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從“三公消費(fèi)”談國家治理視角下國家審計的作用

一、引言
  2011年7月8日,國家審計署劉家義審計長在中國審計學(xué)會第三次理事論壇上作了題為“國家審計與國家治理”的重要講話,他提出:“審計實(shí)質(zhì)上是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為,其本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)’,是國家治理的重要組成部分。國家審計應(yīng)在國家治理中發(fā)揮重要作用。” 國家審計對于國家治理至關(guān)重要,是國家治理的一個有效工具,是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為;另一方面,國家治理需要國家審計,國家治理為國家審計指明發(fā)展方向。
  “治理”有管理、統(tǒng)治之義。任何組織都需要治理,并建立有效的治理機(jī)構(gòu),國家作為一個龐大且復(fù)雜的組織,同樣離不開治理。國家治理是指國家機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的目標(biāo),通過一定的制度安排和體制設(shè)置,協(xié)同市場和公民共同管理社會公共事務(wù),推動經(jīng)濟(jì)和社會和諧發(fā)展的過程。其實(shí)質(zhì)是通過配置和運(yùn)行國家權(quán)力,對國家和社會事務(wù)進(jìn)行控制、管理和服務(wù),確保國家安全,捍衛(wèi)國家利益,維護(hù)人民的利益,保持社會穩(wěn)定,實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。
  審計因受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任而存在,國家審計由國家治理的需要而產(chǎn)生,而國家審計參與國家治理的內(nèi)在動因也是基于公共受托責(zé)任(如圖1所示);同時國家審計是國家治理的重要組成部分,國家審計在國家治理中發(fā)揮著重要的作用。例如提高政府的透明度、防止貪污腐敗、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全等。本文從“三公消費(fèi)”的公開來論述國家審計在國家治理中所起的作用,探討國家審計的重要性,并對國家審計的發(fā)展作一展望。
  
  二、“三公消費(fèi)”需要審計
  “三公消費(fèi)”,又稱三公經(jīng)費(fèi),是指政府部門人員因公出國(境)經(jīng)費(fèi)、公務(wù)車購置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)招待費(fèi)產(chǎn)生的消費(fèi)。隨著公眾意識的增強(qiáng),公眾要求監(jiān)督政府支出的呼聲逐漸高漲,而近兩年,利用互聯(lián)網(wǎng)和微博的迅速發(fā)展,政府也逐步在實(shí)行信息公開化。國務(wù)院常務(wù)會議要求中央部門在6月全國人大常委會審議批準(zhǔn)中央財政決算后,公開2010年三公經(jīng)費(fèi)決算支出和2011年三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算支出。
  然而,從目前“三公消費(fèi)”的公開情況來看,信息公開似乎并未落到實(shí)處,而更像是在走過場。首先,“三公消費(fèi)”的公開僅僅停留在曬賬單的階段上;其次,公開的“三公消費(fèi)”數(shù)據(jù)是否真實(shí)和準(zhǔn)確,我們無從得知;最后,公開的“三公消費(fèi)”只是一個匯總的數(shù)據(jù),對于資金具體花在哪些項目上,相關(guān)部門并未進(jìn)行分析和說明。
  “三公消費(fèi)”對公眾曬出的賬單,就如同上市公司對市場公開未經(jīng)注冊會計師審計的不知真?zhèn)蔚呢攧?wù)報表一樣。對于公眾來說,這筆賬單并不明了,因為大多數(shù)部門只是交代幾個簡單的數(shù)據(jù),既沒有解釋哪些消費(fèi)項目屬于三公消費(fèi),也沒有對數(shù)據(jù)進(jìn)行具體項目的劃分。
  “三公消費(fèi)”的公開只是一個開始,公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、質(zhì)詢權(quán)的實(shí)現(xiàn)必須依托于國家審計程序的執(zhí)行。依據(jù)代理理論,社會公眾作為委托人將公共資源配置權(quán)委托給了政府主管部門,接著執(zhí)行機(jī)關(guān)接受主管部門的授權(quán)來行使這一部分權(quán)利,委托代理關(guān)系的形成,也是多數(shù)人權(quán)利交由少數(shù)人進(jìn)行組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制的過程。但是,由于委托人與代理人之間存在的信息不對稱及相關(guān)制度的不健全,公眾無法直接有效地對權(quán)利的行使進(jìn)行監(jiān)督和評價,這樣,委托人和代理人之間產(chǎn)生了矛盾。
  2011年11月21日,國務(wù)院法制辦公室公布《機(jī)關(guān)事務(wù)管理條例(征求意見稿)》,明確機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)支出、資產(chǎn)配置和服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)的原則。盡管相關(guān)原則已公布,但本文認(rèn)為,為了反腐倡廉,從而更好地進(jìn)行國家治理,需要對“三公消費(fèi)”進(jìn)行審計,同時,審計部門需要對中央部門“三公消費(fèi)”的預(yù)算執(zhí)行情況及“三公消費(fèi)”的合法性和合規(guī)性發(fā)表獨(dú)立的審計意見,將審計結(jié)果對外公開。
  三、國家治理視角下國家審計的作用
  在國家治理視角下,國家審計通過預(yù)算執(zhí)行審計和公告,揭露違法違規(guī)問題和規(guī)范權(quán)力行為,揭示和反映體制、機(jī)制、制度方面的問題,維護(hù)和推動完善民主法治。我國現(xiàn)行政府信息不公開的機(jī)制與腐敗有密切的關(guān)系。由于我國政府及政府工作人員在行使權(quán)力時,信息不公開、工作也不透明,公眾難以得到與政府有關(guān)的信息,這就為“權(quán)力尋租”創(chuàng)造了條件。這種治理機(jī)制帶來的問題是破壞了社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序,也阻礙了我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步。腐敗表現(xiàn)為濫用公權(quán)謀私利,是國家治理中最嚴(yán)重的威脅。作為國家治理的重要手段和組成部分,國家審計在反腐倡廉建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的作用。
 ?。ㄒ唬﹪覍徲嫲l(fā)揮著重要的監(jiān)督作用
  按權(quán)力職責(zé)劃分,國家治理系統(tǒng)包括決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng),這三者緊密聯(lián)系,相互制衡,相互作用。國家審計是監(jiān)督系統(tǒng)中最重要的組成部分,對決策系統(tǒng)和執(zhí)行系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)督和揭示,最大地發(fā)揮著免疫系統(tǒng)的功效。國家審計對中央政府及各個部門的財政收支情況、預(yù)算決算情況,大型國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行監(jiān)督和評價,糾錯查弊,結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與績效審計,不斷提高國家資金的使用效率,確保資金使用獲得預(yù)期的效果,對于貪污腐敗問題予以堅決打擊并逐級問責(zé),促進(jìn)了國家治理大系統(tǒng)有效的動態(tài)反饋?!叭M(fèi)”只有經(jīng)過審計,國家資金使用的合法性和合規(guī)性才能得到合理保證。
 ?。ǘ﹪覍徲嫲l(fā)揮著重要的預(yù)警作用
  國家審計是國家治理的工具。國家審計的基本職能是監(jiān)督和評價,在國家治理過程中,國家審計主要是監(jiān)控政府活動的風(fēng)險,包括風(fēng)險的識別、風(fēng)險的評估、應(yīng)對風(fēng)險策略的確定、對新風(fēng)險的環(huán)境、策略以及相應(yīng)控制措施的進(jìn)一步監(jiān)控等。國家審計在國家治理過程中的預(yù)警作用,可以幫助國家建立起一套及時感知的預(yù)警處理系統(tǒng)。本文認(rèn)為可以分為微觀層面、中觀層面和宏觀層面的預(yù)警處理系統(tǒng),確保風(fēng)險的及時監(jiān)控和排除,從而提升國家對風(fēng)險的應(yīng)對能力,這對于維護(hù)國家金融安全、保護(hù)國有資產(chǎn)和維持社會穩(wěn)定至關(guān)重要。拿 “三公消費(fèi)”來說,國家審計的預(yù)警作用則體現(xiàn)在由“三公消費(fèi)”帶來的財政壓力及應(yīng)對辦法等問題上,國家審計需要核實(shí)“三公消費(fèi)”的預(yù)算完成情況,審計“三公消費(fèi)”中是否存在鋪張浪費(fèi),科學(xué)評價“三公消費(fèi)”的績效問題,并提出審計意見及建議,避免財政浪費(fèi)。
 ?。ㄈ﹪覍徲嫲l(fā)揮著重要的警示威懾作用
  國家審計通過審計結(jié)果公告發(fā)揮重要的警示作用。審計是一項管理工作,通過審計公告與問責(zé)制度產(chǎn)生警示與威懾作用。審計工作需結(jié)合行政問責(zé)與績效問責(zé)展開,提升問責(zé)機(jī)制地位,以增強(qiáng)審計的效力。在“三公消費(fèi)”審計中發(fā)現(xiàn)的重大違法違規(guī)、貪污腐敗問題,國家審計應(yīng)通過問責(zé)制度及審計公告制度,對相關(guān)部門及人員起到威懾作用。
  四、國家審計的發(fā)展與展望
 ?。ㄒ唬﹪覍徲嫅?yīng)保證應(yīng)有的獨(dú)立性和較強(qiáng)的業(yè)務(wù)素質(zhì)
  國家審計必須保證獨(dú)立性。獨(dú)立性是審計的靈魂,為了更好地發(fā)揮國家審計作為“免疫系統(tǒng)”的各項功能,審計人員保持應(yīng)有的獨(dú)立性至關(guān)重要。同時,國家審計是審計部門行使國家賦予的權(quán)力,對有關(guān)國家治理的方方面面進(jìn)行審計,涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、民生等眾多重大方面。因此,國家審計人員還應(yīng)不斷提升業(yè)務(wù)素質(zhì),保證審計工作的質(zhì)量。
 ?。ǘ﹪覍徲嫅?yīng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和績效審計展開
  國家審計的順利開展,需要探索方法的多元化和實(shí)現(xiàn)路徑的多樣化。國家審計結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和績效審計,能夠提高審計效率,節(jié)約資源。國家審計主體基于公共受托責(zé)任,對政府公共資源的利用情況進(jìn)行監(jiān)督和評價,并將結(jié)果報告給公眾,讓公民監(jiān)督政府行為和政府履行責(zé)任情況。同時,國家審計通過廣泛開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計,監(jiān)督受托經(jīng)營(管理)者是否合理地行使人民賦予的權(quán)力,對異常情況及時處理及問責(zé);通過結(jié)合績效審計來提高國家資金的使用效率和效益。
 ?。ㄈ﹪覍徲嬁赏貙拰徲嫻媲?,提高審計工作的透明度
  審計工作透明度并不是一個理論問題,而是工作程序問題。多年以來,社會公眾無從得知公共財政開支的多少,這主要是由政府機(jī)關(guān)部門的工作不透明、信息不公開導(dǎo)致的。國家審計卻可以改變這種現(xiàn)狀,社會公眾可以通過審計部門的審計公告來行使監(jiān)督權(quán)和質(zhì)詢權(quán),參與到國家治理中來。審計部門可以考慮拓寬審計公告渠道,通過但不局限于互聯(lián)網(wǎng)、報紙等媒介,建立審計公告體系,包括審計計劃公告、審計結(jié)果公告和審計整改公告。通過審計公告體系,鼓勵公眾參與到政府工作中來,及時了解審計項目的進(jìn)展,對審計工作提出建議,通過這種方式,審計工作的透明度將大大提高。

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