一、農(nóng)村集體土地制度改革的必要性
1.農(nóng)村集體土地制度改革是解決我國(guó)“三農(nóng)問(wèn)題”的需要。中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革雖然起自農(nóng)村，曾經(jīng)為國(guó)企改革提供了啟示和方向，但由于還沒(méi)有在建立現(xiàn)代土地制度上著力，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迄今仍處在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的邊緣，也難以利用社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)勢(shì)。改革開(kāi)放30多年來(lái)，并不是國(guó)家對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重視程度不夠，從1982年至2007年，中央已發(fā)出9個(gè)1號(hào)文件來(lái)解決農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的問(wèn)題，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的資金投入逐年提高，可謂舉全黨全社會(huì)之力破解“三農(nóng)”問(wèn)題，然而，城鄉(xiāng)差距逐年拉大的態(tài)勢(shì)仍未扭轉(zhuǎn)。雖然出臺(tái)的政策很多，資金的投入也很多，但由于在農(nóng)村沒(méi)有像對(duì)城市經(jīng)濟(jì)那樣進(jìn)行市場(chǎng)化改造，沒(méi)有進(jìn)行農(nóng)村基本資源――土地制度改革，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)勢(shì)在農(nóng)村無(wú)力發(fā)揮，國(guó)家解決城鄉(xiāng)發(fā)展的政策和措施收效甚微。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)需要在農(nóng)地制度改革完成之后才能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境，才能充分利用社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)越，才能有跨越式發(fā)展。
2.農(nóng)村集體土地制度改革是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。自改革開(kāi)放尤其是我國(guó)明確市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)連續(xù)保持較快發(fā)展，人民生活水平得到快速提高，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由工業(yè)化初步發(fā)展階段過(guò)渡到工業(yè)化較快發(fā)展階段，同時(shí)，城市化發(fā)展也隨之而來(lái)，土地作為最基本的生產(chǎn)要素和資源要素，其重要性與稀缺性日益顯現(xiàn)，發(fā)展與土地的矛盾日益突出。
由于受現(xiàn)行農(nóng)地制度約束，農(nóng)村土地市場(chǎng)化的資產(chǎn)屬性作用遠(yuǎn)未充分發(fā)揮出來(lái)，農(nóng)村土地資源要素的流動(dòng)性和優(yōu)化、集約利用均難以充分發(fā)揮。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展客觀上要求進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革。
3.農(nóng)村集體土地制度改革是房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求。我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái)，作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)。但是，到目前為止，現(xiàn)有房地產(chǎn)體制中的弊端和問(wèn)題也越來(lái)越嚴(yán)重的制約房地產(chǎn)業(yè)及整體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，房地產(chǎn)體制改革勢(shì)在必行，同樣，作為房地產(chǎn)體制改革前提與基礎(chǔ)的城市與農(nóng)村集體土地制度改革也勢(shì)在必行。
4.農(nóng)村集體土地制度改革不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，也是社會(huì)發(fā)展的迫切要求。由于土地是最基本的生產(chǎn)要素和資源要素，具有市場(chǎng)價(jià)值巨大等特點(diǎn)，必然會(huì)成為各種市場(chǎng)主體迫切希望獲取的寶貴資源。簡(jiǎn)單而言，土地就是財(cái)富。但是，由于我國(guó)現(xiàn)有房地產(chǎn)體制起步較晚，缺點(diǎn)與漏洞在所難免，尚需要進(jìn)一步完善和改革；另一方面，現(xiàn)階段我國(guó)的行政體制及其他配套體制改革也還處在需要啟動(dòng)和完善的狀況下，也還存在許多問(wèn)題和弊端，還不能完全按照市場(chǎng)規(guī)律配置資源，還存在以權(quán)力等介入各種資源配置的問(wèn)題存在，因此導(dǎo)致各種市場(chǎng)主體對(duì)農(nóng)地這個(gè)財(cái)富資源虎視眈眈，部分通過(guò)現(xiàn)有制度的不完善利用各種方式與手段形成了對(duì)土地尤其是農(nóng)村土地資源的掠奪。據(jù)國(guó)土資源部通報(bào)資料顯示，僅2011年上半年，全國(guó)就發(fā)現(xiàn)違法用地行為3.0萬(wàn)件，涉及土地面積27.8萬(wàn)畝(其中耕地9.4萬(wàn)畝)，同比分別上升8.0%、14.8%(0.3%)。其中，東部、中部地區(qū)發(fā)現(xiàn)違法用地面積分別為5.1萬(wàn)畝、9.6萬(wàn)畝，西部地區(qū)發(fā)現(xiàn)違法用地面積13.1萬(wàn)畝。另?yè)?jù)國(guó)土資源部數(shù)據(jù)顯示，自1996年國(guó)家提出要對(duì)耕地實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)政策以來(lái)，我國(guó)耕地面積從19.5億畝縮減為2007年的18.26億畝，10年減少了1.24億畝。當(dāng)前，離18億畝的紅色警戒線已是咫尺之遙，耕地減少的趨勢(shì)卻仍在繼續(xù)，由此形成的數(shù)千萬(wàn)失地農(nóng)民也給社會(huì)帶來(lái)巨大的潛在隱憂?，F(xiàn)有農(nóng)地制度不改革帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)主要有：在公有制下農(nóng)地資源的大量不合理流失；農(nóng)地征用拆遷導(dǎo)致社會(huì)矛盾對(duì)立沖突；貧富分化進(jìn)一步加大；尤其嚴(yán)重的是大量農(nóng)村土地的不合理征用與流失，必然使數(shù)量相當(dāng)巨大的農(nóng)民群體被動(dòng)失地，相當(dāng)部分可能會(huì)有赤貧化的危險(xiǎn)，這將可能會(huì)是一個(gè)嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定的因素。
二、科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)與明確的為民謀利的指導(dǎo)思想是農(nóng)村土地制度改革的前提思路
農(nóng)村土地制度改革是國(guó)之根本，是堅(jiān)持公有制社會(huì)制度、確保我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定、健康、可持續(xù)發(fā)展的根本。具有非常的重要性和迫切性。我國(guó)的相關(guān)部門(mén)及眾多的專(zhuān)家學(xué)者均對(duì)此進(jìn)行了大量的調(diào)查、研究、討論與分析，在農(nóng)村土地所有制度、土地使用制度、土地規(guī)劃制度、土地保護(hù)制度、土地征用制度、土地稅收制度和土地管理制度等方面提出了眾多的建議和方案，有認(rèn)為要進(jìn)行土地私有化、也有認(rèn)為應(yīng)堅(jiān)持土地公有制的，在此基礎(chǔ)上又有許多不同的具體建議和方案。但是，實(shí)際上到目前為止，由于農(nóng)村土地制度改革是牽一發(fā)而動(dòng)全身的重要事項(xiàng)，相關(guān)部門(mén)對(duì)此采取了比較謹(jǐn)慎的態(tài)度，即使在個(gè)別地區(qū)對(duì)農(nóng)地制度改革進(jìn)行了試點(diǎn)，其態(tài)度也是非常謹(jǐn)慎的。筆者認(rèn)為這就是一種采用科學(xué)發(fā)展觀分析解決問(wèn)題的方法，是值得肯定的。但是，另一方面，由于時(shí)不我待，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展到現(xiàn)在，農(nóng)村土地制度改革的迫切性越來(lái)越明晰，同時(shí)，這也是我國(guó)深化體制改革，促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展所繞不過(guò)去的一道坎。盡早明晰農(nóng)村土地改革的思想、原則與思路是降低改革成本、保障改革效果的重要基礎(chǔ)；雖然我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革及國(guó)有企業(yè)改革等等，均取得了相當(dāng)大的成就，但是，在推進(jìn)改革的過(guò)程中我們也付出了許多原本不需要付出的成本和代價(jià)，也走了許多本可以避免走的彎路。究其根本原因就在于我們?cè)谶M(jìn)行相關(guān)改革時(shí)頂層設(shè)計(jì)及指導(dǎo)思想和原則重視不夠，戰(zhàn)術(shù)性的手段、措施較多，戰(zhàn)略和宏觀指導(dǎo)原則思想研究不夠。而且還存在一定的摸著石頭過(guò)河的做法。
實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑是社會(huì)發(fā)展密不可分的兩部分，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的發(fā)展目的與目標(biāo)一致時(shí)，社會(huì)就能高效穩(wěn)健向前發(fā)展；經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的發(fā)展目標(biāo)不一致甚至矛盾時(shí)，社會(huì)發(fā)展就會(huì)出現(xiàn)困難和障礙，增加社會(huì)發(fā)展成本和降低社會(huì)發(fā)展效率。對(duì)于農(nóng)村土地制度改革也是如此。因此，制定科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)與明確的為民謀利的指導(dǎo)思想是農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵核心。
三、農(nóng)村土地制度改革的指導(dǎo)原則
結(jié)合我國(guó)的基本社會(huì)制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要，農(nóng)村土地制度改革應(yīng)明確以下指導(dǎo)原則。
1.堅(jiān)持貫徹“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，這是保障農(nóng)村土地制度改革所應(yīng)堅(jiān)持的最根本的指導(dǎo)思想和原則。由于我國(guó)現(xiàn)在還是一個(gè)處于發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國(guó)，還有8億多農(nóng)村人口，而農(nóng)村土地改革會(huì)涉及他們最基本的利益，堅(jiān)持“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的權(quán)力觀、地位觀、利益觀是正確保障農(nóng)民利益，維護(hù)社會(huì)和諧、穩(wěn)定發(fā)展，在眾多農(nóng)村土地改革措施和方案中進(jìn)行科學(xué)取舍的根本指導(dǎo)原則。這也是由我國(guó)的基本社會(huì)制度即社會(huì)主義公有制所決定的。
2.所有的農(nóng)地改革必須堅(jiān)持被改革農(nóng)民利益至上、全面保障農(nóng)民利益的原則。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，這是一個(gè)在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)都客觀存在的事實(shí)，農(nóng)村以及農(nóng)民的穩(wěn)定發(fā)展是國(guó)之根本，農(nóng)村發(fā)展是國(guó)家發(fā)展的基礎(chǔ)和動(dòng)力。另一方面，農(nóng)民歷來(lái)都是社會(huì)中的弱勢(shì)群體，其合法權(quán)益極易被侵害和掠奪，而農(nóng)地改革涉及整個(gè)農(nóng)民群體，如果不堅(jiān)持這一原則，改革后的許多農(nóng)民極易向赤貧化發(fā)展。國(guó)企改革中，由于經(jīng)驗(yàn)等不足，傷害過(guò)工人的利益；農(nóng)村改革，不能再傷害到農(nóng)民了。農(nóng)民群體的不穩(wěn)定會(huì)是社會(huì)不穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。
3.所有的農(nóng)地改革必須堅(jiān)持依靠農(nóng)民、發(fā)動(dòng)農(nóng)民的原則。農(nóng)民是農(nóng)地改革的關(guān)鍵主體之一，依靠農(nóng)民、發(fā)動(dòng)農(nóng)民是農(nóng)地改革能否順利進(jìn)行，能否提高改革效率、實(shí)現(xiàn)改革效果與目標(biāo)的關(guān)鍵，只有依靠農(nóng)民、發(fā)動(dòng)農(nóng)民才能解決農(nóng)地改革中碰到的各種具體問(wèn)題和困難，發(fā)揮農(nóng)民積極性有利于提高農(nóng)地集約利用，更快更好的建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。只有堅(jiān)持依靠農(nóng)民、發(fā)動(dòng)農(nóng)民的原則，才能獲得最廣大農(nóng)民群眾的積極支持和擁護(hù)，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧、穩(wěn)定發(fā)展，為我國(guó)工業(yè)化、城市化發(fā)展打下良好的社會(huì)環(huán)境，為中華民族騰飛打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
4.在農(nóng)地改革中必須堅(jiān)持明確中央及地方政府科學(xué)的責(zé)權(quán)利關(guān)系，合理調(diào)配全局與局部利益關(guān)系的原則。由于在現(xiàn)有房地產(chǎn)體制下，地方政府是土地財(cái)政的最大受益者。一旦進(jìn)行農(nóng)地改革，地方政府可能成為利益損失最大者，為了確保地方政府短期利益，由此極易導(dǎo)致地方政府利用其公共權(quán)力影響甚至扭曲和改變農(nóng)地改革的目標(biāo)。這比國(guó)企改革更復(fù)雜，地方政府在其中的利益更大，因此，如果地方政府只從自身利益出發(fā)，必然會(huì)給農(nóng)地改革造成極大阻礙和制約，而其負(fù)面效應(yīng)必將遠(yuǎn)大于國(guó)企改革，這是農(nóng)地制度改革的另一個(gè)最壞結(jié)果。
