一、商業(yè)銀行代理集中支付業(yè)務弊端
這種模式的資金核算方式為:財政部門對代理商業(yè)銀行下達各預算單位的資金撥付額度,代理行接到撥款明細清單后,按額度墊付資金,向商品供應商匯劃資金。之后,再向人民銀行國庫進行資金清算。
這種模式的資金核算方式為:財政部門對人行國庫下達各預算單位的資金撥付額度,人行國庫部門在接到撥款明細后,按額度直接向商品供應商匯劃資金。
(一)商業(yè)銀行代理國庫集中支付方式存在的弊端
1.代理銀行既得利益不明顯,服務質量有待提高。一是代理銀行手續(xù)費收益低廉,積極性不高。實行國庫集中支付后,代理銀行的業(yè)務量成倍增加,但調查發(fā)現,忻州市轄內各縣市區(qū),財政部門支付的手續(xù)費非常少,甚至沒有,相反代理銀行還無償提供場地、設備、人員和技術,代理銀行并沒有得到相應的利益補償。二是代理銀行為規(guī)避風險,不愿意墊付資金。國庫集中支付實行由代理銀行先墊付資金,然后于日終前與人民銀行國庫單一賬戶進行清算的方式,如果當天不能及時與國庫單一賬戶清算,會造成代理銀行墊付資金的事實,這既違背了《支付結算辦法》規(guī)定的先收后付、銀行不墊款的結算原則,也使代理銀行容易產生墊付資金風險,因此各代理銀行都不愿意墊付資金。為了規(guī)避風險,代理銀行要求財政部門預存定量資金用作保證金或不墊付資金,與改革的初衷不符。三是代理銀行為拉客戶,難免產生違規(guī)操作現象。根據改革辦法規(guī)定,零余額賬戶日終不能留有余額,因此代理銀行根本得不到可用資金,并無利可圖。而調查發(fā)現,各商業(yè)銀行又在激烈地爭奪代理權,原因是財政存款乃各商業(yè)銀行的主要存款來源,代理銀行更多考慮的是通過與財政建立合作關系來拉到財政支付保證金或其他財政專用資金存款,出于這種原因,必然影響到代理服務的質量。
2.代理銀行零余額賬戶使用不規(guī)范,“零余額”要求難達到。零余額賬戶的設立和使用是集中支付改革的關鍵環(huán)節(jié)。根據改革的資金支付管理辦法規(guī)定,財政部門在代理銀行開立了相應的零余額賬戶,但是零余額賬戶使用不規(guī)范。一是原預算單位基本存款帳戶未停用。從調查情況看,多數預算單位把零余額賬戶,作為與原基本存款帳戶清算的過渡戶,形成了財政部門兩個零額賬戶并存的局面。二是零余額賬戶不為零,不是真正的零余額賬戶。財政部門為了保證代理銀行日常支付,有意在代理銀行賬戶上預留部分資金,作為代理銀行直接支付的保證金或預算單位零余額賬戶清算的備付金。例如某縣財政部門與代理銀行達成協議,在代理銀行開設了一個專用賬戶,從預算內撥付資金500萬元,作為零余額賬戶支付的保證金。三是零余額賬戶墊付資金無法當日清零。由于縣級人民銀行沒有開通實時清算,每天只有一場手工清算,代理銀行在錯過當天清算時間后墊付的資金無法在日終前與國庫進行資金清算,因此零余額賬戶難以實現“零余額”。
3.代理支付資金清算環(huán)節(jié)增多,資金流動速度減慢。實行集中支付后,財政資金撥付過程較以前更加復雜,環(huán)節(jié)增多,一筆撥款至少要通過四道環(huán)節(jié)才能最終到達用款單位賬上。財政部門月初向國庫提交財政直接支付匯總清算通知單、財政授權支付清算通知單,向代理銀行提交財政授權支付通知單,撥款時向代理銀行傳遞財政直接支付憑證、財政授權支付憑證,代理銀行辦理支付后,要填制代理銀行申請劃款憑證及其附件、申請財政資金劃款匯總清單、申請財政資金劃款清單,并傳遞到國庫部門,國庫部門清算資金后將回單提交給代理銀行,代理行記入財政部門或預算單位零余額賬戶。其間手續(xù)復雜、交接繁瑣,影響該筆資金的及時撥付且容易出現差錯。另外,票據傳遞人員每天往返于財政部門、國庫與銀行之間,疲于憑證、清單的傳送、交接,資金隨票據來回往返,流動速度減慢,使用效率降低。
(二)商業(yè)銀行代理方式使國庫監(jiān)管職能被削弱,不利于國庫資金風險的控制
1.國庫角色被弱化,監(jiān)管職能受損。實行國庫集中支付后,按照現行操作程序,先由代理銀行墊付資金,然后與人民銀行國庫單一賬戶進行資金清算,形成了事實上的代理銀行經理國庫,人民銀行卻由主動劃撥變成了被動清算的角色,國庫監(jiān)管形同虛設,這與《中國人民銀行法》賦予人民銀行經理國庫的職能相背離。
2.資金運行程序顛倒,國庫無法實時監(jiān)管。一是國庫資金先用后批,國庫審核監(jiān)督難。國庫部門在辦理日常支付業(yè)務時,只有財政部門的支付額度作為依據,在代理銀行辦理資金支付后向國庫申請劃款時,對撥款的政策依據、合法性以及當天是否實際支付等方面無從審核,造成國庫對財政資金監(jiān)管的邊緣化,甚至是代理銀行墊付資金后,倒逼國庫清算資金。二是國庫被置身事后,實時監(jiān)督難。代理銀行聽命于財政支付指令,只能提供支付服務,無監(jiān)督管理職權,人民銀行有監(jiān)督職權又處于支付事后,實時監(jiān)督作用無法有效發(fā)揮。如果出現非法撥款,資金已經流出,造成了事實的風險,代理銀行也因已墊付資金而產生資金損失。
3.代理銀行無法代理監(jiān)管,資金風險控制無保障。代理銀行作為企業(yè),以利潤最大化為經營目標,能夠代理國庫集中支付卻無法代理國庫監(jiān)督職能。既無權監(jiān)管,也不會對預算單位利用零余額賬戶套取資金等不合規(guī)行為進行嚴格監(jiān)督,而只會盡量滿足預算單位的要求,甚至為了自身利益而不惜違規(guī)操作,形成資金風險隱患。
二、人民銀行直接辦理集中支付的可行性
(一)人民銀行直接辦理集中支付已具備了條件
一是人民銀行國庫部門經過多年的實踐,已建立起嚴密、完善的內控制度體系,積累了豐富的工作經驗,且專業(yè)人員素質較高,完全有可能把國庫集中支付辦好。二是人民銀行是金融系統(tǒng)資金清算的組織者,而國庫作為人民銀行內設職能部門,是大額支付系統(tǒng)的直接參與者,又有同城票據交換席位,具備先進的資金匯劃渠道。預算單位零余額賬戶的核算利用國庫會計核算系統(tǒng),將國庫單一賬戶及“預算單位零余額賬戶”設立在一套核算系統(tǒng)中,實現了資金清算簡單、快捷、方便和安全。人民銀行辦理零余額賬戶業(yè)務,既解決資金匯劃中出現的各類問題,還能避免由商業(yè)銀行辦理預算單位“零余額賬戶”發(fā)生的資金墊付問題,同時也杜絕了以往存在的擠占、轉移和挪用財政資金現象的發(fā)生,可確保財政資金的完整性。三是隨著人民銀行職能轉換,基層人民銀行人員充足,完全有能力直接辦理國庫集中支付業(yè)務。
(二)人民銀行直接辦理集中支付,可為中央銀行經理國庫職能的發(fā)揮開辟新天地
支出信息是財政信息的重要組成部分,支出信息大量分散存儲在商業(yè)銀行,不利于對信息的歸納、整理和運用。不利于對財政資金支出的預見性的掌握和財政資金管理水平的提高,也不利于國庫現金管理的實施。隨著國庫信息網絡和處理系統(tǒng)的建設發(fā)展,人民銀行國庫部門辦理財政所有支付業(yè)務后,大量分散在商業(yè)銀行的支出信息將得到充分、有效利用,對于加強財政資金管理,提高財政資金使用效率發(fā)揮著重要作用。同時,國庫部門可以結合財政、貨幣政策,深入開展國庫資金收支的統(tǒng)計、分析和預測,發(fā)揮國庫促進兩大政策工具協調配合的職能作用,為中央銀行經理國庫職能的發(fā)揮開辟新的天地。
(三)人民銀行辦理國庫集中支付方法
一是成立專門的國庫集中收付結算機構,具體負責辦理國庫集中支付。在人民銀行設立國庫集中收付結算中心,與國庫合署辦公,實行一塊牌子兩套人馬,業(yè)務人員可從相關業(yè)務科室抽調組成。二是重新設計國庫單一賬戶體系。在人民銀行國庫開設三類賬戶,即“國庫單一賬戶”、“財政零余額賬戶”、“預算外資金專戶”,在商業(yè)銀行開設二類賬戶,即“預算單位零余額賬戶”、“特設專戶”用于與國庫單一賬戶清算。三是采取國庫直接支付清算方式。所有財政資金支付通過國庫單一賬戶直接支付。即,財政部門根據預算計劃將財政直接支付憑證傳遞至人民銀行國庫集中收付結算中心,人民銀行國庫集中收付結算中心根據要求審核后,通過財政零余額賬戶將資金直接撥付到商品、勞務供應商或收款人賬戶上,業(yè)務日終前將“財政零余額賬戶”與“國庫單一賬戶”進行清算。對于預算單位小額零星支付,財政部門可以授權其支付額度,財政部門于每月月底前將次月的預算單位用款額度以匯總清算額度通知單的方式,通知國庫集中支付結算中心,并附各單位月度用款明細清單,當預算單位提出用款申請時,由財政部門出具財政直接支付憑證,或通過電子方式發(fā)出支付指令,并傳遞至人民銀行國庫集中收付結算中心,人民銀行國庫集中收付結算中心經審核無誤后,將資金直接撥付到“預算單位零余額賬戶”。
三、實行人民銀行國庫集中支付需要解決的問題
(一)加強制度建設,健全和完善相關法規(guī)制度
根據集中支付改革的需要,修訂《預算法》和《國家金庫條例》,賦予人民銀行國庫部門對征收機關、財政部門和預算單位開立非法過渡性賬戶的處罰權,以及對財政庫款支撥的監(jiān)管權。同時,進一步完善財政國庫管理制度改革方案,盡快制訂適應基層的《國庫財政資金清算辦法》、《國庫集中支付財政資金支付管理辦法》,為國庫集中支付實施提供可操作依據?！?二)完善法律法規(guī),加快部門預算推進進程
部門預算是實行國庫集中支付的基礎。目前部門預算的滯后性已成為集中支付有效實施的障礙。一是要制定相關的法律法規(guī),為部門預算改革提供法律保障,改變目前預算編制難、出臺遲的現象;二是要細化預算編制,科學、合理地反映財政收支活動,為順利實施國庫集中支付創(chuàng)造條件。
(三)轉變國庫監(jiān)管思路,發(fā)揮監(jiān)管職能作用
國庫部門要及時調整監(jiān)管思路,轉變監(jiān)管方式。一是要完善財稅庫協調機制。加強與財政稅務部門的聯系與溝通,定期召開財稅庫聯席會議,研究解決國庫集中支付過程中出現的矛盾和問題。二是加強預算外資金管理。將所有預算外資金納入人民銀行國庫管理,切實加強預算外資金的收繳和使用管理。三是加強對財政及預算單位的賬戶管理。對財政下屬職能部門的資金專戶全部撤銷,或納入國庫單一賬戶體系管理,對預算單位只保留一個零余額賬戶。四是轉變監(jiān)管方法。通過手工和電子的方式進行監(jiān)管,建議建立國庫電子信息審核系統(tǒng),增加對支付業(yè)務逐筆和批量的自動或手工干預功能,將重點審核與全面審核相結合,從而提高監(jiān)管效率。
