地方政府融資平臺是指由地方政府出資設(shè)立并承擔(dān)連帶還款責(zé)任的機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三類法人。地方政府通過融資平臺舉債融資，為地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展籌集資金，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊中發(fā)揮了積極作用。但與此同時，也出現(xiàn)了一些亟須高度關(guān)注的問題，主要反映在融資平臺舉債融資規(guī)模迅速膨脹，運(yùn)作不夠規(guī)范；違規(guī)或變相提供擔(dān)保，償債風(fēng)險日益加大；部分銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險意識薄弱，對融資平臺信貸管理缺失等。為有效防范財政金融風(fēng)險，按照國發(fā)[2010]19號文件規(guī)定，對融資平臺貸款，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要堅持按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則進(jìn)行全面清理，及時采取補(bǔ)救措施，確保信貸資產(chǎn)安全。
一、地方政府融資平臺潛在的信貸風(fēng)險
1.承貸主體未來償貸能力不確定，代償性風(fēng)險高。地方政府融資平臺貸款一般由政府歸還，還款來源主要依靠財政撥款，而銀行對地方政府的可支配財力、債務(wù)狀況、財政還款安排、實際償還能力等情況難以及時全面掌握，盡管有的還款計劃列入了地方財政預(yù)算，但經(jīng)濟(jì)運(yùn)行存在著較大的不確定性，貸款的第一還款來源還是不可靠，而且一屆政府任期5年，地方政府融資平臺貸款期限一般在10年以上，貸款還本付息通常不在本屆政府任期內(nèi)承擔(dān)，存在難于歸還風(fēng)險。
2.貸款集中度較高。一是行業(yè)集中度高，貸款主要集中于交通行業(yè)和城建行業(yè)；二是項目貸款占比高，項目貸款占融資平臺貸款較大比例；三是客戶集中度高、貸款余額最大的10戶融資平臺占到融資平臺貸款的比例較大；四是期限集中度高，5年以上融資平臺貸款占融資平臺貸款比例高。
3.貸款責(zé)任主體不清晰、不明確。融資平臺公司貸款多采用籌資與資金使用兩端分離的模式，融資平臺公司作為借款人只負(fù)責(zé)融資，地方政府項目的建設(shè)單位或主建單位才是資金使用方。信貸資金的借款方與使用方相分離，導(dǎo)致地方政府融資平臺雖是借款人，但對項目建設(shè)和資金使用都不直接管理，信貸資金支付后由政府部門實際控制和支配，項目的最終受益也不屬于平臺公司，貸款脫離了借款人和銀行的監(jiān)控，銀行無法監(jiān)控資金流向，可能出現(xiàn)貸款被挪用以致無法按時償還的風(fēng)險。
4.信息不對稱造成銀行難以掌握地方政府融資平臺的實際情況。由于地方政府投融資平臺承擔(dān)的建設(shè)項目及還款來源都由政府決定，政府部門相對強(qiáng)勢和銀行同業(yè)競爭激烈，銀行在辦理此類業(yè)務(wù)的過程中相對處于弱勢地位，一般無法提出其他信息披露要求，處于信息不對稱弱勢地位，銀行很難全面了解其真實的經(jīng)營狀況和財務(wù)情況，銀行無法掌握地方政府的融資總規(guī)模、負(fù)債規(guī)模和財政收支，難以真實全面評估地方政府還款能力，對項目貸款缺乏充分的風(fēng)險評估。銀行對地方政府融資平臺貸款資金的監(jiān)管方面存在一定困難，管控難度較大。
5.地方政府融資平臺貸款面臨政策性風(fēng)險。雖然大多數(shù)地方政府承諾將年度財政預(yù)算資金作為平臺貸款的第一還款來源、并以儲備土地使用權(quán)及部分國有資產(chǎn)作為擔(dān)保抵押，但是由于地方政府融資平臺貸款政策性較強(qiáng)，受國家宏觀調(diào)控政策、土地管理政策、政府財力等因素影響較大，一旦國家宏觀調(diào)控政策發(fā)生變化，銀行貸款將面臨政策性風(fēng)險。
6.地方政府融資平臺貸款期限的相對集中，加大銀行信用風(fēng)險隱患。由于政府融資平臺貸款集中于中長期貸款，故未來三年是平臺貸款償還的高峰期，各地政府及融資平臺將面臨很大的債務(wù)償還時點壓力。
7.銀行對地方政府融資平臺多頭授信。融資平臺公司從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債，對同一平臺公司的授信雖未超過本行最高授信額度，而銀行對平臺公司的總體負(fù)債和擔(dān)保承諾情況不清楚，存在各銀行總體授信額度超過地方政府承債能力的風(fēng)險，對地方政府的財政造成巨大壓力和困難。
8.融資平臺項目貸款資本金難以真實反映。平臺公司在一個項目獲得銀行貸款后，將融入的資金作為另一個項目充當(dāng)資本金，進(jìn)行滾動開發(fā)。隨著建設(shè)項目增多，項目配套資本金到位壓力明顯增大，可能存在平臺公司為繞過項目資本金不足的障礙，以種種途徑套取銀行資金充當(dāng)項目資本金的行為，有的項目完全依賴銀行信貸資金，項目資本金到位情況難以核實，這對銀行的后續(xù)信貸管理將帶來更多的風(fēng)險隱患。
9.貸款擔(dān)保存在法律風(fēng)險。地方政府融資平臺擔(dān)保類貸款主要依靠人大擔(dān)保、政府擔(dān)保、政府相關(guān)部門擔(dān)保，由政府相關(guān)部門出具財政還款文件或承諾，實質(zhì)上是一種變相的以將來財政收入作為擔(dān)保的行為,屬于一種特殊的保證擔(dān)保。這與國家《擔(dān)保法》、《預(yù)算法》規(guī)定的“地方政府、國家行政機(jī)關(guān)不得對外提供擔(dān)?！钡囊笙啾畴x，貸款擔(dān)保存在法律風(fēng)險。而且押品質(zhì)價也存在風(fēng)險。平臺項目大多具有公益性,平臺貸款的抵質(zhì)押品主要是土地和收費(fèi)權(quán)。隨著土地價格下降壓力的加大和國家對于公路等收費(fèi)項目的清理整頓,平臺貸款的抵質(zhì)押品面臨較大的質(zhì)價下行的風(fēng)險。
10.平臺違規(guī)退出風(fēng)險。平臺貸款退出存在違規(guī)和不審慎問題，如退出類平臺的經(jīng)營性現(xiàn)金流無法覆蓋貸款，部分退出類平臺貸款未整改到位，貸款投向仍以政府、公益性項目為主,現(xiàn)金流及還款來源亦無明顯變化，公司治理仍不健全等，平臺退出管理后,地方政府及相關(guān)部門的還款責(zé)任有可能會被弱化，也不利于納入統(tǒng)一的債務(wù)管理和預(yù)算體系,因此會產(chǎn)生不可低估的風(fēng)險。
11.平臺重組風(fēng)險。為整合優(yōu)勢資源增強(qiáng)還款能力,地方政府進(jìn)行了融資平臺的歸并重組。但存在為規(guī)避監(jiān)管目的,違規(guī)重組平臺、變相舉債等風(fēng)險,如：通過并購、股權(quán)劃撥等方式將幾家平臺整合為一家新公司,但債務(wù)并未落實,銀行債權(quán)難以保障;以平臺名單外、具有平臺特征的企業(yè)進(jìn)行公益性項目融資;通過國有企業(yè)進(jìn)行融資,再將信貸資金交由地方財政調(diào)配使用。這些做法在規(guī)避平臺貸款監(jiān)管政策的同時,變相擴(kuò)大了地方政府性債務(wù)規(guī)模,間接地影響了銀行平臺貸款的還本付息。
12.交叉?zhèn)魅撅L(fēng)險。平臺貸款的風(fēng)險并非孤立,而是與房地產(chǎn)貸款、影子銀行、理財產(chǎn)品等重域信用風(fēng)險息息相關(guān)。目前,部分平臺貸款直間接依賴土地出讓收入及相關(guān)抵質(zhì)押變現(xiàn),在當(dāng)前房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策繼續(xù)收緊、地方政府地塊流拍增多和土地出讓金收入減少的形勢下,平臺貸款和房地產(chǎn)貸款風(fēng)險必然相互交織、相互傳染。一旦平臺貸款風(fēng)險加大,融資平臺的資金鏈就會更加緊張,融資平臺就會不可避免地在融資渠道上更多地借助理財業(yè)務(wù)和影子銀行業(yè)務(wù)。而理財和影子銀行業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性及風(fēng)險的隱蔽性，則會進(jìn)一步增加平臺貸款風(fēng)險。
13.貸款期限趨長風(fēng)臉。貸款期限趨長致使貸款項目的真實狀況在短期內(nèi)難以顯現(xiàn),即使是無效工程,也可以以貸還貸，以貸還息,進(jìn)而造成平臺貸款風(fēng)險的后置和藏匿。平臺貸款的期限太長,風(fēng)險未得到充分暴露。通過期限重組和化短為長的手段安排貸款償還,其實質(zhì)就是延長貸款期限,平臺自身投資回報率低、還款能力弱的問題并未真正解決。
14.平臺定性不準(zhǔn)風(fēng)險。現(xiàn)金流覆蓋率一直是平臺貸款清理規(guī)范工作的主要抓手,能否新增貸款和能否退出均取決于平臺能否實現(xiàn)現(xiàn)金流全覆蓋。當(dāng)前,一些銀行高估借款人經(jīng)營性收入和自有資產(chǎn)變現(xiàn)價值,低估借款人負(fù)債規(guī)模,將政府補(bǔ)貼其他財政性資金計入現(xiàn)金流,通過多種方式違規(guī)測算現(xiàn)金流覆蓋率,導(dǎo)致了平臺貸款定性不準(zhǔn)。違規(guī)測算現(xiàn)金流覆蓋率，對平臺風(fēng)險定性不準(zhǔn),不僅會低估平臺貸款風(fēng)險，而且會降低平臺貸款監(jiān)管政策的執(zhí)行力。
二、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)防范化解平臺貸款風(fēng)險措施
當(dāng)前，國際金融危機(jī)仍未結(jié)束、世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇尚不明朗、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速有所放緩的形勢下，要全面客觀地認(rèn)識地方政府融資平臺貸款面臨的債務(wù)到期、平臺重組和抵質(zhì)押品價格波動等風(fēng)險和問題，進(jìn)一步加強(qiáng)平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管，深入推進(jìn)清理規(guī)范工作。堅持化解即期風(fēng)險與建設(shè)風(fēng)險管控長效機(jī)制相結(jié)合，堅持處置存量風(fēng)險與控制新增貸款相結(jié)合，堅持加強(qiáng)分類管理與把控退出風(fēng)險相結(jié)合，以緩釋風(fēng)險為目標(biāo)，以降舊控新為重點，以提高現(xiàn)金流覆蓋率為抓手，細(xì)化和深化政策措施，提高針對性和前瞻性，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格貸款管理、足額提取撥備，增加風(fēng)險緩釋措施化解融資平臺貸款風(fēng)險，重點關(guān)注融資平臺貸款管理的合規(guī)性、分類處置的有效性、統(tǒng)計的準(zhǔn)確性、整改的真實性，防范措施做到合規(guī)、充足、有效、到位，有效防范平臺貸款風(fēng)險。
1.嚴(yán)格控制增量。按照“保在建、壓重建、控新建”的要求，嚴(yán)格準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，堅持有保有壓和結(jié)構(gòu)調(diào)整，嚴(yán)格把握貸款投向，優(yōu)先保證重點在建項目需求，嚴(yán)格新增貸款條件，確保達(dá)到現(xiàn)金流覆蓋、抵押擔(dān)保、存量貸款整改和還款資金落實等方面的要求。平臺新增貸款要優(yōu)先保證重點在建項目需求，既要避免重點項目出現(xiàn)“半拉子”工程，又要防范融資平臺假借“保續(xù)建”之名套取貸款。新增貸款必須符合國家宏觀調(diào)控政策、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、土地利用總體規(guī)劃及信貸審慎管理規(guī)定等要求，要統(tǒng)籌考慮平臺公司整體償債能力和項目本身償還貸款本息能力，嚴(yán)格落實貸款“三查”制度，審慎發(fā)放并科學(xué)管理。新增貸款必須是公司治理完善，存量貸款已在抵押擔(dān)保、貸款期限、還款方式等方面整改合格;抵押擔(dān)保符合現(xiàn)行規(guī)定，非政府擔(dān)保承諾;借款人資產(chǎn)負(fù)債水平較低;借款人自身現(xiàn)金流覆蓋貸款本息的比率超過100%以上;并以平臺存量貸款中需要財政償還的部分已納入地方財政預(yù)算管理。對到期平臺貸款必須收回，不能展期和貸新還舊。加強(qiáng)信息共享，避免市場惡性競爭，維護(hù)市場公平競爭秩序。
2.加快存量分類處置。對于存量平臺貸款，要按照“分類管理、區(qū)別對待、逐步化解”的原則，實時監(jiān)測項目現(xiàn)金流、還款資金落實情況，提早做好相關(guān)安排，分類妥善處理存量貸款的集中到期還款風(fēng)險，平滑和緩釋貸款風(fēng)險的集中暴露。加強(qiáng)風(fēng)險監(jiān)測，切實化解到期貸款的風(fēng)險，根據(jù)現(xiàn)金流覆蓋程度及項目建成達(dá)產(chǎn)等情況，采取分類處置措施，切實緩釋存量貸款風(fēng)險。要嚴(yán)格落實《關(guān)于加強(qiáng)融資平臺貸款風(fēng)險管理的指導(dǎo)意見》，扎實地做好平臺貸款分類處置工作：對于經(jīng)平臺、銀行、政府三方簽字確認(rèn)的全覆蓋類貸款，不再列為平臺貸款，作為一般公司類貸款按商業(yè)化原則運(yùn)作；對于現(xiàn)金流為全覆蓋且擬整改為公司類貸款的，繼續(xù)落實抵押擔(dān)保，穩(wěn)妥推進(jìn)確認(rèn)工作，核實一家、退出一家；對于保全分離和清理回收類，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要制定整改時間表，通過項目剝離、公司重組、增加擔(dān)保主體、追加合法足值抵質(zhì)押品、直接收回等措施，如期完成有關(guān)工作。應(yīng)密切關(guān)注退出后貸款情況，對退出類平臺的合規(guī)性、風(fēng)險性等情況進(jìn)行檢查，以現(xiàn)金流覆蓋率為抓手，嚴(yán)格把握平臺退出條件，強(qiáng)化退出類平臺貸款的風(fēng)險管控。發(fā)現(xiàn)違規(guī)退出的平臺公司應(yīng)及時要求銀行調(diào)回平臺類進(jìn)行管理。
3.嚴(yán)格資本、撥備要求。要區(qū)分平臺現(xiàn)金流全覆蓋、基本覆蓋、半覆蓋和無覆蓋，對平臺貸款按照100%、140%、250%和300%嚴(yán)格計算貸款風(fēng)險權(quán)重，提高資本占用成本。要重點加大對貸款風(fēng)險分類準(zhǔn)確性及其責(zé)任的督查，要確保平臺貸款的撥備覆蓋率和貸款撥備率均不低于一般貸款撥備水平。
4.強(qiáng)化問責(zé)處罰。明確職責(zé)，強(qiáng)化監(jiān)管約束，要通過現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管,發(fā)現(xiàn)銀行存在違規(guī)發(fā)放平臺貸款，接受違規(guī)擔(dān)保的及在平臺貸款經(jīng)營活動中的各種違法違規(guī)問題,嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)肅追究出現(xiàn)問題的貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)及相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。
5.強(qiáng)化溝通。繼續(xù)加強(qiáng)與各級地方政府的溝通。鑒于地方融資平臺貸款涉及面廣、敏感度高，積極引導(dǎo)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣坝嘘P(guān)部門的溝通和協(xié)調(diào)，贏得支持。
6.加強(qiáng)督導(dǎo)。加強(qiáng)對清查工作的督導(dǎo)，指引、協(xié)調(diào)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)要準(zhǔn)確理解并把握清查工作的各項政策要求，在原有“名單制”管理的基礎(chǔ)上，對全口徑融資平臺（包含退出類平臺）按照“支持類、維持類、壓縮類”進(jìn)行信貸分類，推動平臺貸款風(fēng)險化解工作取得實效。
7.高度重視平臺重組和逃廢債務(wù)問題。嚴(yán)格執(zhí)行國發(fā)〔2010〕19號文件要求，明確落實有關(guān)債務(wù)人償債責(zé)任，按照貸款協(xié)議約定足額償還債務(wù)本息,避免出現(xiàn)單方面改變原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系、轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任和逃廢債務(wù)等問題。對于重組平臺，銀行機(jī)構(gòu)要密切關(guān)注債權(quán)債務(wù)關(guān)系的承接情況，特別是單一平臺的債權(quán)債務(wù)關(guān)系由多個新承貸人分別承接的，要嚴(yán)防由于重組造成的債權(quán)債務(wù)懸空。
8.增加合規(guī)擔(dān)保。通過增加擔(dān)保主體、追加土地和優(yōu)質(zhì)企業(yè)股權(quán)及有效收益權(quán)等合法足值抵質(zhì)押品等方式,緩釋平臺貸款信用風(fēng)險。
9.認(rèn)真執(zhí)行“三個辦法一個指引”的規(guī)定和要求，加大對融資平臺客戶授信管理力度。將統(tǒng)一授信管理、風(fēng)險限額管理、風(fēng)險評價和貸款人受托支付管理等規(guī)制切實嵌入其授信制度及管理之中，重點落實好貸款人受托支付的管理要求，防止貸款被挪用。
