黃兆龍
財(cái)政部、國家教委聯(lián)合頒布的《中小學(xué)校財(cái)務(wù)制度》（以下簡稱《制度》），自1997年7月1日起施行。為什么要頒布這個(gè)《制度》？《制度》第1條就明確指出，是“為規(guī)范中小學(xué)校的財(cái)務(wù)行為，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，提高資金使用效益，促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展”。
頒布《制度》的重要意義
目前在中小學(xué)校內(nèi)部財(cái)務(wù)管理上（本文不涉及教育行政部門對(duì)學(xué)校的宏觀管理）存在的問題是：（一）財(cái)務(wù)管理體制不規(guī)范，財(cái)務(wù)活動(dòng)無章法，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的核算、計(jì)劃、控制、決策、組織、分析等職能不能充分發(fā)揮。（二）在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響下，學(xué)校財(cái)務(wù)習(xí)慣于等、靠、要，缺乏資金籌集意識(shí)，客體資源與主體目標(biāo)之間的矛盾有增無減，且大有擴(kuò)大之勢。（三）在“應(yīng)試教育”思想影響下，資金分配重畢業(yè)年級(jí)，輕起始年級(jí)；保升學(xué)考試學(xué)科，輕非考試學(xué)科；重硬件建設(shè)，輕軟件建設(shè)。（四）長期受經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)統(tǒng)一的“家族學(xué)校”模式影響，管理者缺乏經(jīng)濟(jì)效益意識(shí)，在資金使用上滿足于按開支標(biāo)準(zhǔn)管開支，不注重挖掘?qū)W校資源潛力，不善于經(jīng)濟(jì)核算、提高資金使用效益。（五）由于主管部門統(tǒng)得過死，學(xué)校財(cái)務(wù)管理沒有自主權(quán)。（六）由于條塊分割，學(xué)校財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作在運(yùn)轉(zhuǎn)程序當(dāng)中，受到來自各方的壓力與干擾，因而難以用會(huì)計(jì)原則進(jìn)行指導(dǎo)和約束。
基于此，頒布新的財(cái)務(wù)制度，是有效貫徹執(zhí)行《會(huì)計(jì)法》和國務(wù)院批準(zhǔn)的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》，確保中小學(xué)校以獨(dú)立的法人地位依法籌措資金，統(tǒng)籌安排資金，提高資金使用效益，并依法保護(hù)學(xué)校自身權(quán)益的需要。從這個(gè)意義上講，《制度》的頒布標(biāo)志著我國中小學(xué)校財(cái)務(wù)管理的重大變革已經(jīng)開始，并步入規(guī)范化、科學(xué)化的新階段。
《制度》是中小學(xué)校財(cái)務(wù)管理的科學(xué)依據(jù)
《制度》共13章55條，是用法律形式固定下來的中小學(xué)校財(cái)務(wù)制度，是《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》的延續(xù)和落實(shí)，具有法規(guī)的性質(zhì)，只能嚴(yán)格遵守，不能隨意改變，更不能陽奉陰違。《制度》所指的中小學(xué)校是一個(gè)大概念，包括由各級(jí)政府舉辦的普通中小學(xué)校、職業(yè)中學(xué)、特殊教育學(xué)校、工讀學(xué)校、幼兒園、成人初等學(xué)校等?！吨贫取穼?duì)中小學(xué)校財(cái)務(wù)管理原則、任務(wù)、體制、內(nèi)容和方法都做了最基本、最明確的規(guī)定。它既體現(xiàn)了《會(huì)計(jì)法》、《規(guī)則》的規(guī)定和基本精神，又有對(duì)中小學(xué)校工作的要求；它既反映了中小學(xué)校財(cái)務(wù)管理的現(xiàn)狀，也考慮了學(xué)校實(shí)施素質(zhì)教育的需要；它既要約束中小學(xué)校亂收費(fèi)行為，又為保護(hù)中小學(xué)校合法權(quán)益提供了法律武器。因而，
《制度》是中小學(xué)校高層管理者及其財(cái)會(huì)人員管理財(cái)務(wù)工作的重要依據(jù)。具體講，應(yīng)當(dāng)著力理解和掌握的主要內(nèi)容有：
學(xué)校財(cái)務(wù)管理的基本原則?！吨贫取返?條指出，中小學(xué)校高層管理者和財(cái)會(huì)人員應(yīng)遵循的指導(dǎo)思想有三點(diǎn)：1.“貫徹執(zhí)行國家有關(guān)法律、法規(guī)和財(cái)務(wù)規(guī)章制度”；2.“堅(jiān)持勤儉辦學(xué)的方針”；3.“正確處理事業(yè)發(fā)展和資金供給的關(guān)系，社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系，國家、集體和個(gè)人三者利益的關(guān)系”。
學(xué)校財(cái)務(wù)管理的主要任務(wù)?！吨贫取返?條明確規(guī)定了七個(gè)方面的財(cái)務(wù)管理內(nèi)容與責(zé)任，即合理編制學(xué)校預(yù)算；依法多渠道籌集事業(yè)資金；加強(qiáng)核算，提高資金使用效益；加強(qiáng)資產(chǎn)管理，防止國有資產(chǎn)流失；建立健全財(cái)務(wù)規(guī)章制度；對(duì)學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行財(cái)務(wù)控制和監(jiān)督；定期進(jìn)行財(cái)務(wù)分析，如實(shí)反映學(xué)校財(cái)務(wù)狀況。
學(xué)校財(cái)務(wù)管理的體制?！吨贫取返?、6、7條規(guī)定：1?單獨(dú)設(shè)置財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)的學(xué)校實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理”的體制；不具備（不需要）單獨(dú)設(shè)置財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)的學(xué)校實(shí)行“集中管理、分校核算”的體制，即在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)置中心財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，集中統(tǒng)一管理財(cái)務(wù)活動(dòng)，學(xué)校設(shè)報(bào)賬員，在校長領(lǐng)導(dǎo)下管理財(cái)務(wù)活動(dòng)，統(tǒng)一向中心財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)報(bào)賬。2?學(xué)校財(cái)會(huì)人員的職責(zé)、權(quán)限、技術(shù)職稱、任免獎(jiǎng)罰等按《會(huì)計(jì)法》執(zhí)行。3?校辦產(chǎn)業(yè)、勤工儉學(xué)等財(cái)務(wù)活動(dòng)均由學(xué)校財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。
學(xué)校財(cái)務(wù)管理的主要內(nèi)容。《制度》第8～39條從總體上確定了單位預(yù)算、收入管理、支出管理、結(jié)余及其分配、專用基金管理、資產(chǎn)管理、負(fù)債管理等七個(gè)方面的內(nèi)容。它和原有財(cái)務(wù)管理內(nèi)容比較，有以下四個(gè)方面的不同：
1?改變單位預(yù)算的管理形式。國家原來對(duì)單位預(yù)算的管理形式有三種：一是全額預(yù)算管理，即單位的各項(xiàng)收支全部列入國家預(yù)算。對(duì)經(jīng)費(fèi)支出采勸全額經(jīng)費(fèi)包干，結(jié)余留用；部分經(jīng)費(fèi)包干結(jié)余留用；總額控制，結(jié)余上繳三種管理方式。二是差額預(yù)算管理，即以本單位的業(yè)務(wù)收入抵補(bǔ)支出。支大于收的差額，由國家預(yù)算撥款；收大于支的差額上繳國家預(yù)算。三是自收自支管理，即單位用其自身的創(chuàng)收抵補(bǔ)相應(yīng)支出，收入抵補(bǔ)支出后還有盈余可用于事業(yè)發(fā)展。新頒布的《制度》取消了這三種預(yù)算管理形式，第9條規(guī)定，“國家對(duì)中小學(xué)校實(shí)行‘核定收支，定額或者定項(xiàng)補(bǔ)助，超支不補(bǔ)，結(jié)余留用’的預(yù)算管理辦法”。
2?改變財(cái)務(wù)收支管理體系。原有學(xué)校財(cái)務(wù)收支管理體系，只單純反映財(cái)政撥款及其支出，不能全面反映、核算和監(jiān)督中小學(xué)校財(cái)務(wù)收支狀況。對(duì)此，制度做了較大的變動(dòng)，確立了“大收入”和“大支出”的概念，實(shí)行收入按來源、支出按用途，收支兩條線的管理體系。所謂“大收入”，制度第14、15條規(guī)定：“是指中小學(xué)校開展教學(xué)及其他活動(dòng)依法取得的非償還性資金”。它包括財(cái)政補(bǔ)助收入（即教育事業(yè)費(fèi)、教育費(fèi)附加、地方教育費(fèi)附加、公費(fèi)醫(yī)療經(jīng)費(fèi)、住房改革經(jīng)費(fèi)等）、上級(jí)補(bǔ)助收入、事業(yè)收入（即義務(wù)教育階段學(xué)生繳納的雜費(fèi)、非義務(wù)教育階段學(xué)生繳納的學(xué)費(fèi)、借讀學(xué)生繳納的借讀費(fèi)、住宿學(xué)生繳納的住宿費(fèi)，按照有關(guān)規(guī)定向?qū)W生收取的其他費(fèi)用等）、經(jīng)營收入、附屬單位上繳收入、其他收入（即社會(huì)捐贈(zèng)、投資收益、利息收入等）共六項(xiàng)。所謂“大支出”，制度第17、18條規(guī)定：“是指中小學(xué)校為開展教學(xué)及其他活動(dòng)發(fā)生的各項(xiàng)資金耗費(fèi)和損失?！敝饕惺聵I(yè)支出、建設(shè)性支出、經(jīng)營支出、對(duì)附屬單位補(bǔ)助支出等。
3?規(guī)范了專用基金管理。過去雖然有的學(xué)校也設(shè)置了專用基金，但無法可依，顯得雜亂無序。《制度》第25～27條對(duì)中小學(xué)校設(shè)置專用基金做了明確規(guī)定：“專用基金是指中小學(xué)校按照規(guī)定提取和設(shè)置的有專門用途的資金”，它包括修購基金、職工福利基金、醫(yī)療基金、獎(jiǎng)教獎(jiǎng)學(xué)基金等。中小學(xué)校還可根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定按事業(yè)發(fā)展需要提取或設(shè)置其他專用基金。
4?增設(shè)了資產(chǎn)和負(fù)債管理。過去中小學(xué)校財(cái)務(wù)管理只管資金的來源、運(yùn)用和結(jié)存，沒有引入“資產(chǎn)”、“負(fù)債”概念。而現(xiàn)代學(xué)校必須把經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分離，強(qiáng)化學(xué)校國有資產(chǎn)的管理和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，從提高學(xué)校理財(cái)水平的要求出發(fā)，《制度》將“資產(chǎn)”和“負(fù)債”作為兩個(gè)重要要素分別闡述。所謂“資產(chǎn)”，《制度》第28、29條指出：“是指中小學(xué)校占有或者使用的能以貨幣計(jì)量的經(jīng)濟(jì)資源，包括各種財(cái)產(chǎn)、債權(quán)和其他權(quán)利”。“中小學(xué)校的資產(chǎn)包括流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和對(duì)外投資等。”第30～36條還分別對(duì)流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和對(duì)外投資做了科學(xué)界定，并提出了的相應(yīng)的管理要求。所謂“負(fù)債”，《制度》第37、38條指出：“是指中小學(xué)校所承擔(dān)的能以貨幣計(jì)量，它需要以資產(chǎn)或勞務(wù)償還的債務(wù)”，包括借入款、應(yīng)付及暫存款、應(yīng)繳款項(xiàng)、代管款項(xiàng)等，由此還提出了相應(yīng)的管理要求。
學(xué)校財(cái)務(wù)管理的方法
1?財(cái)務(wù)清算?！吨贫取返?0條規(guī)定：“經(jīng)國家有關(guān)部門批準(zhǔn)，中小學(xué)校發(fā)生劃轉(zhuǎn)撤并時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行財(cái)務(wù)清算。”“財(cái)務(wù)清算”，是指宣告劃轉(zhuǎn)、撤銷、合并的中小學(xué)校，應(yīng)按規(guī)定程序辦理清算工作，并處置清算剩余的財(cái)產(chǎn)、現(xiàn)金和存款。中小學(xué)校財(cái)務(wù)清算首先應(yīng)當(dāng)成立清算機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)學(xué)校財(cái)產(chǎn)、債權(quán)、債務(wù)等進(jìn)行全面清理(第41條);清算結(jié)束后，經(jīng)主管部門審核報(bào)國有資產(chǎn)管理局和財(cái)政局批準(zhǔn)，按照相應(yīng)規(guī)定進(jìn)行處理(第42條)。
2?財(cái)務(wù)報(bào)告和財(cái)務(wù)分析?！吨贫取返?3～45條指出：“財(cái)務(wù)報(bào)告是反映中小學(xué)校一定時(shí)期財(cái)務(wù)狀況和事業(yè)發(fā)展成果的總結(jié)性書面文件?！薄爸行W(xué)校報(bào)送的年度財(cái)務(wù)報(bào)告，包括資產(chǎn)負(fù)債表、收支情況表、專用基金變動(dòng)情況表、有關(guān)附表及財(cái)務(wù)情況說明書?！边@是一種新的財(cái)務(wù)報(bào)告體系。它極大地改變了過去各種報(bào)表類型多、內(nèi)容雜，缺乏通用性與可比性的狀況，有利于全面真實(shí)地反映中小學(xué)校財(cái)務(wù)狀況，有利于國家對(duì)學(xué)校進(jìn)行宏觀調(diào)控。對(duì)財(cái)務(wù)分析，《制度》第46條做了規(guī)定，并提出了中小學(xué)校財(cái)務(wù)分析的四大指標(biāo)。
3?財(cái)務(wù)監(jiān)督。《制度》第47條指出，“財(cái)務(wù)監(jiān)督是貫徹國家財(cái)經(jīng)法規(guī)以及學(xué)校財(cái)務(wù)規(guī)章制度，維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律的保證。中小學(xué)校必須接受國家有關(guān)部門的財(cái)務(wù)監(jiān)督，并建立嚴(yán)密的內(nèi)部監(jiān)督制度”。由此，《制度》第48、49條提出了事前、事中和事后三種財(cái)務(wù)監(jiān)督形式，以及財(cái)會(huì)人員必須行使《會(huì)計(jì)法》所賦予的財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)。
法律的生命在于執(zhí)行。《制度》能否施行，關(guān)鍵在于學(xué)校主要管理者。
