農(nóng)業(yè)作為重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，受到世界各國的普遍重視，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)在我國的經(jīng)濟改革與發(fā)展進程中的地位更加重要，特別是在改革開放后，隨著我國城市經(jīng)濟的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題進一步凸顯，建設(shè)社會主義新農(nóng)村成為促進我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟全面統(tǒng)籌發(fā)展的必然戰(zhàn)略選項。大量的資金投入是建設(shè)新農(nóng)村的物質(zhì)前提，但是農(nóng)民融資困難卻是制約農(nóng)民生活水平提高、影響農(nóng)村經(jīng)濟進一步發(fā)展的一大阻礙。
為解決農(nóng)民融資難題，在總結(jié)國外農(nóng)村金融發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國在部分地區(qū)試點推行農(nóng)村小額貸款業(yè)務，取得了一定的成效。例如，自2001年始，麗水市政府與農(nóng)村信用社聯(lián)合開展了鼓勵農(nóng)村青年創(chuàng)業(yè)的農(nóng)村小額貸款活動，取得了良好的經(jīng)濟效益。到2007年，共有684位麗水農(nóng)村青年獲得了信貸支持，各自從事的項目都取得了一定的成功。盡管小額貸款的引進穩(wěn)定了農(nóng)村金融體系，促進了農(nóng)村金融體系的改革與發(fā)展。但據(jù)研究表明，農(nóng)戶貸款難的問題仍未得到根本上解決，資金不足、資金周轉(zhuǎn)困難等現(xiàn)象依舊制約著農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展，其中最根本的原因是農(nóng)村小額擔保機制的不完善。為了建設(shè)社會主義新農(nóng)村提供有力的金融支持，必須對制約農(nóng)村小額貸款業(yè)務發(fā)展的擔保機制設(shè)計進行深入的探討，提出完善我國農(nóng)村小額貸款擔保機制的新思路。
一、農(nóng)村小額貸款擔保機制的現(xiàn)狀及制約因素
(一)目前農(nóng)村小額貸款擔保機制的狀況分析
農(nóng)民貸款難的情況在有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)上得到直觀的體現(xiàn)，有數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)業(yè)貸款僅占我國金融機構(gòu)貸款總量的5%左右。農(nóng)業(yè)貸款占貸款總量偏低的另一個表現(xiàn)就是農(nóng)民從正規(guī)金融機構(gòu)獲得貸款的比率偏低，根據(jù)2003年全國農(nóng)村固定觀察點調(diào)查的有關(guān)數(shù)據(jù)，農(nóng)民的借款率僅為19.5%，借款農(nóng)戶從銀行和信用社獲得借款的比率僅有32.8%。導致這種現(xiàn)象的原因，很大程度上由于農(nóng)民能夠提供的擔保不能滿足金融機構(gòu)對借款人發(fā)放貸款的標準要求。再有就是小額貸款單筆數(shù)額小、貸款手續(xù)復雜、管理難度大的等原因，一些金融機構(gòu)不愿發(fā)放類似貸款。
在可獲得的貸款類型中，抵押貸款擔保、質(zhì)押貸款擔保和保證貸款擔保是農(nóng)民借款的主要貸款擔保形式，由于農(nóng)民家庭普遍缺乏合格的擔保品，保證貸款擔保形式所占的比例最高為40.2%；其次是質(zhì)押貸款擔保，比例占18.2%；抵押貸款擔保形式所占的比例最低為12.6%。迄今為止上述三種貸款擔保形式各自所占的比例仍舊沒有更大的變動。
上述相關(guān)數(shù)據(jù)表明，在我國農(nóng)村地區(qū)，不僅農(nóng)民面臨嚴峻的
融資困難，同時融資方式也非常有限。即便是自1999年開展農(nóng)村小額信用貸款和聯(lián)保貸款以來，因農(nóng)村金融機構(gòu)嚴格的審批制度和農(nóng)村不完善的信用擔保評價體系，致使能夠取得信用貸款資格的農(nóng)戶少之又少。
在質(zhì)押擔保方面，房屋、土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)作物收益幾乎就是農(nóng)戶擁有的全部財產(chǎn)。然而，根據(jù)《擔保法》和《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，宅基地不能作為抵押物的。因此，農(nóng)村的土地和房屋就不是法律上承認的有效擔保物，農(nóng)戶基本可用于抵押的財產(chǎn)微乎其微。在這種情形下，農(nóng)村金融機構(gòu)出于風險防控的考慮不愿將貸款發(fā)放給農(nóng)戶。盡管中國人民銀行為保護農(nóng)戶聯(lián)保的合法地位，出臺了《農(nóng)村信用社聯(lián)保貸款管理意見》，但由于專業(yè)性指導的缺失和不規(guī)范的運作方式，農(nóng)戶聯(lián)保的作用是名不符實的。
(二)制約農(nóng)村小額貸款擔保機制發(fā)展的原因分析
第一缺乏法律政策的支持。盡管我國出臺了《民法通則》、《擔保法》、《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《物權(quán)法》、《貸款通則》、《農(nóng)戶聯(lián)保管理意見》等相關(guān)法律和規(guī)章，但這些法律規(guī)范也只是起到指導性的作用，沒有達到貸款擔?；顒訉Ψ煞ㄒ?guī)的針對性、明確性、具體性、科學性和可操作性的需要。國家法律體系對農(nóng)村貸款擔保的支持力度不夠，難以滿足農(nóng)業(yè)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的客觀需要。
第二農(nóng)村金融機構(gòu)趨同的商業(yè)化運作傾向。我國金融體制改革的顯著特點是確定了商業(yè)化和市場化改革方向，各大國有商業(yè)銀行在大幅度撤銷基層營業(yè)網(wǎng)點的同時，將貸款審批權(quán)向更高層級上收，結(jié)果導致絕大鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣級經(jīng)營機構(gòu)和營業(yè)網(wǎng)點要么被撤并，要么功能弱化為單一的儲蓄，幾乎不再向農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟組織提供貸款服務。盡管在中國農(nóng)業(yè)銀行等國有銀行縮減農(nóng)村業(yè)務的同時，國家通過組建政策性的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行擴大向農(nóng)村的貸款支持，但農(nóng)民并不是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行直接的服務對象，廣大農(nóng)戶是不可能直接從農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行得到貸款的。作為農(nóng)戶貸款最主要的供給者，近年來各地農(nóng)村信用社也基本確定了商業(yè)化改革與發(fā)展路徑，對農(nóng)戶提供貸款的要求也相應提高。
第三缺乏擔保資源和配套服務。如前所述，由于我國農(nóng)村采取的是集體產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)戶擁有的全部財產(chǎn)無外乎房屋、土地經(jīng)營權(quán)以及農(nóng)作物的預期收益，然而現(xiàn)行法規(guī)又明確規(guī)定農(nóng)村宅基地不能作為抵押物。被人們寄予厚望的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在諸多限制，在短期內(nèi)也很難成為農(nóng)戶貸款重要的抵押擔保品。除此之外，農(nóng)村各類中介服務機構(gòu)發(fā)展嚴重滯后甚至空白，農(nóng)村主要擔保品的價值難以準確評估，也是制約農(nóng)村貸款擔保制度建設(shè)的一大客觀問題。盡管農(nóng)作物價值的評估項目已經(jīng)開始試行，然而評估技術(shù)的制約可能導致評估失真。農(nóng)戶也因評估機構(gòu)的高費用和繁瑣手續(xù)而望而卻步。
二、構(gòu)建我國農(nóng)村小額貸款擔保機制的新思路
(一)貸款擔保環(huán)境建設(shè)
第一完善政策法律制度。放寬對農(nóng)村貸款的擔保條件，制定相關(guān)的政策法律，規(guī)范和促進農(nóng)村小額擔保貸款的辦理手續(xù)，包括《擔保法》、《農(nóng)村土地承包法》、《合作金融法》、《農(nóng)村保險法》等。政府應幫助農(nóng)民利用多種擔保方式獲得貸款，突破原有的實物抵押擔保固有模式，承認所有權(quán)的交易和收益的擔保手段，并制定科學的獎懲措施，對獲得擔保的農(nóng)村青年實行激勵與約束并存的監(jiān)督機制，減少貸款不良率的出現(xiàn)。同時政府應扶持擔保機構(gòu)，補貼擔保公司的稅收優(yōu)惠，定時由政府財政注入新的擔?；?，降低貸款風險。以良好的法律環(huán)境和政府環(huán)境打頭陣，促進良好的貸款擔保環(huán)境建設(shè)。
