng)，全面實(shí)現(xiàn)國(guó)庫單一賬戶，逐步取消財(cái)政專戶，實(shí)現(xiàn)款項(xiàng)直達(dá)入戶，并嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政預(yù)算，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出的公開化、透明化。
