積層央行離任審計(jì)須探索經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的應(yīng)用。本文對策進(jìn)行了探討。
經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要性及其在領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)工作中的應(yīng)用，已得到各級領(lǐng)導(dǎo)的廣泛認(rèn)可和高度重視。為應(yīng)用好這一審計(jì)模式，以進(jìn)一步規(guī)范基層央行的離任審計(jì)工作，本文從應(yīng)用的必要性和實(shí)用性入手，探索經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)用于基層央行離任審計(jì)工作的實(shí)現(xiàn)路徑。
一、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)用于基層央行離任審計(jì)工作的必要性
隨著中央銀行職能調(diào)整和各項(xiàng)業(yè)務(wù)的快速發(fā)展，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)用于基層央行領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)，既是順應(yīng)審計(jì)形勢發(fā)展的需要，也是規(guī)范中央銀行領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)的需要。
(一)貫徹執(zhí)行國家相關(guān)規(guī)定的需要經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是黨中央、國務(wù)院賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職責(zé)。按照2010年中辦和國辦聯(lián)合印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，人民銀行各級行的一把手均應(yīng)為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對象。因此，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)用于基層央行離任審計(jì)是貫徹落實(shí)國家規(guī)定的需要。
(二)解決離任審計(jì)工作中重點(diǎn)不突出，經(jīng)濟(jì)責(zé)任不明確的需要在以往的離任審計(jì)工作中，審計(jì)內(nèi)容事無巨細(xì)，面面俱到，對體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部管理能力及履職情況的重點(diǎn)事項(xiàng)卻審計(jì)不透、分析不深，對具體業(yè)務(wù)操作合規(guī)性審計(jì)花費(fèi)精力過多，導(dǎo)致審計(jì)報(bào)告質(zhì)量不高，不能完全反映領(lǐng)導(dǎo)干部的履職能力。在責(zé)任的劃分和評價(jià)上，五花八門，空洞單調(diào)，極易演化為潛在的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)則是以經(jīng)濟(jì)責(zé)任為重心，以經(jīng)濟(jì)責(zé)任評價(jià)為核心，以被審計(jì)對象的財(cái)務(wù)收支活動(dòng)為主體，緊緊圍繞被審計(jì)對象任期內(nèi)有關(guān)重大建設(shè)項(xiàng)目、重要投資事項(xiàng)和其他重大財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督，以及社會(huì)關(guān)注的問題、歷史遺留問題和群眾信訪等進(jìn)行核查為主線而實(shí)施的一種審計(jì)模式，較好地解決了以往離任審計(jì)工作中存在的重點(diǎn)不突出，經(jīng)濟(jì)責(zé)任不明確的問題。
(三)加強(qiáng)干部監(jiān)督管理，正確評價(jià)和使用干部的需要經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是黨和國家加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督管理工作，對領(lǐng)導(dǎo)干部“嚴(yán)格要求、嚴(yán)格管理、嚴(yán)格監(jiān)督”的具體體現(xiàn)。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展為領(lǐng)導(dǎo)干部施展才干提供了廣闊的舞臺(tái)，同時(shí)也向我們的干部考察工作和監(jiān)督工作提出了挑戰(zhàn)。實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，聯(lián)系領(lǐng)導(dǎo)干部任期目標(biāo)，通過對相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等分析考核，以對其任期工作業(yè)績作出評價(jià)，能夠達(dá)到客觀、公正地確認(rèn)其經(jīng)濟(jì)業(yè)績，全面考核評價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績的目的，為正確評價(jià)和使用干部提供了依據(jù)。
(四)規(guī)范干部行為，促進(jìn)廉政建設(shè)的需要經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是黨和國家作出的促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔勤政，從源頭上預(yù)防和治理腐敗的一項(xiàng)重要決策。它立足于財(cái)務(wù)收支審計(jì)，著眼于風(fēng)險(xiǎn)防范，落腳于查明個(gè)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任，既對事又對人，且審計(jì)涉及領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間一般較長，往往能夠發(fā)現(xiàn)年度財(cái)務(wù)收支審計(jì)不易發(fā)現(xiàn)的問題，有利于督促健全財(cái)務(wù)管理制度，提高財(cái)務(wù)管理水平，促使領(lǐng)導(dǎo)干部自我約束、自我完善，增強(qiáng)紀(jì)律觀念，促進(jìn)廉政建設(shè)。
二、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)用于基層央行離任審計(jì)工作的實(shí)現(xiàn)路徑
為在基層央行離任審計(jì)工作中應(yīng)用好、實(shí)現(xiàn)好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)模式，其路徑可從以下幾個(gè)方面予以探討。
(一)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍及其內(nèi)容的確定筆者認(rèn)為，為達(dá)到“離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是解決畫句號”的目的，給離任者作出客觀、公正、公平的結(jié)論，對審計(jì)范圍及其內(nèi)容的確定，在遵循權(quán)責(zé)匹配原則和重要性原則的同時(shí)，應(yīng)既要考慮離任審計(jì)的全面性特點(diǎn)，又要突出經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重點(diǎn)性特征；既要考慮中心支行層面，又要兼顧縣級支行體制機(jī)制現(xiàn)狀。為此，將審計(jì)范圍及其內(nèi)容分為應(yīng)重點(diǎn)審計(jì)和應(yīng)關(guān)注兩部分。
1.應(yīng)重點(diǎn)審計(jì)的部分
(1)預(yù)算執(zhí)行和財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法情況。在預(yù)算及其執(zhí)行方面，檢查預(yù)算編制是否合規(guī)，有無編制虛假預(yù)算、擴(kuò)大開支范圍以及存在搞人情預(yù)算的問題；預(yù)算執(zhí)行是否控制在上級行核批指標(biāo)之內(nèi)，有無超預(yù)算指標(biāo)和憑空調(diào)整賬務(wù)情況，是否存在預(yù)算資金轉(zhuǎn)移、挪用、貪污情況。在財(cái)務(wù)收支方面，一是財(cái)務(wù)收入。是否準(zhǔn)確核算、真實(shí)反映各項(xiàng)財(cái)務(wù)收入，是否存在截留、轉(zhuǎn)移國家收入和單位收入情況，有無私存私設(shè)“小金庫”現(xiàn)象；固定資產(chǎn)盤盈、殘值收益、變賣和出租收入是否據(jù)實(shí)入賬，是否存在私分現(xiàn)象；政府(財(cái)政)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼(助)、同城票據(jù)交換費(fèi)收入結(jié)余、金銀收售以及紀(jì)念幣和紀(jì)念鈔收售收益、賠款收入等是否計(jì)入相關(guān)收入賬戶，有無存放賬外或沖減費(fèi)用支出的情況；再貸款和再貼現(xiàn)利息計(jì)算是否正確，是否及時(shí)轉(zhuǎn)入相關(guān)賬戶。二是財(cái)務(wù)支出。各項(xiàng)財(cái)務(wù)支出審批權(quán)限和程序是否合規(guī)，是否實(shí)行分類核算，據(jù)實(shí)列支，是否隨意核銷費(fèi)用，財(cái)務(wù)支出項(xiàng)目之間是否相互擠占串用，有無亂擠亂攤成本現(xiàn)象；發(fā)票是否真實(shí)有效；有無以租代購等問題發(fā)生；固定資產(chǎn)盤虧、對外捐贈(zèng)、提前報(bào)廢及轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)是否事先按規(guī)定的審批權(quán)限履行報(bào)批手續(xù)，固定資產(chǎn)修理及維護(hù)費(fèi)用是否合理，有無虛假列支現(xiàn)象。
(2)重要資產(chǎn)管理使用情況。再貸款、再貼現(xiàn)、發(fā)行基金、外匯占款、貴金屬、有價(jià)證券、央行票據(jù)等重要資產(chǎn)是否賬實(shí)相符，有無短缺、毀損及貪污、盜竊等問題存在；再貸款和再貼現(xiàn)的發(fā)放與收回是否符合內(nèi)控管理要求，并通過詢證等方式了解資金使用情況，是否達(dá)到預(yù)期目的；發(fā)行基金會(huì)計(jì)營業(yè)部門與貨幣金銀部門相關(guān)賬務(wù)處理及賬實(shí)、賬簿、賬賬核對情況；固定資產(chǎn)購置及原值調(diào)整是否符合要求；離任領(lǐng)導(dǎo)干部本人保管和使用的公共財(cái)物事項(xiàng)是否辦理了交接。同時(shí)要對固定資產(chǎn)的質(zhì)量和所有權(quán)予以特別關(guān)注。
(3)重要投資項(xiàng)目管理情況。重點(diǎn)檢查基本建設(shè)、營業(yè)辦公樓大型修繕及辦公樓建設(shè)費(fèi)的管理使用情況，查看是否符合立項(xiàng)要求，有無擠占挪用情況，內(nèi)部控制、財(cái)務(wù)開支、招標(biāo)采購、合同管理、施工管理、監(jiān)督檢查等是否符合相關(guān)規(guī)定和要求；重要投資項(xiàng)目關(guān)聯(lián)方是否存在相互串通和虛報(bào)造假情況；集中采購項(xiàng)目是否真實(shí)合規(guī)。
(4)對下級單位財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理和監(jiān)督情況。查看是否履行了管理和監(jiān)督職責(zé)，是否到位；管理和監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題或風(fēng)險(xiǎn)，是否采取相應(yīng)措施進(jìn)行了整改或規(guī)避；對發(fā)現(xiàn)的重大問題或重大責(zé)任事故，是否及時(shí)進(jìn)行了調(diào)查、處置和上報(bào)；對存在的違規(guī)違紀(jì)問題，有無因處理、處置不當(dāng)或隱瞞不報(bào)而造成不良后果的情況等。
(5)歷史遺留問題處理、處置情況。著重檢查：一是對所辦實(shí)體是否按照規(guī)定進(jìn)行了徹底清理，是否因處理、處置不當(dāng)而引發(fā)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等問題，導(dǎo)致發(fā)生損害人民銀行聲譽(yù)和形象的情況。二是人民銀行與銀監(jiān)機(jī)構(gòu)分設(shè)所發(fā)生的資產(chǎn)和人員等事項(xiàng)是否按照規(guī)定辦理，資產(chǎn)和人員分離是否明晰、徹底，是否存在遺留未解的問題等。三是對以前資金、資產(chǎn)等外借、出租形成的尚未收回等問題的處置情況。四是對關(guān)系職工切身利益的重大事項(xiàng)(如辭退職工、房產(chǎn)證辦理等)的處置情況。
2.應(yīng)關(guān)注審計(jì)的部分一是決策及廉政建設(shè)和干部管理方面?！叭匾淮蟆笔马?xiàng)是否實(shí)行集體決策，是否建立明確的議事規(guī)則和決策程序，決策過程有關(guān)記錄是否完整、規(guī)范、真實(shí)；是否認(rèn)真貫徹落實(shí)廉政建設(shè)各項(xiàng)規(guī)定；是否遵照領(lǐng)導(dǎo)干部“四項(xiàng)監(jiān)督制度”選人用人；“三無”安全行建設(shè)效果如何。二是內(nèi)部控制管理方面。內(nèi)部控制系統(tǒng)、管理系統(tǒng)和責(zé)任機(jī)制是否健全，內(nèi)部管理制度是否有效，管理是否科學(xué)，是否因管理上的漏洞導(dǎo)致重大案件或事故的發(fā)生。三是提供金融服務(wù)及防范和處置金融風(fēng)險(xiǎn)方面。是否重視和加強(qiáng)支付結(jié)算、國庫管理、外匯管理和貨幣發(fā)行等對外服務(wù)職能“窗口”的指導(dǎo)管理和監(jiān)督檢查，是否發(fā)生有損人民銀行聲譽(yù)和危害公眾切身利益的事件；是否發(fā)生擠兌等金融風(fēng)險(xiǎn)。四是工作業(yè)績方面。主要涉及上級行的各種考評情況，以及貫徹貨幣政策、提供金融服務(wù)、節(jié)能減排工作和支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等績效情況。
(二)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)程序的實(shí)施除具有準(zhǔn)備階段、現(xiàn)場實(shí)施階段、報(bào)告階段、處理階段以及歸檔階段等傳統(tǒng)審計(jì)流程外，按照《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》第三十八條“各級黨委和政府應(yīng)當(dāng)建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)情況通報(bào)、審計(jì)整改以及責(zé)任追究等結(jié)果運(yùn)用制度，逐步探索和推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果公告制度”的要求，審計(jì)結(jié)果公告應(yīng)成為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)程序不可或缺的重要步驟。
(三)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)方式方法的選擇除進(jìn)點(diǎn)公告、面談、座談會(huì)、調(diào)查問卷等普遍采用的方式方法外，還應(yīng)視具體情況作不同的選擇。1.對任職時(shí)間長且責(zé)任范圍廣，需要在有限的審計(jì)時(shí)間內(nèi)，全面、完整、真實(shí)地完成被離任審計(jì)對象經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的，為規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，可選擇的方法有：一是“四結(jié)合法”，即審計(jì)工作任務(wù)與審計(jì)實(shí)施時(shí)間和審計(jì)資源相結(jié)合；重點(diǎn)審計(jì)與一般審計(jì)相結(jié)合；離任審計(jì)與其他審計(jì)及有關(guān)各種檢查結(jié)果相結(jié)合；賬內(nèi)審查與賬外調(diào)查相結(jié)合。二是線索篩選法，即在審計(jì)實(shí)施前，對向紀(jì)檢、組織、人事等部門征集到的信息資料，通過整理、核實(shí)，篩選出與被審計(jì)對象經(jīng)濟(jì)責(zé)任有關(guān)的內(nèi)容。三是觀察法。此方法特別適用于內(nèi)控制度的監(jiān)測、財(cái)產(chǎn)物資的驗(yàn)證、資源利用、工作效率、勞動(dòng)紀(jì)律的考察等。四是查詢法和函證法。兩種方法通常和書面資料審查方法相配合，廣泛應(yīng)用于財(cái)務(wù)收支、財(cái)經(jīng)法紀(jì)、經(jīng)營管理和經(jīng)濟(jì)效益等各種類型的審計(jì)。2.根據(jù)被審計(jì)對象所在單位的層面(此層面是指中心支行或縣級支行)，結(jié)合審計(jì)工作任務(wù)和審計(jì)力量，可采用的方法有：一是檢查法，指審計(jì)人員對會(huì)計(jì)記錄和其他書面資料可靠程度的審閱與復(fù)核。按照檢查方式可分為審閱法和核對法。二是監(jiān)盤法，是指審計(jì)人員現(xiàn)場監(jiān)督被審計(jì)單位各種實(shí)物資產(chǎn)及現(xiàn)金、有價(jià)證券等的盤點(diǎn)，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)某椴?。采用此方法時(shí)應(yīng)特別注意對實(shí)物資產(chǎn)的計(jì)價(jià)和所有權(quán)的審計(jì)。另外，還有分析性復(fù)核法、綜合評分法等。以上各種方法，互為聯(lián)系，結(jié)合運(yùn)用。
(四)審計(jì)評價(jià)指標(biāo)及其結(jié)論的設(shè)定經(jīng)濟(jì)責(zé)任評價(jià)作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的核心，使審計(jì)評價(jià)指標(biāo)及其結(jié)論的設(shè)定顯得尤為重要。因此，筆者認(rèn)為，從基層央行的實(shí)際出發(fā)，在基層央行離任審計(jì)工作中應(yīng)用經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)模式時(shí)，對被審計(jì)對象的經(jīng)濟(jì)責(zé)任評價(jià)應(yīng)采用定量和定性相結(jié)合，以定量評價(jià)結(jié)果為基礎(chǔ)，參考一攬子定性評價(jià)結(jié)論的方法。該方法的操作可簡單地描述為：將所有需要評價(jià)的內(nèi)容按其性質(zhì)分成財(cái)務(wù)責(zé)任、管理責(zé)任、法紀(jì)責(zé)任、社會(huì)責(zé)任四類，每一類即為一個(gè)部分；將各部分內(nèi)容按其重要性分別給以一定的權(quán)數(shù)；再把每一部分內(nèi)容分解成不同的評價(jià)指標(biāo)，并給予一定的評分；將各個(gè)部分所得的分?jǐn)?shù)相加，即得到全部評價(jià)內(nèi)容的分?jǐn)?shù)；將這個(gè)分?jǐn)?shù)與預(yù)先規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對比，根據(jù)分?jǐn)?shù)值大小，將被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)情況分為履職好、履職一般、履職差三個(gè)層次，例如設(shè)定得分100-90分為履職好，89-70分為履職一般，69分以下為履職差。這樣，在定量評價(jià)的基礎(chǔ)上，再參考一攬子定性評價(jià)結(jié)論，最后將定量評價(jià)結(jié)論與定性評價(jià)結(jié)論進(jìn)行對比分析，得出被審計(jì)對象的離任審計(jì)最終評價(jià)結(jié)論。
三、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評價(jià)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的兩個(gè)問題
(一)要?jiǎng)澢遑?zé)任界限一是劃清領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)與非任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界限，不能將前任領(lǐng)導(dǎo)取得的成績或存在的問題當(dāng)成是現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)的成績或問題。二是劃清集體決策與個(gè)人決策的界限。由集體決策造成的失誤，應(yīng)由集體負(fù)責(zé)；由領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人決策造成的失誤，應(yīng)由領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人負(fù)責(zé)。三是劃清直接責(zé)任和主管責(zé)任的界限。有的問題是由一般工作人員造成的，領(lǐng)導(dǎo)只負(fù)主管責(zé)任；有的問題是領(lǐng)導(dǎo)直接經(jīng)手或親自指揮的，領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)負(fù)直接責(zé)任。另外對責(zé)任人所屬職權(quán)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)行為，根據(jù)責(zé)任人批準(zhǔn)的計(jì)劃、制度、決議等進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，或責(zé)任人直接經(jīng)辦的事項(xiàng)，都應(yīng)確認(rèn)直接責(zé)任，非直接決策或直接經(jīng)管的經(jīng)濟(jì)行為，應(yīng)確認(rèn)為主管責(zé)任。四是在審計(jì)評價(jià)中要將有關(guān)問題的責(zé)任人認(rèn)定清楚，無論是直接責(zé)任還是主管責(zé)任都應(yīng)有明確的責(zé)任人。五是要按照有關(guān)規(guī)定分清現(xiàn)任責(zé)任和前任責(zé)任的界限，目的是防止現(xiàn)任把責(zé)任推給前任，或者把任職期間的經(jīng)濟(jì)責(zé)任推到后任身上。
(二)審計(jì)評價(jià)要區(qū)分主觀因素和客觀因素影響領(lǐng)導(dǎo)干部所負(fù)責(zé)的單位或一方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r好與否，成績大或小，和領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合素質(zhì)和努力程度及有作為或不作為有一定關(guān)系，但客觀原因也應(yīng)正確認(rèn)識，不能片面地去評價(jià)，對具體行為或事項(xiàng)進(jìn)行主客觀分析，推究其具體的主客觀成因，分析該具體行為或事項(xiàng)是成因于領(lǐng)導(dǎo)干部主觀過錯(cuò)，還是成因于客觀因素的影響，進(jìn)而作出審計(jì)評價(jià)，防止只看表象不究本質(zhì)。要將領(lǐng)導(dǎo)干部履行其經(jīng)濟(jì)責(zé)任的行為放入相關(guān)的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境中加以分析，作出實(shí)事求是的客觀評價(jià)。比如：失職與失誤，個(gè)人獨(dú)斷與上級行政干預(yù)，合理與合法，短期行為與國家宏觀政策等。
參考文獻(xiàn)
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5.“評價(jià)指標(biāo)系在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中的應(yīng)用”，載《財(cái)會(huì)通訊》2005年第5期，裴玉。
6.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評價(jià)科學(xué)化課題組：“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評價(jià)科學(xué)化研究”，載《審計(jì)研究》2005年第5期。
