[內(nèi)容提要]近年來，縣鄉(xiāng)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日趨嚴(yán)重，已經(jīng)成為妨礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重大隱患。為此，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解工作，應(yīng)該被盡快提到議事日程，切實(shí)給予高度重視。
[關(guān)鍵詞]縣鄉(xiāng)政府 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 防范 化解
在我國目前的五級(jí)政權(quán)架構(gòu)中，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府是最基層的政權(quán),這兩級(jí)政府的財(cái)政狀況直接關(guān)系到基層的政權(quán)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)系到能否如期實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)。據(jù)中國新聞網(wǎng)透露，目前全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債約1萬億元，以目前的2000多個(gè)縣計(jì)算，平均每個(gè)縣負(fù)債5億元。財(cái)政部認(rèn)可的縣鄉(xiāng)負(fù)債規(guī)模也已達(dá) 5000 多億元。且鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債非常普遍，僅青海省272個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有131個(gè)負(fù)債。
一、縣鄉(xiāng)政府債務(wù)沉重產(chǎn)生了系列問題
（一）縣鄉(xiāng)政府債務(wù)沉重是“三農(nóng)”問題的重要誘因。縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)債使縣鄉(xiāng)財(cái)政成了“吃飯財(cái)政”。于是常常置中央政府關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、禁止向農(nóng)民隨意攤派的政策于不顧，以各種名義向農(nóng)民收費(fèi)和集資，致使部分地區(qū)農(nóng)民不堪重負(fù)，出現(xiàn)了農(nóng)民和鄉(xiāng)村干部對(duì)抗、上訪、農(nóng)民與政府關(guān)系緊張的局面。
（二）降低了政府威信?？h鄉(xiāng)政府負(fù)債嚴(yán)重而長(zhǎng)期拖欠不還，已造成惡劣的影響，縣鄉(xiāng)政府欠債被單位和個(gè)人起訴事件已屢見不鮮?？h鄉(xiāng)政府的重要任務(wù)之一是建立廉潔、高效、誠信政府。政府欠債不還，帶頭不講信用，其倡導(dǎo)建立信用政府的號(hào)召就空乏其力。
（三）是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的的阻礙因素。債務(wù)沉重的縣鄉(xiāng)政府，特別是經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府，提供公共產(chǎn)品的能力十分低下，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，對(duì)文教科衛(wèi)的支持不夠，不能滿足本地區(qū)和人民日益增長(zhǎng)的各種需要。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資金、技術(shù)，人才的趨利性使各種生產(chǎn)要素傾斜流動(dòng)日益加劇，負(fù)債政府稅源枯竭，反過來加重境內(nèi)現(xiàn)有企業(yè)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)，形成惡性循環(huán)，不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，更不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
二、原因分析
（一）財(cái)權(quán)和事權(quán)的體制劃分，是深層次的原因。分稅制改革以來，縣鄉(xiāng)財(cái)政赤字增加，地方財(cái)力明顯地向省、市集中。在財(cái)力向省、市集中的同時(shí)，許多本不應(yīng)由縣鄉(xiāng)承擔(dān)的事權(quán)卻繼續(xù)存在甚至不斷下移，這直接導(dǎo)致了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，嚴(yán)重制約了基層財(cái)政功能的發(fā)揮。1994年以來，省級(jí)政府的集中程度在不斷加大，年均提高2%（從1994年的16.8%提高到2005年的38.8%）；市一級(jí)政府同樣在想方設(shè)法增強(qiáng)集中程度。
在縣鄉(xiāng)財(cái)政赤字增加的情況下，市、縣將財(cái)政壓力向縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)嫁。在縣鄉(xiāng)二級(jí)，即使是實(shí)行分稅制改革，實(shí)際情況也只是名義上的分稅制，在體制上依然是傳統(tǒng)的包干體制。就財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分，作為基層的縣鄉(xiāng)政府在與上級(jí)政府的博弈中一直處于不利地位?？h鄉(xiāng)政府被要求承擔(dān)與其財(cái)權(quán)不相稱的大量事權(quán)，要提供大量本應(yīng)由上級(jí)政府提供的社會(huì)公共物品，如農(nóng)村道路建設(shè)、社會(huì)治安管理、各種稅費(fèi)征收、農(nóng)村義務(wù)教育等?？h鄉(xiāng)政府為了完成上級(jí)“指派”的各項(xiàng)任務(wù)，干點(diǎn)“政績(jī)”，就不得不千方百計(jì)地向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁財(cái)政負(fù)擔(dān)和大量舉債?？h鄉(xiāng)政府負(fù)債是“雨天挑稻草——越挑越重”。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，目前我國義務(wù)教育投入中，78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，9%左右由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，11%左右由省地負(fù)擔(dān)，由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的甚少。
（二）樹形象、攀政績(jī)，資金使用效率低，監(jiān)管制度不健全，進(jìn)而形成大規(guī)模政府負(fù)債。一些縣鄉(xiāng)政府為了在任期出政績(jī)，追求短期效應(yīng)，不顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力，不顧方案可行性和資金使用效率，一味上工程上項(xiàng)目，浪費(fèi)了大量財(cái)力和資源。現(xiàn)代財(cái)政體制以民主政治為政治制度基礎(chǔ)，財(cái)政資金的使用應(yīng)該受到更為嚴(yán)格和有效的人民監(jiān)督。就我國縣鄉(xiāng)來說，一級(jí)政府的財(cái)政收支應(yīng)受同級(jí)人大的監(jiān)督，但人大對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的監(jiān)督基本上流于形式，雖然一年一度的縣鄉(xiāng)政府向人民代表大會(huì)報(bào)告預(yù)決算情況，但人大代表不熟悉內(nèi)情，不參加審計(jì)，因而基本上每年以全票通過?？h鄉(xiāng)人大代表選舉缺乏規(guī)范的操作程序，人大代表主要由行政干部、村干部外加若干地方名流充任，無論是干部還是名流都或多或少的顯示了上級(jí)的意志，這使縣鄉(xiāng)人大代表難以充分代表民意?？h鄉(xiāng)人大代表與干部身份不分導(dǎo)致嚴(yán)重的權(quán)力關(guān)系紊亂，在平時(shí)工作中接受縣鄉(xiāng)黨委和政府指導(dǎo)的村干部，不敢或不愿以人大代表的身份在短暫的人代會(huì)上對(duì)縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)的決定放膽議論，更不消說行使其作為人大代表的權(quán)力，所以縣鄉(xiāng)人大權(quán)力不能得到尊重和充分行使，結(jié)局是民眾既不能以其公民權(quán)利，也不能以其代表權(quán)利對(duì)縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政行為進(jìn)行有效制約。缺乏民眾和縣鄉(xiāng)人大的充分監(jiān)督，財(cái)政監(jiān)督實(shí)際上是走形式，其結(jié)局是政府財(cái)政行為不受約束、資金使用效率低下。。
（三）干部人事考核制度和債務(wù)責(zé)任追究制度的不完善，使債務(wù)膨脹的源動(dòng)力得不到有效扼制?，F(xiàn)有的干部考核體系突出國內(nèi)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入等指標(biāo)，弱化能源消耗、財(cái)政支出等指標(biāo)，債務(wù)指標(biāo)更是沒有列入縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部考核的主要內(nèi)容。長(zhǎng)期以來，我國對(duì)縣鄉(xiāng)負(fù)責(zé)人缺少必要的財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)，致使縣鄉(xiāng)政府債務(wù)扶搖直上。縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)、任內(nèi)審計(jì)制度不健全，形同虛設(shè)，干部政績(jī)考核、調(diào)動(dòng)、晉級(jí)與財(cái)政工作未掛鉤，不少縣鄉(xiāng)負(fù)責(zé)人以能借到更多的資金為能耐，至于政府負(fù)債，與己無關(guān)，離任無過無責(zé)?？h鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)一任接一任，債務(wù)規(guī)模越來越大。
（四）縣鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)臃腫是縣鄉(xiāng)政府負(fù)債的重要因素。盡管國家強(qiáng)調(diào)要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，但縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象并不見減輕。各縣鄉(xiāng)政府中，既有行政編制的國家干部，也有七所八站等事業(yè)單位的事業(yè)編制人員，還有縣鄉(xiāng)招聘的工作人員，少則幾十人，多者幾百人，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)就都在一百人以上?？h鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)龐大，財(cái)政供養(yǎng)人員過多是縣鄉(xiāng)負(fù)債的重要原因。我國目前縣鄉(xiāng)兩級(jí)的財(cái)政收入只占全國財(cái)政總收入的21%，而縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政供養(yǎng)的人員卻約占全國財(cái)政供養(yǎng)人員總數(shù)的71%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員約1316.2萬人（不包括不在編人員），加之近些年中央和各省市出臺(tái)了幅度很大的職工增資和提高社會(huì)保障水平的政策，并對(duì)各級(jí)財(cái)政安排的農(nóng)科教、公檢法、計(jì)劃生育、基層宣傳文化的支出，提出了明確要求，縣鄉(xiāng)財(cái)政支出增幅超過支付能力，形成縣鄉(xiāng)政府負(fù)債。
（五）各種歷史遺留原因，使縣鄉(xiāng)政府債務(wù)積重難化。一是農(nóng)村合作基金會(huì)無序運(yùn)行，縣鄉(xiāng)政府包攬苦果。前些年的農(nóng)村合作基金會(huì)受到縣鄉(xiāng)政府及主管部門的權(quán)力控制，起步晚、運(yùn)行快，經(jīng)辦人員沒有經(jīng)過系統(tǒng)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，缺乏嚴(yán)格的管理及監(jiān)督機(jī)制。到頭來，企業(yè)垮了，大筆債務(wù)落到縣鄉(xiāng)政府的頭上，地方財(cái)政的包袱變沉重了。二是企業(yè)貸款，政府擔(dān)保。一些由縣鄉(xiāng)政府出面或財(cái)政負(fù)責(zé)貸款擔(dān)保的企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)后，有關(guān)債務(wù)轉(zhuǎn)到政府頭上，壓在縣鄉(xiāng)財(cái)政的肩上。三是企業(yè)欠債，縣鄉(xiāng)政府買單。縣鄉(xiāng)政府為了保證地方的穩(wěn)定，在出售、合并、轉(zhuǎn)軌過程中，主動(dòng)或被動(dòng)地承擔(dān)了一些企業(yè)的債務(wù)。以上各種歷史遺留原因，促使縣鄉(xiāng)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重。
三、解決對(duì)策
根據(jù)縣鄉(xiāng)政府債務(wù)成因的分析，防范和化解縣鄉(xiāng)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不能依靠單兵推進(jìn)，而只能依靠整體推進(jìn)。其中，理順中央、省、市、縣鄉(xiāng)各級(jí)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的關(guān)系是前提；加強(qiáng)對(duì)縣鄉(xiāng)政府財(cái)政資金的監(jiān)管，完善干部人事考核制度是提高資金使用效率、化解縣鄉(xiāng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基本保證；精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，建立債務(wù)管理機(jī)制是防范和化解縣鄉(xiāng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)途徑。
（一）治病要治本，理順中央與地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)關(guān)系。事實(shí)表明，集權(quán)型政府體制下實(shí)行的分稅制，造成了收入向上逐級(jí)集中、財(cái)政壓力逐級(jí)向下轉(zhuǎn)嫁的現(xiàn)象。糾正這種狀況的可行辦法是以法律手段劃分并規(guī)范政府間的權(quán)責(zé)利關(guān)系?？梢栽O(shè)想把縣鄉(xiāng)財(cái)政的內(nèi)容分三級(jí)：凡是具有全國性意義的支出如義務(wù)教育，由全國人大規(guī)定，中央政府統(tǒng)一支付；凡是上級(jí)行政部門規(guī)定或交辦的事務(wù)，財(cái)力由該部門或上級(jí)政府跟隨；凡是純縣鄉(xiāng)范圍的事務(wù)，由縣鄉(xiāng)財(cái)政解決。同時(shí)，完善債務(wù)消化轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。冰凍三尺，非一日之寒?？h鄉(xiāng)政府的債務(wù)居高不下，使得縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行相當(dāng)困難。那些以農(nóng)業(yè)為主要財(cái)源支柱的地方，單靠縣鄉(xiāng)政府增收節(jié)支、精簡(jiǎn)和控制財(cái)政供給人員來消化債務(wù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，在對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時(shí)應(yīng)充分考慮債務(wù)消化問題。
（二）加強(qiáng)對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政收支的監(jiān)管。一是加強(qiáng)民眾和縣鄉(xiāng)人大的監(jiān)督，推進(jìn)民主和法制進(jìn)程。由于社會(huì)民主化進(jìn)程滯后，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)政行為約束虛化，縣鄉(xiāng)財(cái)政體制實(shí)質(zhì)上還是停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的集權(quán)財(cái)政，嚴(yán)重滯后于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。解決這一矛盾的基本途徑是進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)政治體制改革，確立以民眾權(quán)利為基礎(chǔ)的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，給予民眾更加充分的政治民主權(quán)利。進(jìn)一步加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大制度建設(shè)，使人大代表成為真正的民意代表，能對(duì)縣鄉(xiāng)政府財(cái)政行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的監(jiān)督和約束。人代會(huì)制度應(yīng)當(dāng)放開普選，選出真正能夠代表群眾利益、懂財(cái)政財(cái)經(jīng)業(yè)務(wù)又敢于對(duì)違法違紀(jì)的不正之風(fēng)進(jìn)行抵制的好代表，才能真正做好審批和監(jiān)督工作。二是要強(qiáng)化上級(jí)對(duì)下級(jí)的專業(yè)檢查。不走形式，不走過場(chǎng)，切實(shí)實(shí)行公示、招標(biāo)和引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共品供給的效率。嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政預(yù)算，不在預(yù)算內(nèi)的指出必須經(jīng)縣鄉(xiāng)人大通過才能支出，對(duì)支出加大監(jiān)督力度，增加財(cái)政支出的透明度，特別是對(duì)各種基建支出，必須進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，堵塞漏洞，不斷提高財(cái)政支出效益。
（三）改革干部人事考核制度。把是否依法依規(guī)管理債務(wù)問題作為考核干部的重要內(nèi)容，干部升遷既要看經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，也要看能源消耗、債務(wù)管理。通過這種用人機(jī)制的創(chuàng)新，引導(dǎo)和促進(jìn)各級(jí)黨政干部樹立正確的政績(jī)觀，減少債務(wù)膨脹的內(nèi)在沖動(dòng)。完善政府債務(wù)責(zé)任追究制度。進(jìn)一步明確債務(wù)主體的責(zé)任，細(xì)化項(xiàng)目，責(zé)任到人，終身追究；對(duì)違反規(guī)定的舉借債務(wù)或給財(cái)政帶來損失的責(zé)任單位和責(zé)任人員，追究行政責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
（四）建立和完善債務(wù)管理機(jī)制。建立債務(wù)預(yù)算管理制度，將政府舉債數(shù)量、舉債項(xiàng)目、舉債投向、舉債效益納入預(yù)算管理，規(guī)范政府舉債行為。建立債務(wù)預(yù)警機(jī)制，可借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)出符合各地實(shí)際的政府債務(wù)預(yù)警控制指標(biāo)，確保政府債務(wù)控制在一個(gè)適度、安全的范圍內(nèi)。建立政府債務(wù)償債機(jī)制，設(shè)立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，專戶管理、專款專用，專門用于償還政府債務(wù)，提高政府抗風(fēng)險(xiǎn)能力。
（五）杜絕政府擔(dān)保負(fù)債。政府部門要明確工作職責(zé)，做到政企分開。特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府加強(qiáng)了招商引資的力度，企業(yè)利用外債的情況將會(huì)隨時(shí)發(fā)生。作為政府機(jī)構(gòu)要做到政企分開，吸取以往的教訓(xùn)，切不可以政府或財(cái)政的名義為企業(yè)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型事業(yè)單位的借款實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任擔(dān)保。
（六）精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。按照小政府大社會(huì)的原則，推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)合理地確定縣鄉(xiāng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制，消除機(jī)構(gòu)臃腫，分流和精簡(jiǎn)縣鄉(xiāng)政府人員，提高工作效率，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān) 。
