摘要：近年來，隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展，社會公眾對地理信息的需求量增大，直接促進了測繪業(yè)的迅速發(fā)展。但是測繪單位內(nèi)部控制在現(xiàn)實操作中存在諸多問題，這些問題的存在嚴重阻礙了測繪我國事業(yè)的正常發(fā)展，導(dǎo)致測繪產(chǎn)品質(zhì)量水平不高。本文主要從內(nèi)部控制目標著手，提出了改進內(nèi)部控制的措施。
關(guān)鍵詞：測繪單位；內(nèi)部控制；模式；中介
測繪指對自然地理要素或者地表人工設(shè)施的形狀、大小、空間位置及其屬性等進行測定、采集、表述以及對獲取的數(shù)據(jù)、信息、成果進行處理和提供的活動。測繪單位內(nèi)部控制是是按照內(nèi)部控制目標，整合各種管理要素，實施各種管理職能時所遵循或運用的、以一定的規(guī)范、程序和策略為核心的一種“應(yīng)然”或“實然”的管理方式。它反映著內(nèi)部控制者對測繪單位內(nèi)部控制的理性認識，反映著內(nèi)部控制者管理測繪單位的行為傾向。
1 我國測繪單位內(nèi)部控制模式存在的問題
這些年來，測繪單位內(nèi)部控制模式還是對測繪單位發(fā)展起到了一定的推動作用，無論是保障基礎(chǔ)
測繪，維護測繪成果安全，還是測繪市場內(nèi)部控制，當前的測繪單位內(nèi)部控制模式都發(fā)揮了其應(yīng)有的作用。但隨著測繪事業(yè)自身的發(fā)展和外在的要求，測繪單位內(nèi)部控制模式表現(xiàn)出了一些不足之處。
1.1 測繪單位內(nèi)部控制主體設(shè)置不清
單位內(nèi)部控制主體作為單位內(nèi)部控制的組織者和發(fā)起者，是整個內(nèi)部控制模式的核心。而現(xiàn)在，我國測繪管理辦公室作為測繪單位內(nèi)部控制的主體，不是行政機關(guān)，而只是被賦予行政許可事項和行政處罰權(quán)，離《測繪法》的要求還很遠，離促進測繪業(yè)高速發(fā)展、維護國家安全等要求還很遠。而且，從行政上隸屬于規(guī)劃局，將測繪單純定位于為規(guī)劃服務(wù)的角色，不利于測繪業(yè)將來為國民經(jīng)濟各單位、各部門提供更多更好的地理空間產(chǎn)品。
1.2 測繪單位內(nèi)部控制運行機制不順暢
當前越來越多的測繪隊伍進入市場，但統(tǒng)一的測繪市場準入制度尚未建立，目前存在測繪資格多頭管理、重復(fù)認證、多頭發(fā)證等問題。如建設(shè)部和國土資源部分別頒發(fā)含有工程測量資質(zhì)內(nèi)容的《工程勘查許可證》和《土地勘界許可證》，這與測繪法的規(guī)定不符。同時測繪項目的發(fā)包與承包行為不規(guī)范。測繪項目發(fā)包方將測繪項目已低于成本的價格發(fā)包給無相應(yīng)測繪資格的單位，有的測繪項目幾經(jīng)轉(zhuǎn)包后，費用低于國家規(guī)定收費標準的50%,其直接后果是承包單位以犧牲測繪成果質(zhì)量為代價粗制濫造，給后續(xù)的建設(shè)項目帶來嚴重隱患。據(jù)統(tǒng)計，在我國經(jīng)營性測繪活動中，測繪收費平均壓倒了國家指導(dǎo)價的50%-70%。同時為加強測繪監(jiān)督管理，規(guī)范測量行為，提高測量質(zhì)量，切實維護國家利益和社會公眾利益，比如上海市測管辦每年組織對單位單位測繪產(chǎn)品的專項檢查和例行檢查，但檢查的結(jié)果并不令人滿意。
1.3 測繪成果管理機制需要健全
由于經(jīng)濟、技術(shù)和社會的快速發(fā)展和對外交流增多，測繪成果安全保密問題日益突出。如美國Google地圖能搜到大城市衛(wèi)星影像，能分辨到道路和車輛。在這些衛(wèi)星地面成像的圖片上，軍用設(shè)施和秘密設(shè)施
都暴露無遺，并且清晰程度完全可以用于敵方采取任何的敵對行動。雖然國家測繪局有關(guān)專家認為純衛(wèi)星
影像不泄密，但同時也承認這些衛(wèi)星影像對國家安全的重要性。同時目前，各種基本比例尺地形圖還沒有實現(xiàn)社會化共享，許多需要數(shù)據(jù)的部門和企業(yè)還無法獲得。共享機制不完善在很大程度上阻礙著地理信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。共享機制不完善有很多原因，如各自為政，各部門和單位測制的測繪成果互相封鎖，不向測繪行政主管部門匯交；不同部門采用不同的平臺和標準，競相籌建基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)，使重復(fù)測繪和地理信息孤島并存，測繪成果信息共享難；政策法規(guī)、標準規(guī)范和安全保障體系不健全等。
1.4 相關(guān)法律手段不健全
測繪法規(guī)體系有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)規(guī)章、部門規(guī)章、重要規(guī)范性文件等組成。當前測繪單位內(nèi)部控制的法制環(huán)境并不理想，法律手段仍不健全，原因有以下兩點：一是《測繪法》施行后，原來的配套法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件有些與上位法不一致，測繪法規(guī)定得有些制度因無操作性強的配套規(guī)章制度得不到很好執(zhí)行；二是測繪內(nèi)部控制機構(gòu)執(zhí)法工作薄弱，執(zhí)法機構(gòu)、隊伍不健全，統(tǒng)一內(nèi)部控制不力；三是測繪宣傳力度不夠，老百姓對測繪并不了解，對違反測繪法規(guī)的行為更不知曉。同時由于執(zhí)法力量薄弱，行政執(zhí)法主體不明確，即使在測繪市場發(fā)生問題，測繪主管部門也難以發(fā)現(xiàn)或能夠有足夠精力對每件事情做出妥善處理，從而造成了內(nèi)部控制力度不夠。
1.5 測繪自律性組織和單位中介組織功能不全
測繪學(xué)會是學(xué)會技術(shù)性組織，不是真正的單位自律性組織。測繪學(xué)會承擔(dān)測繪行政主管部門委托的工作中，僅僅還局限在學(xué)術(shù)交流、技術(shù)培訓(xùn)、出版刊物、成果評審上，還沒有涉及測繪技術(shù)人員的職稱評定、單位單位間利益的協(xié)調(diào)等深層次的問題，測繪學(xué)會還沒有很好起到協(xié)助政府實現(xiàn)經(jīng)濟調(diào)節(jié)和公共管理功能。目前，我國還未實行注冊測繪師制度，測繪單位協(xié)會建設(shè)才剛剛起步，測繪單位內(nèi)部控制基本上都由政府“包辦”，雖然在現(xiàn)階段有其現(xiàn)實性和合理性，但發(fā)展單位自律性組織應(yīng)是單位內(nèi)部控制的一個方面。
2 加強測繪單位內(nèi)部控制的措施
測繪單位內(nèi)部控制模式的改進不是指某一方面的提高、改善，而是從目標訴求、機制更新、方法改進等方面綜合入手，建立一種具有可行的、前瞻性的、先進的管理方式和機制設(shè)計。
2.1 明確清晰的內(nèi)部控制目標
根據(jù)內(nèi)部控制理論，內(nèi)部控制行為要有助于實現(xiàn)資源的合理配置、利益主體之間的利益均衡和整體福利的增加。一個好的內(nèi)部控制體系首先要有清晰的內(nèi)部控制目標，測繪內(nèi)部控制的目標就是在遵循國家測繪發(fā)展戰(zhàn)略目標的基礎(chǔ)上，進一步建立健全測繪內(nèi)部控制機制，不斷規(guī)范和繁榮測繪市場，確保信息安全，提供豐富多樣的地理信息產(chǎn)品，有效滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對地理信息的需求，推進測繪事業(yè)健康快速發(fā)展。結(jié)合國家測繪總體戰(zhàn)略目標的實際情況，測繪單位內(nèi)部控制的目標體現(xiàn)在以下4方面：提供及時、可靠的基礎(chǔ)地理信息與技術(shù)服務(wù)，建立公益性測繪信息共享與服務(wù)的機制。實現(xiàn)測繪成果資源共享和安全使用，解決測繪成果廣泛利用和安全保密之間的矛盾。積極推進測繪部門與交通、水利、民政、國土資源等部門間公益性測繪信息的交流、交換與整合，建立和完善公益性測繪的信息資源共享機制。促進測繪產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造一個測繪產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境。
2.2 建立完善測繪法規(guī)體系
一個完善的測繪法規(guī)體系，是提高測繪內(nèi)部控制水平的基礎(chǔ)。測繪法制建設(shè)要為測繪管理進一步轉(zhuǎn)變管理職能、測繪單位恪守信賴保護原則、測繪信息資源公開透明和測繪傳統(tǒng)管理方式創(chuàng)新，提供測繪法律援助。要抓緊修訂《中華人民共和國地圖編制管理條例》、《中華人民共和國測量標志保護條例》、《測繪質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》等一些重要的法規(guī)，同時也要加緊制定一些新的測繪法規(guī)，如《中華人民共和國基礎(chǔ)測繪管理條例》、《中華人民共和國海洋測繪條例》、《電子地圖管理辦法》、《外國組織和個人來華測繪管理辦法》、《測繪建立管理辦法》等。
2.3 加大測繪單位宣傳力度
如今測繪單位的服務(wù)領(lǐng)域早已擴大到包括航天、氣象、災(zāi)害預(yù)報、能源、教育文化、國防建設(shè)等諸多領(lǐng)域，并成為信息化社會建設(shè)的關(guān)鍵基礎(chǔ)單位。公眾對包括定位技術(shù)在內(nèi)的地理信息產(chǎn)品的需求不斷增大，也客觀上要求測繪單位內(nèi)部控制機構(gòu)將測繪宣傳作為其職責(zé)的一部分，為測繪單位的持續(xù)健康發(fā)展營造良好的社會環(huán)境。必須在宣傳報道測繪工作方面增加人力、財力等投入，通過制作圖文并茂的宣傳冊、宣傳畫，攝制影視宣傳片，解剖典型案例等方式，利用廣播、電視、廣播牌等載體，向全社會廣泛宣傳測繪法，提高人們測繪法律素養(yǎng)和法制意識，這也是培育測繪市場的重要步驟和必要措施。
2.4 建立健全測繪成果使用管理機制
處理好測繪成果廣泛利用和安全保密之間的關(guān)系需要遵循下面幾個原則：一是平衡原則。要正確把握測繪成果保密與廣泛應(yīng)用的平衡，根據(jù)社會、科技等發(fā)展狀況科學(xué)調(diào)整平衡點，推動軍民結(jié)合，協(xié)調(diào)發(fā)展，以安全保應(yīng)用，在應(yīng)用中求安全。二是安全原則。長期以來，測繪一直被各國政府視為“國之神器，不可予人”。獲取了一個國家關(guān)鍵設(shè)施或目標的地理坐標，也就意味著該國的國防與經(jīng)濟命脈都難逃對手的打擊，所以無論出于什么目的，外國人非法測繪行為都是不受歡迎的，這在世界各國都制定有嚴格的管理規(guī)定，謹防危及國家安全。三是實效原則。該保的保住，該放的放開，保密要注重實效，不增加風(fēng)險成本，應(yīng)用要講求實效，緊貼社會需求。四是漸進原則。按照需求的輕重緩急，找出關(guān)鍵點，分步驟實施，推進測繪成果的社會化應(yīng)用。
2.5 完善測繪社團和其它社會中介組織體系
社團和社會中介組織是非政府性質(zhì)的社會事務(wù)管理機構(gòu)，介于政府和企業(yè)、個人之間，起著為社會管理提供服務(wù)、溝通、協(xié)調(diào)、公正、監(jiān)督等作用。積極發(fā)展測繪學(xué)會、以及社會中介組織，完善測繪的社會管理組織體系，是測繪行政管理職能轉(zhuǎn)變的一個重要內(nèi)容。測繪學(xué)會的職能主要是組織測繪從業(yè)人員專業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育、測繪專業(yè)技術(shù)人員執(zhí)業(yè)資格評定與監(jiān)督、測繪科技進步獎勵評審以及科普工作。測繪中介組織的職能主要是開展測繪工程監(jiān)理、測繪產(chǎn)品質(zhì)量檢驗、測繪儀器設(shè)備監(jiān)測、不動產(chǎn)測量和測繪技術(shù)咨詢服務(wù)。測繪學(xué)會、測繪中介組織是實現(xiàn)單位自律、規(guī)范單位行為、開展單位服務(wù)和保障公平競爭的社會組織，具有較強的公共性。在測繪單位內(nèi)部控制的許多方面，政府要依靠測繪學(xué)會等社團和中介組織實行自律管理，這將更有利于降低測繪行政成本，更好促進測繪事業(yè)發(fā)展和滿足社會的公共需求。
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