課題組織單位：中國交通會計學(xué)會
課題承擔(dān)單位：湖北省交通會計學(xué)會[1]
[摘 要] 本課題通過分析國內(nèi)外國庫集中支付制度的一般做法，分析我國財政資金支付管理制度的現(xiàn)狀，在研究交通行業(yè)的本質(zhì)屬性和業(yè)務(wù)特點及資金來源和支出與財政國庫集中支付的關(guān)系基礎(chǔ)上，為配合我國財政支出管理制度改革，為交通行業(yè)即將面臨的國庫集中支付方式的具體操作提出政策性建議，同時為財政部門針對交通行業(yè)的特點決定采用不同的國庫支付方式提供決策依據(jù)，從而有利于我國交通行業(yè)的健康發(fā)展，達到財政支出管理制度改革的根本目的。
[關(guān)鍵詞] 財政支出 交通管理 集中支付
一、研究背景
改革開放以來，中國的財政體制進行了重大的改革，目前以部門預(yù)算制度、政府采購制度和國庫集中支付制度為核心的三項基礎(chǔ)性的管理改革試點工作正在進行，三項改革是緊密聯(lián)系在一起的，是互為條件，相輔相成的，只有并駕齊驅(qū)，財政支出管理體制改革才能快速前進。這將是一次非常深刻的改革，它涉及到預(yù)算觀念、預(yù)算體制和預(yù)算管理方式的改變，是對傳統(tǒng)預(yù)算管理體制的一次革命。前一段時期，改革的重點集中在財政收入方面，這一段時期，改革重點將轉(zhuǎn)移到財政支出管理方面上來。
根據(jù)國務(wù)院《財政國庫管理制度改革方案》的要求，在“十五”期間全面推行以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，財政資金繳、撥，以國庫集中支付為主要形式的財政國庫管理制度。這是我國財政收支和預(yù)算執(zhí)行管理制度的重大改革。自2000年起，我國開始編制部門預(yù)算，但是想解決預(yù)算管理中存在的種種問題，光有好的預(yù)算，還不能確保資金的使用不出岔子，還應(yīng)有盯得住、管得了的手段。要從根本上解決問題，還得再造一套機制。按照市場經(jīng)濟國家的普遍做法，推行國庫集中支付制度勢在必行。國庫集中支付制度是將財政所有的財政性資金集中在國庫或國庫指定的代理銀行開設(shè)賬戶，所有的財政支出均通過這一單一賬戶進行撥付。國庫集中支付制度的基本思路是：改變資金管理方式，改變資金收入和支付方式。國庫集中支付制度，是指所有行政事業(yè)單位只設(shè)一個財政國庫賬戶，記錄所有收入與支出。它是我國財政收支管理制度和預(yù)算執(zhí)行管理制度的一次重大變革。通過實施國庫集中支付制度，加強預(yù)算監(jiān)督，能夠加速預(yù)算資金周轉(zhuǎn)、提高資金使用效率、防止預(yù)算資金改變預(yù)定用途、加強財政政策的宏觀調(diào)控和實施力，有利于加強財政支出管理，減少國債發(fā)行，優(yōu)化預(yù)算編制，促進國有資產(chǎn)核算。
無疑，國庫集中支付制度是一種先進的財政國庫管理制度，我們理應(yīng)推行。但交通行業(yè)有其與其他部門不同的特點，無論是交通運輸業(yè)還是交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有其一體性、連續(xù)性、關(guān)聯(lián)性，對資金管理和使用的要求也有別于其他部門，如何適應(yīng)財政國庫管理體制改革，制定出有利于交通行業(yè)發(fā)展的改革方案，是交通行業(yè)面臨的一件十分重要且亟需研究解決的大事。
二、研究目的
交通作為國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，處于舉足輕重的地位。其健康發(fā)展與建設(shè)在很大程度上關(guān)系到社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的成敗。本課題就是針對國庫集中支付制度改革勢在必行的形勢，通過分析國外國庫集中支付制度的一般做法，比較我國與外國財政資金支付管理制度的差距，研究交通行業(yè)的本質(zhì)屬性和業(yè)務(wù)特點及相應(yīng)的資金來源與資金支出的關(guān)系，為交通行業(yè)實行國庫集中支付應(yīng)不同于其他部門及地方同類預(yù)算單位提供理論和事實依據(jù)，確定交通行業(yè)納入國庫集中支付的范圍，并設(shè)計適合交通行業(yè)的具體的支付方案，從而有利于我國交通事業(yè)的發(fā)展。
三、 國外財政國庫集中支付模式分析
國庫集中支付制度在國外稱為國庫單一賬戶制度（Treasury Single Account——TSA），即將所有的政策性財政資金的收付全部集中到國庫單一賬戶，所有財政收入都納入國庫單一賬戶，所有財政支出都從國庫單一賬戶中開支，從而實現(xiàn)對財政資金的流向、流量的全程控制。體現(xiàn)在支付制度方面就是各國普遍采用的國庫集中支付制度。支付的過程為：根據(jù)支出部門開出的購買商品或支付勞動費的支付憑證或由國庫部門簽發(fā)的支票，經(jīng)有關(guān)部門審核無誤后，通過銀行同業(yè)資金清算系統(tǒng)或政府支出信息管理系統(tǒng)，從中央銀行的國庫單一賬戶劃撥資金。
（一）各國國庫集中支付模式之比較
通過對以上各國國庫集中支付模式的介紹，可以看出，市場經(jīng)濟發(fā)達國家在收繳方式上普遍采用直接繳庫，在支出方式上一般采用財政直接支付，只是在管理機構(gòu)、賬戶設(shè)置、資金范圍的界定等方面有細節(jié)上的差異，其比較分析如下：
國家
名稱
管理機構(gòu)
名稱
賬戶設(shè)置
收繳方式
（主要指稅收）
支出方式
納入國庫集中收付的資金范圍
法國
經(jīng)濟財政部
公共會計司
國庫單一賬戶、
國庫分類賬戶
納稅人直接申報，以支票形式繳稅
財政直接支付（控制實際支出資金）
所有政府現(xiàn)金資源（包括稅收和其他預(yù)算內(nèi)外收入）
匈牙利
財政部
國庫局
國庫單一賬戶、
國庫總分類賬冊系統(tǒng)
納稅人直接繳庫
財政直接支付
所有財政收入
巴西
國庫
秘書處
國庫單一賬戶、
國庫單一賬戶代理戶（零余額賬戶）
納稅人向商業(yè)銀行繳款，銀行在兩天內(nèi)劃轉(zhuǎn)到國庫
財政直接支付
稅收收入、公債收入及其他收入等
日本
命令機構(gòu)和
出納機構(gòu)
國庫單一賬戶、
銀行代理店
稅金由納稅人直接申報納稅，歲入金由歲入征收官征收匯繳
財政直接支付
稅收收入和非稅的歲入金
意大利
國庫部
國庫單一賬戶
納稅人通過商業(yè)銀行直接繳庫
財政直接支付
稅收收入和其他預(yù)算內(nèi)外收入
美國
財政事務(wù)
管理局
國庫單一賬戶
納稅人直接在網(wǎng)上繳稅劃款
財政直接支付
稅收收入和其他各種財政收入
（二）各國國庫集中支付模式之借鑒
1、國外國庫管理的基本運作方式
從各國的國庫管理運作的基本情況來看，國庫機構(gòu)的設(shè)置基本分為兩種類型：一種是設(shè)立獨立的國庫機構(gòu)；第二種是國庫設(shè)置在財政部內(nèi)，為財政部下屬的一個司（局）或處，如法國、日本。各國普遍采用的政府財政資金管理辦法是國庫單一賬戶，即我們前面提到的國庫集中支付制度。支付的過程為：根據(jù)支出部門開出的購買商品或支付勞動費的支付憑證或由國庫部門簽發(fā)的支票，經(jīng)有關(guān)部門審核無誤后，通過銀行同業(yè)資金清算系統(tǒng)或政府支出信息管理系統(tǒng)，從中央銀行的國庫單一賬戶劃撥資金。在各國中，目前所有的政府資金都集中在中央銀行的國庫的單一賬戶中。
2、外國國庫管理的特點
（1）國庫具有財政管理的職能。從目前各國的情況來看，國庫不僅承擔(dān)著執(zhí)行預(yù)算和監(jiān)督的職能，還肩負著財政的職能。傳統(tǒng)意義上的“庫藏財政”模式的國庫職能要求得到進一步的深化。由于國庫的預(yù)算收支的執(zhí)行過程中，可全面、準確、及時地獲取收支信息，從而有利于對財政收支實施全面而有效的控制，促進財政資源的優(yōu)化管理。國庫的財政管理職能已成為市場經(jīng)濟國庫的核心職能。其中，加強對公共支出的監(jiān)督、管理和政府融資政策的制定是各國國庫管理的重點。
（2）資金管理的“市場管理”機制。在各國的國庫資金管理運作過程中，時刻體現(xiàn)著“加強控制，提高效率”的目標。部分國家在資金的管理上引進了“市場管理”機制，即中央銀行管理國庫賬戶要收手續(xù)費，國庫存款余額也計付利息，因保管國庫資金不當造成的損失也須按規(guī)定賠償。以法國為例，1993年獨立法第38項條款規(guī)定：法蘭西銀行應(yīng)將政府視為客戶，通過向政府提供各種金融服務(wù)收取費用，其對中央行管理和運用國庫賬戶所收取的費用金額相當可觀，每年約2.3億法郎，與此同時，銀行也按市場主導(dǎo)利率向政府單一賬戶資金余額支付利息。而日本《會計法》規(guī)定，日本銀行是由其管理的國庫資金為國家存款，如因保管不當造成損失，要依民法和商法有關(guān)規(guī)定予以賠償。這樣，既能刺激中央銀行提高對庫存款的使用效率，又能保證財政資金保值、增值。
（3）完善的監(jiān)管體系和嚴格的責(zé)任機制。這是實現(xiàn)國庫資金管理規(guī)范、有序運行的基本保障。各國在有關(guān)國庫資金的使用、支付和監(jiān)督過程中各部門所負有的權(quán)利和責(zé)任都有明確的規(guī)定，并用立法形式制定了規(guī)范的監(jiān)管程序，以及一系列嚴厲的懲罰措施，對審批、授權(quán)、計賬、撥款等環(huán)節(jié)設(shè)立層層責(zé)任制。有些國家還設(shè)有專門的對政府資金支出進行監(jiān)督的機構(gòu)，對預(yù)算的執(zhí)行狀況實行內(nèi)部控制和外部監(jiān)督相結(jié)合的雙重監(jiān)控體系。如法國的雙重監(jiān)控，內(nèi)部監(jiān)控包括國庫內(nèi)部監(jiān)督和財政監(jiān)察專員的專項檢查，外部的監(jiān)督則由檢查公共資金使用的最高司法機關(guān)審計法庭進行獨立審計。審計法庭的基本職能是協(xié)助議會監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行，如發(fā)現(xiàn)非正?，F(xiàn)象，有權(quán)根據(jù)實際情況進行處理。
（4）高效率的國庫資金運行機制。各國高效率的國庫資金運行機制主要是建立在國庫單一賬戶的設(shè)置、集中統(tǒng)一的政府支付系統(tǒng)的運作，以及以發(fā)達的電子信息網(wǎng)絡(luò)和支付系統(tǒng)為依托的基礎(chǔ)上。國庫單一賬戶制度減少了非單一賬戶下資金撥付的多個轉(zhuǎn)賬環(huán)節(jié)，實現(xiàn)對政府資金的集中、統(tǒng)一使用；通過政府支付系統(tǒng)，能掌握各支出部門每一筆資金的使用狀況，從而杜絕不合理的支出，實現(xiàn)對預(yù)算資金的全面嚴格管理。發(fā)達的電子信息網(wǎng)絡(luò)和支付系統(tǒng)是保障集中支付制度正常運行的必要條件和手段。各級預(yù)算的執(zhí)行與管理采用先進計算機操作技術(shù)，并在預(yù)算執(zhí)行的各部門間建立了財務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。不僅使預(yù)算執(zhí)行和管理達到了科學(xué)化、現(xiàn)代化的管理水平，還更易于對每一項財政收入和支出進行監(jiān)督和控制。由于各國電子化程度不同，具體操作方式也不同，主要依靠網(wǎng)絡(luò)和銀行間資金清算系統(tǒng)的完善與發(fā)達。
四、河南省交通行業(yè)財政國庫集中支付的實施情況
河南省交通廳是河南省交通行業(yè)的行政主管單位，下設(shè)11個廳直屬事業(yè)性單位，包括公路局、航務(wù)局（海事局）、道路運輸管理局、質(zhì)檢站、定額站、機關(guān)服務(wù)中心、廳行政機關(guān)、通信中心、征稽處、河南省交通學(xué)校、交通技工學(xué)校。河南省交通行業(yè)于2003年7月1日開始實施財政國庫集中支付制度，目前，納入該項制度的單位僅限于一級預(yù)算單位（即省交通廳），基層預(yù)算單位（包括各省局和直屬學(xué)校）均未涉及。改革要求省交通廳完全實行財政直接支付，取消所有過渡性賬戶，省廳財務(wù)處甚至無須設(shè)置零余額賬戶，對于過去老賬戶中的余額實行只出不進，到2004年底徹底清零。在大半年的實施過程中，已出現(xiàn)諸多問題，基本實行情況如下。
（一）河南省交通行業(yè)實施國庫集中支付前后的資金管理特征
河南省交通行業(yè)的資金來源主要有政府性基金、預(yù)算外資金、交通規(guī)費收入。其中政府性基金包括汽車養(yǎng)路費、客票附加費和貨運附加費；預(yù)算外資金包括運管費、通行費和行政事業(yè)性收費。
實行國庫集中支付制度前，河南省交通行業(yè)資金管理流程如下：
1、 政府性基金
對于政府性基金，其收入由各地市交通部門征收匯繳到省交通廳征稽處，再上繳到財政國庫；在支出時，由省交通廳通過資金預(yù)算上報財政部門，經(jīng)審批后取得資金進行分配。對于重點建設(shè)項目在交通廳設(shè)立基本建設(shè)專戶，按工程進度撥款；其他資金按照各省局的部門預(yù)算撥款，再由各省局根據(jù)比例分成向地市交通局分配。
2、 預(yù)算外資金
（1）運管費。運管費由各地市交通局通過本地財政預(yù)算外資金專戶按規(guī)定比例上繳省財政預(yù)算外資金專戶。
（2）通行費。高速公路已發(fā)展為有限公司，其收取的通行費作為企業(yè)收入，不再上繳財政。對于省管收費還貸公路的通行費，由收費站征收后上繳到省公路局統(tǒng)管處，再納入省財政預(yù)算外資金專戶。對于地市管收費還貸公路的通行費，征收后直接歸集到當?shù)刎斦A(yù)算外資金專戶，其中60%上繳省公路局統(tǒng)管處，再納入省財政預(yù)算外資金專戶。
（3）行政事業(yè)性收費。對于質(zhì)檢站、定額站等單位的行政事業(yè)性收費直接上繳省財政預(yù)算外資金專戶。
3、 交通規(guī)費
對交通規(guī)費實行層層上繳的形式，由各縣市征收后上繳省交通廳征稽處，再劃歸財政國庫。在支出時，由省交通廳按預(yù)算上報財政部門，經(jīng)審批后按比例分配到各縣市，再根據(jù)計劃劃歸到各單位。
實行國庫集中支付制度后，河南省交通行業(yè)進行預(yù)算管理的項目和內(nèi)容增加，除政府性基金外，航道養(yǎng)護費、水路運輸管理費、道路運輸管理費等均納入集中支付。對省交通廳財務(wù)處取消全部匯撥匯繳賬戶，在支出時由下級預(yù)算單位（包括公路局、航務(wù)局、地市交通局等）向省交通廳上報支出計劃，再由省廳上報財政，經(jīng)財政審批后直接撥付到下級預(yù)算單位。重點建設(shè)資金向農(nóng)網(wǎng)道路傾斜，通村公路進行切塊管理，資金支出由省交通廳按計劃上報省財政，由省財政直接撥付到各地市財政局，再下?lián)艿礁鞯厥薪煌ú块T；對于國債資金補助，由省交通廳上報省財政廳，經(jīng)批準由省財政直接撥付到各地市交通局；對于中央車購稅補助，由交通部根據(jù)計劃撥付到省廳財務(wù)處，再撥付到各地市交通局財務(wù)處。
（二）河南省交通行業(yè)實施國庫集中支付后的相關(guān)問題
在調(diào)查過程中我們發(fā)現(xiàn)，河南省交通行業(yè)實行了半年的國庫集中支付改革后，主要存在以下問題：
1、國庫集中支付制度要求交通廳財務(wù)處上報用款計劃和撥款通知書，過去一次可以解決的問題，現(xiàn)在要分預(yù)算項目解決，一個項目一張通知單，交通部門的業(yè)務(wù)量很大。
2、實行國庫集中支付制度的配套設(shè)施仍不完善，一是預(yù)算項目不科學(xué)、不準確，國庫集中支付制度改革要求部門預(yù)算更加科學(xué)、細化，但是目前實際工作中還無法滿足；二是網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)不夠發(fā)達，改革要求直接支付到供應(yīng)商，但是并未實現(xiàn)與所有供應(yīng)商聯(lián)網(wǎng)；三是國庫集中支付制度的整個系統(tǒng)不夠靈活，調(diào)整困難，出現(xiàn)問題無法及時解決。因此對于大多數(shù)項目由于預(yù)算不能做到完全準確，常常使撥款滯后。
3、國庫集中支付制度要求所有收入統(tǒng)統(tǒng)上繳各地“財政匯繳戶”，取消過渡戶，其改革的目標是實現(xiàn)當天清繳，但是效果并不明顯，銀行作用不能充分發(fā)揮。
4、實行國庫集中支付制度后，交通部門的會計核算任務(wù)更重。例如，基本建設(shè)項目原來按工程進度進行資金撥付，但現(xiàn)在支付時還要受到其他方面的制約：一是受收入制約，即財政上是否有相關(guān)的資金來源進行支付；二是存在一個協(xié)調(diào)問題，財政總是按月均衡支付資金，但項目進度快慢不一，經(jīng)常出現(xiàn)“需要資金的時候資金不能及時到位，不需要時資金又過剩”這種不平衡現(xiàn)象。
5、實行國庫集中支付后程序繁多，交通部門要與財政廳的經(jīng)濟建設(shè)處、國庫處、預(yù)算處、財政廳支付中心進行聯(lián)系，財政“婆婆”太多，交通部門工作不易協(xié)調(diào)。
6、實行國庫集中支付制度后，交通廳無法監(jiān)督調(diào)控各項資金的使用支出情況，弱化了交通廳的行業(yè)調(diào)控能力和行業(yè)管理職能，影響了工作積極性。
五、鐵路財政國庫集中支付的實施情況
（一）國庫集中支付制度下鐵路單位事業(yè)費管理
長期以來，我國鐵路事業(yè)費一直納入鐵路財務(wù)管理，目前實行的是鐵道部統(tǒng)一管理，鐵路局、鐵路分局、基層事業(yè)單位分級核算的財務(wù)管理體制。在國庫集中支付制度下，財政資金按不同的支付主體，對不同類型的支出，分別實行財政直接支付和財政授權(quán)支付兩種方式。從鐵路現(xiàn)實出發(fā)，鐵路事業(yè)費宜采用財政直接支付與財政授權(quán)支付相結(jié)合的方式。具體來講：
（1）工資性支出實行財政直接支付方式。即財政部向代理銀行簽發(fā)支付指令，代理銀行根據(jù)支付指令通過財政部零余額賬戶將工資直接支付到個人工資賬戶。鐵道部及其所屬事業(yè)單位有財政撥款供養(yǎng)的在編人員的工資均實行直接支付。
（2）工程采購支出。工程采購支出，指各事業(yè)單位采購設(shè)備、建筑安裝工程、工程監(jiān)理和設(shè)計等投資額超過50萬元人民幣(含)的支出。工程采購支出中設(shè)備采購、建筑安裝工程、工程監(jiān)理等支出屬于政府采購的，應(yīng)當按照政府采購有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，需要實行公開招標采購方式的，還應(yīng)當根據(jù)《招標投標法》，履行招標投標程序。工程采購支出由財政直接支付時，各單位要依據(jù)年度財政預(yù)算、分月用款計劃和有關(guān)支付憑證(屬于政府采購范圍的工程項目，還需要按財政部有關(guān)規(guī)定提供相關(guān)的政府采購文件)，提出項目支付申請，填寫財政部統(tǒng)一制定的《中央基層預(yù)算單位支付申請書》。工程項目中的建筑安裝工程、設(shè)備采購、工程監(jiān)理、土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費的支付，由財政部國庫執(zhí)行機構(gòu)通過代理將資金直接支付到有關(guān)收款人。
（3）物品、服務(wù)采購支出。物品、服務(wù)采購支出，指事業(yè)單位采購列入財政部頒發(fā)的《政府采購品目分類表》的商品、服務(wù)（單項服務(wù)購買額不足10萬元人民幣的購買支出除外），或未列入《政府采購品目分類表》但單件商品或單項服務(wù)購買額超過10萬元人民幣（含）的支出。情況特殊的，經(jīng)鐵道部認定并報財政部批準后可不作為物品、服務(wù)采購支出管理。物品、服務(wù)采購屬于政府采購的，應(yīng)當按照財政部有關(guān)政府采購的規(guī)定執(zhí)行，需要實行公開招標采購方式的，還應(yīng)當根據(jù)《招標投標法》，履行招標投標程序。物品、服務(wù)采購支出由財政直接支付時，各單位要依據(jù)年度財政預(yù)算、分月用款計劃和有關(guān)支付憑證，提出支付申請，填寫財政部統(tǒng)一制定的《中央基層預(yù)算單位直接支付申請書》。財政部國庫支付執(zhí)行機構(gòu)審核支付申請后，及時開具支付憑證，將資金直接支付到收款人賬戶。
（4）其他購買支出及零星支出。未納入財政直接支付的其他購買支出和零星支出，即單件物品或單項服務(wù)購買額不足10萬元人民幣的購買支出；投資額不足50萬元人民幣的工程項目（含建設(shè)單位管理費）支出及特別緊急的支出，實行財政授權(quán)支付方式。財政授權(quán)支付數(shù)額，由財政部根據(jù)批準的各事業(yè)單位用款計劃中月度授權(quán)支付額度，每月25日前以《財政授權(quán)支付匯總清算通知單》、《財政授權(quán)支付通知單》的形式分別通知中國人民銀行、代理銀行?！敦斦跈?quán)支付通知單》確定各單位下一月度授權(quán)支付的資金使用額度。代理銀行憑據(jù)《財政授權(quán)支付通知單》受理各單位支付指令并與國庫單一賬戶進行資金清算。中國人民銀行根據(jù)《財政授權(quán)支付匯總清算通知單》累計余額限定的額度、每日實際發(fā)生的財政性資金支付金額和代理銀行填制的劃款申請與代理銀行進行資金清算。
（5）改革事業(yè)費會計核算辦法。國庫集中支付制度下，事業(yè)費由財政直接支付或授權(quán)機構(gòu)支付，相應(yīng)的，反映事業(yè)費收入、支出的會計核算作如下改革：各事業(yè)單位應(yīng)在“財政補助收入”科目下，增設(shè)“財政直接支付”、“財政授權(quán)支付”兩個明細科目用于核算事業(yè)費收入；在資產(chǎn)類增設(shè)“零余額賬戶用款額度”、“小額現(xiàn)金額度”總賬科目用于核算事業(yè)費收入、支出；各事業(yè)單位的“銀行存款”科目，核算內(nèi)容改變?yōu)楦魇聵I(yè)單位的自籌資金收入、以前年度結(jié)余和各項往來款項等。有關(guān)事業(yè)費收入、支出的具體會計業(yè)務(wù)為：①對財政直接支付的支出，各單位根據(jù)財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)委托代理銀行轉(zhuǎn)來的《財政直接支付入賬通知書》及原始憑證(“工資”支出憑發(fā)表工資銀行蓋章轉(zhuǎn)回的工資發(fā)放明細表)入賬。②對財政授權(quán)支付的指出，各單位根據(jù)代理銀行蓋章的《授權(quán)支付到賬通知書》與分月用款計劃核對后記賬。③對財政部下達的小額現(xiàn)金賬戶用款額度，各單位根據(jù)銀行蓋章的《授權(quán)支付到賬通知書》，與分月用款計劃核對后記賬。年終決算由各單位負責(zé)編制，并逐級匯總，鐵道部、二級預(yù)算單位匯總資產(chǎn)負債表時，將所屬事業(yè)單位的數(shù)字相加，不作上級與下級“撥出經(jīng)費”、“撥入經(jīng)費”相抵沖的賬務(wù)處理。鐵路事業(yè)費實行國庫集中支付制度是一項系統(tǒng)工程，從鐵路事業(yè)費管理現(xiàn)狀及國庫集中支付制度的要求出發(fā)，事業(yè)費實行國庫集中支付制度，應(yīng)分步驟、分階段實施，爭取用3～5年的時間全面實施事業(yè)費的國庫集中支付。另外，鐵路事業(yè)費實行國庫集中支付，還需國家有關(guān)部門加強國庫集中支付宏觀環(huán)境建設(shè)，完善市場運行機制，為國庫集中支付制度的實施營造良好的市場環(huán)境；理順財政預(yù)算管理體制，明確財政、稅務(wù)、國庫、業(yè)務(wù)主管部門和預(yù)算單位之間的權(quán)責(zé)關(guān)系；進一步改革國庫管理體制，與國庫集中支付制度配套實施的國庫單一賬戶體系、政府采購制度的改革和完善，包括建立獨立的國庫會計核算體系和聯(lián)行清算制度，規(guī)范結(jié)算，對賬和清算行為，確保預(yù)算款項的及時入庫、支付和結(jié)賬；加快國庫部門的電子化和計算機網(wǎng)絡(luò)建設(shè)步伐，加快財政收入入庫和款項撥付，適時反映財政庫款的動態(tài)。
（二）鐵路建設(shè)基金試行“國庫集中支付”的利弊分析
鐵路建設(shè)基金是經(jīng)國務(wù)院批準建立，屬于國家預(yù)算管理的專門用于鐵路建設(shè)的政府基金，是鐵路基本建設(shè)資金的主要來源之一。
1、建設(shè)項目實行國庫集中支付試點的“利”
京秦客運通道提速工程實行國庫集中支付試點的“利”主要表現(xiàn)在：(1)實行集中支付制，減少了撥款環(huán)節(jié)，款項通過財務(wù)司直接劃轉(zhuǎn)到施工單位、供貨廠商等最終用戶，資金到位迅速，提高了資金的使用效率，改變了原來將資金層層下?lián)艿淖龇?，避免各級管理部門截留、占用建設(shè)資金，確保工程進度。(2)由于集中支付統(tǒng)一管理，財務(wù)人員不受任何外來因素影響，工作上沒有顧慮，可以認真履行自己的職責(zé)。（3）集中支付制，有嚴格的審批程序，每筆業(yè)務(wù)都是公開進行的，增強了執(zhí)行中的透明度，收支更合理，更合法。（4）集中支付制有利于加強預(yù)算約束，使每筆支出真正作到?？顚Ｓ茫岣吡速Y金使用的有效性，從源頭上遏制了腐敗。
2、建設(shè)項目實行國庫集中支付試點的“弊”
京秦客運通道提速工程實行國庫集中支付試點的“弊”，即存在的主要問題有：（1）建設(shè)基金實行直接撥付后，雖然減少了中間環(huán)節(jié)，但仍存在著資金不能及時到位的問題，有的款項從指揮部報送用款計劃，到用款單位收到資金，需要較長的時間，影響拆遷和施工進度。（2）建設(shè)基金實行集中支付后，路局財務(wù)處、項目處和指揮部等中間環(huán)節(jié)，應(yīng)根據(jù)部財務(wù)司轉(zhuǎn)賬通知書進行財務(wù)管理、會計核算、編制財務(wù)報告。但從目前來看，撥款與通知書沒有同步，鐵道部向用款單位撥了多少款，路局財務(wù)處、項目處、指揮部都無法掌握，工作較被動。（3）由于許多最終用戶在一段時間內(nèi)沒有收到資金，而工程用款又很緊急，故發(fā)生過重復(fù)申請資金的情況，嚴重干擾了項目管理單位日常的財務(wù)和工程施工管理，個別情況還影響了施工的正常進行。（4）由于撥款需要完備的財務(wù)手續(xù)，也就是說，必須有合同、驗工計價等才能申請撥款，而現(xiàn)場急需支付的一些費用，比如征地拆遷費，特別是直接支付給當?shù)卮迕竦?，一談妥馬上就得付款，如付款延誤對方就可能反悔，重新談判一般都會提高要價，而集中撥付辦法，解決不了現(xiàn)場急需資金問題，在一定程度上影響了拆遷工作的完成，在客觀上成為增加工程成本和延長工期的一個重要原因。（5）鐵路概、預(yù)算改革滯后，概算編制較粗糙，某種程度上缺乏應(yīng)有的約束力，如根據(jù)《鐵路基本建設(shè)設(shè)計概算編制辦法》的規(guī)定，初步設(shè)計階段編制總概算，經(jīng)審批成立，據(jù)此確定基本建設(shè)項目投資，以及作為實行招標承包和投資包干的主要依據(jù)，而在施工階段，變更設(shè)計要由設(shè)計、監(jiān)理、施工和建設(shè)單位四方簽認，但工程最終批準多少投資，要到工程后期概算清理時方能確定，這樣，往往施工單位墊付資金后，從整理完備的財務(wù)手續(xù)到資金申請到位，要經(jīng)過較長一段時間，造成資金緊張而影響工程進度，而這些資金是否能最終被批準兌現(xiàn)，還要到工程后期概算清理時方能確定，使得各施工單位有顧慮，這也是造成管理混亂和管理效率低下的原因之一。
六、湖北省交通行業(yè)資金管理現(xiàn)狀與國庫集中支付的關(guān)系研究
（一）湖北省交通行業(yè)的業(yè)務(wù)特點
交通部門及其所屬行業(yè)管理部門與其它行政管理部門一樣具有政府行政管理職能和職責(zé)，但同時又具有其他行政管理部門所不具備的突出特點：
第一，交通行政管理系統(tǒng)具有管理面廣的特點。只要有道路、航道，有車輛、船舶的地方，都必須切實加強交通行政管理，其管理覆蓋面必須是全省行政區(qū)域的每個角落。因此納入省級部門預(yù)算管理的資金從下到上，從上到下也具有運轉(zhuǎn)周期長，而使用分散的特點。
第二，交通部門又具有管理層次多，管理權(quán)限、級次交叉的特點。按基層預(yù)算單位一般為一個獨立核算單位認定，從省到市（州）再到縣（市）應(yīng)該分別是一級、二級、三級預(yù)算單位，而每個級次預(yù)算單位之下又都有很多基層預(yù)算單位。據(jù)初步統(tǒng)計，交通部門納入部門預(yù)算具有獨立核算功能的單位有600多個，涉及的規(guī)模不一的建設(shè)項目有幾千個之多。
第三，交通系統(tǒng)具有行政管理與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)護、管理并重的特點。屬于交通行政管理的事業(yè)經(jīng)費，一般是納入省級部門預(yù)算的預(yù)算外資金；而用于修路、架橋、治河、建港和道路客貨運站場建設(shè)的資金除了交通規(guī)費之外，主要靠通過銀行貸款，引入外資，集資借款，地方政府自籌和政策扶持等多種渠道解決。因而具有資金需求量大，而資金來源廣泛的特點。目前各業(yè)管理部門都面臨建設(shè)任務(wù)重，資金需求量大，而資金籌措特別困難的局面。
第四，在省財政廳支持下，交通部門非稅收入（即所有交通規(guī)費）的征收，解繳、使用已形成了全省統(tǒng)收統(tǒng)支，收支兩條線，高效運行的局面。這是實行規(guī)范的部門預(yù)算，優(yōu)化公共資源配置，滿足社會公共需求，促進社會進步的良好基礎(chǔ)。這也是與其它管理部門相比的又一個特點。
（二）湖北省交通行業(yè)實行國庫集中支付前后的資金管理流程對比分析
實行國庫集中支付制度后，交通行業(yè)的資金管理發(fā)生較大變動。以湖北省為例，實行國庫集中支付制度前，交通廳的資金支付程序如表1（略） ④撥款
③撥款
①申報用款計劃
湖北省財政廳
湖北省交通廳
基層預(yù)算單位
國庫
交通廳開戶行
實行國庫集中支付制度后，湖北省交通廳的支付業(yè)務(wù)流程圖如表2、表3（略）所示。
對比以上各表，我們可以看出，實行國庫集中支付制度，可以提高資金使用透明度，加強了對財政資金全過程的監(jiān)管，減少資金的滯留和挪用，為預(yù)算執(zhí)行提供了可靠的制度保障，實現(xiàn)了從源頭上制止腐敗，是反腐敗的治本性措施。但是任何一項工作要想順利進行，必須做到財權(quán)和責(zé)任相統(tǒng)一，財權(quán)是很重要的一部分，如果沒有資金的支配、使用權(quán)，沒有事權(quán)和財權(quán)的有機結(jié)合，就無法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。由于交通行業(yè)自身存在許多與其他行業(yè)不同的特點，因此這種新的制度改革在交通行業(yè)的發(fā)展過程中出現(xiàn)以下問題：
1、實行國庫集中支付制度改革后，交通行業(yè)各單位的業(yè)務(wù)量大大加大。預(yù)算單位的工作內(nèi)容、工作方式都發(fā)生了巨大變化，預(yù)算部門不僅要保證原來正常的財務(wù)核算和財務(wù)管理工作，還要組織各單位編制采購計劃，編報分月用款計劃，進行支付申請等工作。
2、實行國庫集中支付制度改革后交通部門不能自主把握資金的運作，各種審批手續(xù)繁雜，資金的及時到位不能保障，特別是基本建設(shè)資金到達的滯后會影響整個工程的進展。
3、實行國庫集中支付制度改革前，商業(yè)銀行愿意向交通行業(yè)提供貸款，是因為交通行業(yè)大多數(shù)項目屬于國家基本建設(shè)項目，銀行承擔(dān)的各種風(fēng)險均較小。而改革后，單位在開戶行賬戶上沒有存款余額，銀行存款資金減少，導(dǎo)致沒有足夠的資金用于貸款，使銀行存貸比指數(shù)大大降低，收入銳減，反而增加了銀行的貸款風(fēng)險，銀行將很難再給交通部門提供貸款。
4、即使采用財政授權(quán)支付模式，預(yù)算單位獲得了一定的支付額度，但在向商品勞務(wù)供應(yīng)商支付貨款時，支付代理行首先要墊付資金，從而導(dǎo)致預(yù)算單位的賬戶上表現(xiàn)為負值，代理行只能在一天結(jié)束后才與國庫進行清算，雖然能夠取得一定手續(xù)費，但是大大限制了其資金的流轉(zhuǎn)。
（四）大一統(tǒng)的國庫集中支付對交通行業(yè)的不利影響
按照政府的職能部門分工，交通部門具有其特殊性，如在現(xiàn)階段完全以發(fā)達國家模式進行規(guī)范的國庫集中支付制度改革，可能會有較大困難。以湖北省交通行業(yè)為例，湖北省交通廳除負責(zé)一般行政單位的各項管理工作外，還負責(zé)交通規(guī)費征收、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)養(yǎng)護及籌融資等工作，既行使行政事業(yè)單位管理職能，還具有建設(shè)項目籌融資、經(jīng)營管理等特殊職能。在現(xiàn)階段，如果實行一個單位一個零余額賬戶的財政授權(quán)支付和由財政將資金直接撥付到用款單位的財政直接支付的支付方式，將會對交通事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生較大的影響。
1、對交通建設(shè)籌融資工作的影響
交通基礎(chǔ)建設(shè)任務(wù)繁重，貸款資金量大。在湖北省，截至2003年底交通廳貸款余額已達313億元，2004年交通建設(shè)總投資為165億元，其中：重點工程100億元，面上工程60億元，而交通規(guī)費資金、交通部車購稅專項投資、企業(yè)投資及地方自籌資金只有近70億元，余下90多億元都要通過銀行貸款解決，如果嚴格按照西方發(fā)達國家模式進行規(guī)范的國庫集中支付改革，各預(yù)算單位只能有一個零余額賬戶，而且不論是財政直接支付方式，還是財政授權(quán)支付方式，各單位的銀行賬戶上將沒有銀行存款余額，也沒有資金的現(xiàn)金流量，這將直接影響銀行對交通部門的貸款，影響交通建設(shè)的籌融資工作，具體影響主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
一是改革后取得銀行貸款沒有保障。根據(jù)銀行貸款內(nèi)部管理的有關(guān)規(guī)定，合適的存貸比指數(shù)是商業(yè)銀行向企事業(yè)單位貸款的重要依據(jù)，如實行零余額賬戶的授權(quán)支付，單位銀行賬戶沒有存款余額，沒有合適的存貸比指數(shù)，銀行將很難再給交通部門貸款。
二是改革后無法達到銀行對貸款資金擔(dān)保的要求。湖北省交通廳和省公路局的貸款是通過交通規(guī)費資金（即收取的政府性基金和預(yù)算外收入）擔(dān)保取得的，這種擔(dān)保是以貸款主體（省交通廳、省公路局）銀行賬戶上的存款余額為基礎(chǔ)的，一旦銀行存款余額為零，銀行無法從交通部門銀行賬戶上扣本扣息，擔(dān)保將無法履行，從而加大銀行的信貸風(fēng)險，降低省交通廳及省公路局的貸款信譽度。如果用于擔(dān)保的規(guī)費資金全部上繳省財政（國庫和財政專戶），要想繼續(xù)通過這種方式融資，就會導(dǎo)致銀行存款賬戶主體的變更（由交通變?yōu)樨斦?，銀行可能會要求省財政廳行使擔(dān)保職能，而行政單位是不能提供經(jīng)濟擔(dān)保的，那么交通建設(shè)資金的籌措將很難解決，特別是路網(wǎng)工程的貸款無法籌集。
三是改革后無法滿足銀行對信貸資金監(jiān)管的要求。以收費還貸公路為例，銀行在公路建設(shè)期的貸款投入，要通過公路營運期的通行費收入來實現(xiàn)投資收益，但根據(jù)國家的收費政策，這部分收入屬于預(yù)算外收入，應(yīng)全部納入財政專戶進行管理。按照以前的資金撥付方式，銀行可以對財政返回的通行費現(xiàn)金流進行監(jiān)管，如果實行零余額賬戶的財政授權(quán)支付或財政直接支付，全部資金不通過貸款銀行的現(xiàn)有賬戶，存留在國庫或基層用款單位，因而商業(yè)銀行是無法對國庫或財政專戶資金進行監(jiān)管的，從而無法對各自的投資收益進行監(jiān)管。
四是對銀行信譽評級的造成影響。銀行的貸款規(guī)模、貸款期限等是根據(jù)貸款單位的信譽確定的。一直以來，湖北省交通廳和省公路局的信譽等級都是AAA級，如果實行徹底的國庫集中支付制度改革，省交通廳和省公路局賬戶上沒有銀行存款余額，沒有資金的現(xiàn)金流量，銀行信譽評級的許多指標可能會為零，這將會嚴重影響銀行對省交通廳和省公路局的信譽評級，從而嚴重影響貸款規(guī)模和期限，不利于交通建設(shè)的籌融資工作。
2、對交通系統(tǒng)現(xiàn)有會計核算體系的影響
交通部門點多線長面廣，情況復(fù)雜，所管轄的業(yè)務(wù)和范圍也較大。湖北省交通行業(yè)，從主要業(yè)務(wù)方面，有交通規(guī)費的征收，有公路水路的建設(shè)養(yǎng)護和管理，有道路運輸和安全的管理，還有工程質(zhì)量的監(jiān)督等；從管理范圍方面，有廳機關(guān)本身，廳直屬業(yè)務(wù)局和廳直單位，市州縣交通、公路、運輸、征稽、港航系統(tǒng)，這么龐雜的系統(tǒng)沒有一個完善的核算體系和辦法是很難想象的，因此湖北省交通系統(tǒng)根據(jù)國家目前有關(guān)財經(jīng)制度和辦法進行會計核算，形成了一套健全有效的會計核算體系：省交通廳作為全省交通部門規(guī)費資金的收支一級核算主體，對全省各項交通規(guī)費的收支進行核算，全面反映交通系統(tǒng)的總收入和總支出；交通廳廳直二級單位分別對本單位及系統(tǒng)規(guī)費資金的收支進行核算；各市州縣基層單位則分別對本單位規(guī)費資金的收支進行核算。因各級交通部門是獨立核算單位，這種核算體系能較全面地反映整個交通部門和各級獨立核算單位的收支全貌，有利于交通主管部門及時了解資金的使用情況，全面反映會計信息。近些年來由于有這一整套的會計核算系統(tǒng)作保障，湖北省交通廳目前尚未發(fā)現(xiàn)嚴重違紀違規(guī)現(xiàn)象。
實行國庫集中支付制度改革后，將會對交通行業(yè)的會計核算體系形成較大的沖擊和影響，既不能全面、及時反映交通部門的收支情況，也不利于資金的監(jiān)管和核算。主要表現(xiàn)為：
（1）目前進行的國庫集中支付制度改革是針對行政單位和完全的事業(yè)單位，其會計核算體系要么按照行政單位執(zhí)行，要么按照事業(yè)單位執(zhí)行，有其固有的體系。而交通行業(yè)不同于一般的單純的行政和事業(yè)單位，是既有行政單位，又有事業(yè)單位，屬性上無法分開，發(fā)生業(yè)務(wù)時，究竟應(yīng)該怎樣進行會計核算，目前還沒有針對這一特殊問題的解決方案，使交通部門無章可循。
（2）在進行具體核算時，若采取財政直接支付方式，一級單位對二級單位、二級單位對三級單位的撥款將由財政直接撥付，財政將資金直接撥付到基層用款單位后，在會計核算上只給一級或二級預(yù)算單位一聯(lián)“入賬通知書”備查，此聯(lián)不能作為收支核算的賬務(wù)處理依據(jù)，只能作為備查賬，這樣一方面造成一級或二級預(yù)算單位的財務(wù)賬收支無法平衡，會計核算不全面，另一方面影響了資金的及時監(jiān)控；若采取財政授權(quán)支付方式，一級單位對二級單位的撥款將由銀行直接通過二級單位零余額賬戶撥付，一級單位將無依據(jù)進行收支的賬務(wù)處理，二級單位和基層單位的支出業(yè)務(wù)無法在一級單位財務(wù)賬上反映，這樣也會造成一級預(yù)算單位的財務(wù)賬收支無法平衡，更不利于一級單位及時了解資金的使用情況。
3、實行直接繳庫對交通規(guī)費征收水平的影響
交通規(guī)費征稽部門通過對每輛車、每艘船進行單車單船按月征收上解，最后集中省級財政成為交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資本金的主要來源。由于車輛、船舶流動性大，征收困難，必須經(jīng)常上門上路下河催收，車（船）主主動繳費率不到30%，如果取消收入過渡戶實行直接繳庫，將加大交通規(guī)費征收工作的難度，對費收工作造成不利影響，從而影響交通部門資本金籌集力度。以公路規(guī)費征管工作為例，有以下四點不容忽視：
（1）規(guī)費征收實行直接繳庫將延長車主繳費時間，加重車主經(jīng)濟上負擔(dān)，激化征繳矛盾。
（2）公路規(guī)費實行直接繳庫與現(xiàn)行的上戶上門征收方式不相適應(yīng)。
（3）公路規(guī)費征收實行直接繳庫，將使偷逃拖欠公路規(guī)費的行為重新抬頭，從而導(dǎo)致公路規(guī)費的大量流失。
（4）公路規(guī)費征收實行直接繳庫后，如果遇到退費情況，由于財政退庫手續(xù)可操作性不強，退費的及時性將得不到保障。
4、對交通部門宏觀調(diào)控能力的影響
實行國庫集中支付制度后，財政部門將資金直接撥付到項目上去，交通部門對項目的質(zhì)量、進度、安全等方面的宏觀調(diào)控能力將大大降低。而公路、水路交通建設(shè)又不同于一般建設(shè)項目，是一個全方位的互通網(wǎng)絡(luò)，必須進行統(tǒng)籌規(guī)劃，因此省級交通部門必須具有資金的使用權(quán)、調(diào)度權(quán)，才能協(xié)調(diào)各地、各方面的局部利益，調(diào)動市（州）、縣（市）等地方政府的積極性，按照國家和省統(tǒng)一的公路網(wǎng)布局進行建設(shè)和養(yǎng)護。
5、對交通部門應(yīng)對突發(fā)事件能力的影響
交通部門的養(yǎng)護任務(wù)重，資金量大，水毀等突發(fā)性事件較多，每天均必須進行補坑槽等小修保養(yǎng)工作，如果按照一般的每月一次的國庫集中支付方式，難以保證資金的及時足額撥付，從而影響工作的正常開展。
6、影響交通專項資金的使用效率
交通部門資金使用量大，建設(shè)項目單位和資金使用單位多（一年交通部門有幾千個建設(shè)項目和600多個部門預(yù)算單位），如果實行省級財政國庫集中支付，財政部門的審核任務(wù)量將大幅增加，加上不可避免的人為因素的影響，將嚴重影響交通建設(shè)資金的周轉(zhuǎn)速度和使用效率，使目前本已很緊張的建設(shè)資金更加難以到位。另外，還將增加資金運行成本，如必須增加大量的人力物力，應(yīng)付申報、審核、請款等工作，且各項目單位和資金使單位將增加大量的差旅費，用于請款等工作。
7、影響交通部門的責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的管理體系
《中華人民共和國公路管理條例》明確規(guī)定國道建設(shè)及養(yǎng)護委托省交通部門負責(zé)實施，省道及以下公路的建設(shè)及養(yǎng)護由省交通部門負責(zé)實施。多年來，國家賦予交通部門以事權(quán)，同時也賦予交通部門對交通規(guī)費統(tǒng)收統(tǒng)支權(quán)，這是交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事業(yè)賴以發(fā)展的基礎(chǔ)。如果不從交通的實際情況出發(fā)實行一個模式的國庫集中支付方式，將形成“財政給多少錢交通辦多少事”的被動局面，不利于發(fā)揮多個方面的積極性。只有財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合，才能發(fā)揮交通和財政等多個方面的積極性。多年來，交通部門按照國家和省政府以及財政部門的要求，對交通規(guī)費實行統(tǒng)收統(tǒng)支、收支“兩條線”管理，編制部門預(yù)算，資金進入省級金庫，支出由省財政廳按照批準的部門預(yù)算撥付到省交通廳，省交通廳再根據(jù)預(yù)算撥付到項目單位和用款單位，已形成了一套完整的管理體系。事實證明，由于發(fā)揮了財政、交通兩個部門的積極性，同時交通部門有一套完整的管理體制和一支熟悉業(yè)務(wù)管理隊伍從事此項工作，因此取得了較好的成績。
七、湖北省交通行業(yè)實行財政國庫集中支付的政策性建議
（一）交通行業(yè)實行財政國庫集中支付資金范圍界定
交通廳直屬的主要單位是事業(yè)單位，資金來源絕大多數(shù)是以規(guī)費收入返還或再分配為主，其他資金來源為輔，資金來源因其規(guī)費的多樣性而渠道多樣化，有些單位雖然能做到日常收支相抵，但重大工程項目依然要依靠國家財政扶持。這些事業(yè)單位的財務(wù)活動同交通廳的財務(wù)資金之間存在著密不可分的關(guān)系，其財務(wù)管理和會計核算除應(yīng)受到國家預(yù)算管理部門的指導(dǎo)和約束，還應(yīng)服從交通廳的全局安排。
交通行業(yè)的資金來源的性質(zhì)各異，其支出也應(yīng)采用不同的管理方式。在整個資金來源中，按其性質(zhì)可分為財政性資金和非財政性資金，財政性資金又可區(qū)分為預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外兩部分。非財政性資金主要有經(jīng)營收入和其他收入等，對這部分資金管理和使用不應(yīng)納入集中制服的范圍，即依然采用分散支付方式，各預(yù)算單位通過各自設(shè)在商業(yè)銀行的賬戶，實現(xiàn)對各項事業(yè)活動和經(jīng)營活動的支付。其財政性資金包括財政預(yù)算內(nèi)資金、納入財政預(yù)算管理的政府性基金、納入財政專戶管理的預(yù)算外資金，具體內(nèi)容是：財政補助資金（如財政支付的職工工資、工程建設(shè)費、公用經(jīng)費等）、事業(yè)收入形成的預(yù)算外資金、來自交通建設(shè)基金的有特定用途的專項資金等。這部分財政性資金不論是預(yù)算內(nèi)還是預(yù)算外的都應(yīng)該全部納入國庫單一賬戶管理。鐵路預(yù)算單位的資金來源中，主要是本單位事業(yè)收入等預(yù)算外資金和經(jīng)營收入等非財政性資金，財政性資金比重較低，因此在實行國庫集中支付制度改革過程中，要充分考慮鐵路部門的資金特點。財政性資金應(yīng)逐步直至全部納入國庫單一賬戶管理。非財政性資金（上級單位補助收入、經(jīng)營收入以及其他收入等）不能納入集中支付的范圍，仍要采用分散支付方式，各預(yù)算單位通過各自設(shè)在商業(yè)銀行的賬戶，實現(xiàn)對各事業(yè)活動和經(jīng)營活動的支付。其納入國庫集中支付的部分應(yīng)實行財政授權(quán)支付方式，這樣更適合鐵路預(yù)算單位對資金的使用需求。
（二）建立健全網(wǎng)絡(luò)信息平臺
國庫集中支付制度改革是一項十分復(fù)雜綜合性很強的工作，需要財、稅、庫、行等部門密切協(xié)作、大力配合，要建立計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，使財政、稅務(wù)、國庫、會計核算中心和各支出部門之間形成網(wǎng)絡(luò)體系，達到互相監(jiān)督，相互制約，共享資源，提高效率。而我國以財政部門為中心的預(yù)算資金管理信息平臺還不健全，大部分剛開始實行集中會計核算，而距離真正做到事前、事中和事后全方位監(jiān)控并與政府采購相結(jié)合的信息平臺標準尚有很大差距。為了實現(xiàn)垂直化財務(wù)管理，以及對預(yù)算資金管理，應(yīng)構(gòu)建新型的財務(wù)信息系統(tǒng)。該信息系統(tǒng)是以財政部門為核心建立財務(wù)信息處理中心，通過一個高效、安全、快捷的現(xiàn)代信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)將各預(yù)算執(zhí)行單位與財政部門的國庫支付中心、政府采購部門、商業(yè)銀行聯(lián)系起來，滿足資金預(yù)算、控制、異地實時查詢、統(tǒng)計、分析和監(jiān)督管理等要求。真正實現(xiàn)政府一盤棋、財政一盤賬、財務(wù)信息實時在線、財務(wù)控制由事后控制轉(zhuǎn)為事前控制的具備真正遠程化數(shù)據(jù)管理能力的先進、穩(wěn)定、安全的財政管理系統(tǒng)。
國庫集中支付的實現(xiàn)完全依賴于高效成熟的國庫集中支付資金管理信息系統(tǒng)的支持，而信息平臺在連接財、稅、庫、行等的運行過程中，有可能會出現(xiàn)各種網(wǎng)絡(luò)問題，如果一旦發(fā)生，后果不可預(yù)料，存在較大風(fēng)險，財政部門應(yīng)充分考慮各種可能，確定應(yīng)急方案，當出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)故障時，能夠及時調(diào)整，盡可能減少損失，使國庫集中支付能高效順暢進行。
（三）確立交通部門會計核算體系辦法
交通部門的單位性質(zhì)比較復(fù)雜，不同于一般單純的行政單位，交通廳不能夠完全按照行政單位的核算辦法進行會計核算。若按照原來的核算體系不變，只反映交通廳發(fā)生的業(yè)務(wù)，其他的不做反映，其差額該怎么核算？而且并不能清楚其下屬部門資金的使用情況，無法對整個資金的使用情況進行有效的監(jiān)督。
若改變整個核算體系，該怎樣建立一套新的體系，使其能把行政單位與事業(yè)單位的會計核算體系相融合，以滿足國庫集中支付制度在交通行業(yè)改革實踐的需要?！ ?br />
針對交通部門的特殊性質(zhì)，財政部應(yīng)盡快出臺有關(guān)法律法規(guī)等文件（如會計法，相關(guān)科目該怎樣核算），制定確立相應(yīng)的會計核算體系，解決目前交通行業(yè)核算體系的基礎(chǔ)問題，這是當前交通部門急需解決的問題，以使交通行業(yè)實施國庫集中支付制度改革能順利進行。
（四）解決交通部門貸款問題
目前財政上資金有限，所批復(fù)的用款額度往往不能滿足正常的開支需要，而交通部門又是關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)性行業(yè)，必須有充足的資金用于各種基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理和維護等工作，因此，建設(shè)資金大量還是需要靠貸款解決。根據(jù)銀行貸款管理的有關(guān)規(guī)定，合適的存貸比指數(shù)是商業(yè)銀行向企事業(yè)單位貸款的重要依據(jù)，實施國庫集中支付后，單位銀行賬戶上沒有存款余額，沒有合適的存貸比指數(shù)，交通部門將無法從銀行獲得貸款。若擔(dān)保的規(guī)費資金全部上繳省財政（國庫和財政專戶），要想繼續(xù)通過這種方式融資，銀行可能會要求省財政廳行使擔(dān)保職能，而行政單位是不能提供經(jīng)濟擔(dān)保的，這樣貸款問題就不能解決。
因此，財政上應(yīng)盡快出臺有關(guān)規(guī)定，是否考慮對《商業(yè)銀行法》做些修改，或者能有其他的籌款途徑，使交通部門可以取得大量的資金，保障國家交通事業(yè)的順利發(fā)展。
（五）批準設(shè)立交通特設(shè)賬戶
交通行業(yè)由于系統(tǒng)復(fù)雜，業(yè)務(wù)廣泛，如果只設(shè)立每日清零的財政零余額賬戶進行授權(quán)支付或者由財政直接支付，而不在賬戶上保留任何資金，可能會對交通部門目前的行業(yè)縱向管理帶來更多的問題，因此建議財政部門批準交通行業(yè)設(shè)立特設(shè)專戶，在省級交通部門的銀行賬戶上留存一定資金，用于意外支出、公路、港口的臨時性維護支出、基建設(shè)施的水毀搶修支出等。
（六）非稅收入實行集中匯繳
建議對交通部門的非稅收入的收繳按集中匯繳方式，由交通部門的執(zhí)收單位將規(guī)費資金逐級上解到省交通廳，由省交通廳按照有關(guān)規(guī)定將所收款項集中繳入省級財政專戶和國庫。
（七）對不同類型支出分別實行財政直接支付和財政授權(quán)支付
（1）財政直接支付。對交通預(yù)算單位而言，就是預(yù)算單位按照批復(fù)的部門預(yù)算，按月向財政部門報送資金使用申請。預(yù)算單位實際發(fā)生支付業(yè)務(wù)時，向財政國庫集中支付中心提出申請，支付中心根據(jù)批復(fù)的部門預(yù)算或資金使用計劃及相關(guān)要求對支付單位嚴格審核無誤后，向代理銀行發(fā)出支付令，通過代理銀行進入全國銀行清算系統(tǒng)實行清算，直接將財政資金從國庫單一賬戶支付到收款人（商品和勞務(wù)供應(yīng)者）或用款單位賬戶?？蓪嵭胸斦苯又Ц兜闹С霭ǎ?br />
①工資支出、大宗物品和服務(wù)的購買支出、工程采購支出以及上級對下級的專項轉(zhuǎn)移支付等，直接支付到收款人。
②上級對下級的一般性轉(zhuǎn)移支付（稅收返還、原體制補助、過渡期轉(zhuǎn)移支付、結(jié)算補助等）、對企業(yè)的補貼和未指明購買內(nèi)容的某些專項支出等，支付到用款單位。
（2）財政授權(quán)支付。實行財政授權(quán)支付的支出包括未實行財政直接支付的購買支出和零星支出。這種方式與過去層層撥款的主要差別是，錢不是從使用單位的原有賬戶上走，而是以財政部為預(yù)算單位，在商業(yè)銀行開設(shè)的使用單位零余額賬戶上支付。這樣，每一筆資金支付對使用單位是透明的，對中央銀行和財政部門也是透明的。這種支付方式主要適用于經(jīng)常性的支出。財政授權(quán)支付是更適應(yīng)交通預(yù)算單位特點和資金使用需求的方式。
交通行業(yè)的路網(wǎng)建設(shè)、養(yǎng)護和管理業(yè)務(wù)是跨區(qū)域的，事物性活動頻繁，開支內(nèi)容廣泛，且多數(shù)項目較為零散，支出情況復(fù)雜，若要保證每項支出的合理性，必須由交通部門根據(jù)其客觀需要合理安排和支付資金。另外，交通部門承擔(dān)的國、省道干線的建設(shè)、養(yǎng)護和管理任務(wù)具有很強的專業(yè)性和特殊性，多數(shù)采購項目專用性強，數(shù)量單一，不宜納入政府采購的目錄，所以難以通過政府采購及時有效的進行。且財政直接支付原則上每月只能申請一次，加上審批手續(xù)煩瑣，勢必影響預(yù)算單位的工作的順利進行。
財政授權(quán)支付方式能減少資金申請和撥付環(huán)節(jié)，每月能在財政授權(quán)范圍內(nèi)進行多次支付，保證交通預(yù)算單位資金使用的自主權(quán)和資金支付的及時與便利，比較適合交通行業(yè)的條塊管理模式，同時財政授權(quán)支付方式能提高資金的使用效率。
（八）根據(jù)資金的不同性質(zhì)進行管理
第一，在費改稅之前，考慮目前交通部門建設(shè)任務(wù)大，貸款籌資任務(wù)繁重的實際情況，對交通預(yù)算外資金（包括收費還貸公路通行費、公路運輸管理費、車輛過渡費、水路交通規(guī)費），其收入上解到省財政廳預(yù)算外資金專戶，其支出由省財政廳按批準的預(yù)算項目和用款計劃撥付到交通特設(shè)賬戶上。
第二，對財政預(yù)算內(nèi)安排給交通部門的財政資金和收取的政府性基金（包括公路養(yǎng)路費、公路客運附加費和公路貨運附加費）實行兩種管理方式?？偟脑瓌t是均實行國庫集中支付改革，區(qū)分使用性質(zhì)采取不同的管理辦法：一是對財政預(yù)算內(nèi)安排的資金、政府采購資金、省管重點工程資金、廳直單位使用的資金由省財政廳直接支付；二是對于政府性基金中其他用途的資金，如交通系統(tǒng)管理資金、路網(wǎng)建設(shè)資金、通村公路補助資金等，由省財政廳劃轉(zhuǎn)到特設(shè)賬戶上，再由交通廳嚴格按照批準的部門預(yù)算進行撥付和管理，省財政廳加強資金監(jiān)管。這樣既符合國庫集中支付改革的精神，又比較實事求是，解決了交通部門籌融資困難，有利于交通事業(yè)的發(fā)展。
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[1] 項目負責(zé)人：徐佑林
課題組組長：熊國賢 副組長：魏公民 黃長江 崔文娣
課題組成員：余彬 郭金玉 胡超群 余建平 計佑本 王維珠 夏福榮 胡敏 程希賢
