根據(jù)科教興國的戰(zhàn)略，在經(jīng)濟(jì)快速增長和社會(huì)對(duì)教育的迫切需求推動(dòng)下，我國各級(jí)各類教育都要有較大發(fā)展。我國公共教育支出僅占世界總支出的1.04％，卻負(fù)擔(dān)著全球正規(guī)教育在校學(xué)生的17.9％，人均教育公共支出僅為發(fā)展中國家平均水平的1／4,即使到2000年，也僅相當(dāng)于其90年代初水平。因此，當(dāng)前我國基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入存在著突出問題。表現(xiàn)為：
一、除少數(shù)地區(qū)外，我國大部分地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)短缺，相當(dāng)一部分地區(qū)嚴(yán)重短缺。
調(diào)查表明，從教育經(jīng)費(fèi)各支出項(xiàng)看教育投入困難程度，目前人員工資的困難程度大大緩解；其他經(jīng)費(fèi)大項(xiàng)，包括公用經(jīng)費(fèi)和固定資產(chǎn)維護(hù)費(fèi)和大修費(fèi)，除少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)比較充裕，部分國家貧困地區(qū)因?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付到位而基本能夠保證本地水平的運(yùn)轉(zhuǎn)外，所調(diào)查的多數(shù)地、縣，甚至在一些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)教育中，都存在經(jīng)費(fèi)短缺現(xiàn)象，相當(dāng)一部分地區(qū)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺，對(duì)教育事業(yè)的發(fā)展構(gòu)成了根本性的制約。其中農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)短缺比較突出，幾種比較典型表現(xiàn)有：
1、公用經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺。超過50%的農(nóng)村中小學(xué)的日常公用支出比較困難”，有一些地區(qū)農(nóng)村學(xué)校甚至公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算為零，學(xué)校辦學(xué)條件極差。
2、有58%的農(nóng)村學(xué)校危房改造費(fèi)無法完全得到落實(shí)，其他固定資產(chǎn)購置費(fèi)的困難狀況也大致如此。
3、以地方政府為主的管理體制使農(nóng)村教師的工資基本得到保證，但這主要限于國標(biāo)工資，有20-30%地區(qū)的農(nóng)村學(xué)校不能享受地方標(biāo)準(zhǔn)超出國標(biāo)部分的工資、基本的福利和社會(huì)保障等。
4、稅費(fèi)改革全面鋪開，相應(yīng)的農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)缺口還沒有落實(shí)有效的替代資金。問卷調(diào)查顯示，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)受稅費(fèi)改革影響較大的占43.1%，有些影響的占28.7%，兩項(xiàng)相加為71.8%。
教育改革不斷推進(jìn)，教育內(nèi)容不斷革新，教育規(guī)模迅速擴(kuò)展，但相應(yīng)的政策配套資金缺位。具體短缺現(xiàn)象，包括因交不起電費(fèi)有電不敢開電燈、粉筆論支發(fā)放、大學(xué)畢業(yè)生當(dāng)教師需交費(fèi)錄用，工資拖后發(fā)放、仍然使用教學(xué)危房、學(xué)生上課沒有足夠的課桌椅、教室是教師學(xué)生上課、生活的多用場(chǎng)所、“課外作業(yè)紙讓學(xué)生回家復(fù)印”等。
基礎(chǔ)教育的發(fā)展首先表現(xiàn)為教育規(guī)模的迅速擴(kuò)張，由于教師和教室的缺乏，擴(kuò)張的方式主要是增加班級(jí)規(guī)模?，F(xiàn)在，大多數(shù)地區(qū)義務(wù)教育仍然只能是大班額。而在當(dāng)前高中規(guī)模的擴(kuò)張中，許多地區(qū)政府只是提出擴(kuò)大高中教育規(guī)模要求，并沒有給教育部門相應(yīng)的規(guī)模發(fā)展經(jīng)費(fèi)。
隨著我國教育事業(yè)的發(fā)展，傳統(tǒng)的教育理念和內(nèi)容正在逐漸更新，政府出臺(tái)了一系列適應(yīng)時(shí)代要求的教育發(fā)展與改革政策，例如實(shí)施素質(zhì)教育，將英語、信息技術(shù)教育等新的教育內(nèi)容列為基礎(chǔ)教育必修課，實(shí)施課程的全面改革等等，但是相應(yīng)的政策實(shí)施經(jīng)費(fèi)并沒有配套，這部分經(jīng)費(fèi)主要靠地方、學(xué)校自己想辦法解決。調(diào)查顯示，主要的途徑是靠借債和收費(fèi)還債實(shí)現(xiàn)的。例如信息技術(shù)課的硬件配置，多數(shù)地區(qū)是先欠商家的債，再通過向?qū)W生收取上機(jī)費(fèi)還；教師課改培訓(xùn)，也大都是教師自己掏錢。
現(xiàn)在全國許多地區(qū)都在進(jìn)行新城鎮(zhèn)或開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)，教育配套資金缺位仍然是突出問題。國家計(jì)委、財(cái)政部在2001年聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于全面整頓住房建設(shè)收費(fèi)取消部分收費(fèi)項(xiàng)目的通知》，明令取消了關(guān)于基礎(chǔ)教育的三項(xiàng)收費(fèi)：教育基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、教育住房建設(shè)費(fèi)和城鎮(zhèn)中小學(xué)校舍修建附加費(fèi)。問題是，在取消這些收費(fèi)項(xiàng)目的同時(shí)，并沒有相關(guān)的政策考慮如何解決教育事業(yè)發(fā)展的資金缺口問題。教育局長們普遍認(rèn)為不應(yīng)該取消這些收費(fèi)。
二、借債成為許多地區(qū)彌補(bǔ)教育經(jīng)費(fèi)不足的重要途徑。
在調(diào)查的174個(gè)地區(qū)中，有債務(wù)的地區(qū)127個(gè)，占73%，有111個(gè)地區(qū)填寫了債務(wù)總額，總額高達(dá)148.3億。借債的主要用途是完成前述的發(fā)展性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：計(jì)算機(jī)硬件設(shè)備、新校舍、新高中等。據(jù)局長們描述，當(dāng)初借債的基本程序是校長作為法人代表，與銀行或建筑商簽訂欠款合同，但必須得到地方教育行政部門的簽字同意，合同對(duì)還款的約定一般是學(xué)校還小部分比例，政府還大部分比例。但是，由于教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)更換頻繁，舊債往往擱淺，還債很難得到落實(shí)。簽字的校長往往成為逼債的對(duì)象，安徽某地級(jí)市教育局副局長談到，他所在地區(qū)的一個(gè)校長在最近參加的為期2個(gè)月學(xué)習(xí)中，收到法院傳票就有6、7張。更有甚者，有些校長因此被拘留，學(xué)校被封校。
但是，借債并沒有因此剎住，調(diào)查表明，解決教育發(fā)展需要的經(jīng)費(fèi)主要方式是先借債建設(shè)，然后靠收費(fèi)還錢。本次問卷調(diào)查了2003年教育經(jīng)費(fèi)短缺狀況，年終教育收支缺口在10萬元以上的地區(qū)占58.1%。當(dāng)問到如何解決缺口時(shí)，向同級(jí)或上級(jí)政府申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)為最主要途徑，占68%；借債成為第二種重要方式，占39%；第三種途徑是想辦法找其他關(guān)系單位解決，占19%；其余收費(fèi)方式，包括：增加改制學(xué)校，占9%；開設(shè)對(duì)社會(huì)收費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目，占5%；增加對(duì)學(xué)生收費(fèi)額度，占4%；增加對(duì)學(xué)生收費(fèi)項(xiàng)目，占2%。由此看來，借債成為基礎(chǔ)教育發(fā)展資金的重要來源。但是教育屬于社會(huì)公益性事業(yè)，它不像企業(yè)，其自身造血功能很弱。調(diào)查中，各地教育局長都表示，由于學(xué)校的政府背景，不會(huì)倒閉，也能夠收費(fèi)還款，銀行和商家都很愿意給學(xué)校借債。如此大規(guī)模的借債，銀行勢(shì)必會(huì)形成大量不良貸款，政府財(cái)政能否和愿意承擔(dān)這種虧空目前是個(gè)未知數(shù)。商家逼債，勢(shì)必嚴(yán)重影響學(xué)校的正常教學(xué)。
三、基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)分配不公平，教育發(fā)展不均衡問題嚴(yán)重。
教育局長們認(rèn)為，現(xiàn)在教育的不均衡問題嚴(yán)重，不僅反映在城鄉(xiāng)之間，就是同一城市內(nèi)部也存在嚴(yán)重不平衡。優(yōu)質(zhì)教育資源集中在少數(shù)學(xué)校，各教育層次學(xué)校都在分類、分級(jí)，基礎(chǔ)教育在某種意義上產(chǎn)生了對(duì)學(xué)生很早就進(jìn)行社會(huì)分層的作用，使經(jīng)濟(jì)上的弱勢(shì)群體更加處于不利的境地。這種不均衡從起點(diǎn)上說是教育公共經(jīng)費(fèi)分配的歷史積累造成的，現(xiàn)在因?yàn)槭袌?chǎng)環(huán)境影響更加劇了分化。專家指出，只有政府加大投入，均衡各校師資和設(shè)施，才能改變眾人爭擠名校獨(dú)木橋現(xiàn)狀。
四、教育內(nèi)部管理體制改革滯后于教育投入的增長。
教育管理體制改革盡管取得了很大成績，但也存在一些尚待解決的問題，影響了財(cái)政資金使用效率的提高。一方面，教育部門人事管理體制落后，人員結(jié)構(gòu)和布局存在嚴(yán)重不合理現(xiàn)象。由于用人、分配制度改革滯后，教師績效考核不健全，缺乏激勵(lì)和約束機(jī)制。在中小學(xué)，教師配置脫離實(shí)際需要，造成財(cái)政供養(yǎng)人口過多。同時(shí)，在很多地方養(yǎng)人和缺人的現(xiàn)象并存，城鎮(zhèn)教師超編而農(nóng)村教師缺編，特別是落后地區(qū)的農(nóng)村教師在數(shù)量上和質(zhì)量上都存在嚴(yán)重不足。另一方面，教育部門財(cái)務(wù)管理制度改革滯后，缺少財(cái)政資金使用的績效考核制度。很多學(xué)校對(duì)財(cái)政撥款科研經(jīng)費(fèi)的使用管理比較隨意，各學(xué)校更多地重視經(jīng)費(fèi)的爭取，而對(duì)使用和管理未給予足夠的重視，使用過程中的漏洞和浪費(fèi)時(shí)有發(fā)生。
從上述問題來看，雖然近年來教育支出有了較快的增長，但是財(cái)政教育資金的投入力度中仍然不夠，需要在今后的財(cái)政教育支出政策中加以考慮，通過進(jìn)一步深化改革及學(xué)校的共同努力逐步解決。
二00六年四月二十九日
