本文是廣西區(qū)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十一五”規(guī)劃課題“西部地區(qū)政府投資項(xiàng)目管理優(yōu)化研究”的階段性研究成果。項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：06FJY005。
一、委托代理與激勵(lì)
在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)里，普遍存在著委托代理關(guān)系。契約經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，只要在建立或簽訂某種合同前后，市場(chǎng)參加者雙方所掌握的信息不對(duì)稱， 這種經(jīng)濟(jì)關(guān)系都可以被認(rèn)為屬于委托人—代理人關(guān)系。而由于有限理性和信息不對(duì)稱， 代理人就有可能利用自己的信息優(yōu)勢(shì)，通過(guò)降低努力或采取機(jī)會(huì)主義行為來(lái)獲取自身利益最大化。由于信息的不對(duì)稱，就會(huì)產(chǎn)生委托代理問(wèn)題，即代理人采取與委托人利益與目標(biāo)不一致的行動(dòng)并將損失轉(zhuǎn)嫁給委托人。委托代理問(wèn)題的解決主要依靠有效的激勵(lì)機(jī)制。
在政府投資項(xiàng)目管理尤其是代建制管理模式下，存在著十分典型的委托代理關(guān)系。如果沒(méi)有有效的激勵(lì)機(jī)制，代建制的制度設(shè)計(jì)就很可能達(dá)不到最初的目的，甚至導(dǎo)致失敗。
二、政府投資項(xiàng)目管理中的委托代理關(guān)系的特點(diǎn)及激勵(lì)難點(diǎn)
雖然政府投資項(xiàng)目管理存在著典型的委托代理關(guān)系，但從已有的研究成果（唐秋鳳，2008）分析可以得知，政府投資項(xiàng)目管理中的委托代理關(guān)系卻既不同于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的標(biāo)準(zhǔn)委托代理關(guān)系，又不同于普通的行政式委托代理關(guān)系，而有著自己突出的特點(diǎn)。這些特點(diǎn)決定了政府投資項(xiàng)目管理中的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)與其他管理激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)要有所區(qū)別。
(一)委托代理關(guān)系的多層次性和多鏈條性
無(wú)論從縱向委托代理關(guān)系來(lái)看，從橫向委托代理關(guān)系來(lái)看，政府投資項(xiàng)目的管理都涉及眾多的部門和單位，既有國(guó)家管理機(jī)關(guān)如發(fā)改委、投資主管部門、資金劃撥監(jiān)督部門、審計(jì)機(jī)構(gòu)等，又有企業(yè)類如項(xiàng)目管理公司、勘察設(shè)計(jì)院、施工企業(yè)、監(jiān)理公司等等。這種多層次、長(zhǎng)鏈條的委托代理關(guān)系大大增加了管理的復(fù)雜性，很容易導(dǎo)致各級(jí)委托代理人權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)不對(duì)等， 弱化了代理理關(guān)系中所應(yīng)有的激勵(lì)約束效應(yīng)和監(jiān)督效果。
(二)委托代理關(guān)系性質(zhì)的雙重性
在我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理中的委托代理關(guān)系中，既存在著行政式的非標(biāo)準(zhǔn)委托代理關(guān)系，又有著標(biāo)準(zhǔn)的委托代理關(guān)系。即既有行政式的委托代理關(guān)系，又有企業(yè)式的委托代理關(guān)系。在建立了專門代建管理機(jī)構(gòu)的省份，代建機(jī)構(gòu)本身是政府管理部門，其不具有分享剩余索取權(quán)的資格，即使是個(gè)體，政府工作人員也不允許獲得經(jīng)濟(jì)剩余的激勵(lì)。代建合作方之間簽訂的合同既有雙方合同，又有三方合同。因此在制定激勵(lì)條款的時(shí)候，就不能采取經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的某些激勵(lì)措施，要充分考慮到這種雙重特質(zhì)。
(三) 必須考慮效用目標(biāo)的
多元化
政府投資項(xiàng)目的建設(shè)涉及政府有關(guān)單位、代建機(jī)構(gòu)、具體施工設(shè)計(jì)單位等等，它們的效用目標(biāo)有可能是單一的是利益目標(biāo)、聲譽(yù)目標(biāo)、權(quán)力目標(biāo)甚至政治目標(biāo)，也有可能是這些目標(biāo)的某種組合。而代建機(jī)構(gòu)在有的地方屬于政府機(jī)構(gòu)，有的地方是事業(yè)法人，有的地方是企業(yè)。因此，在進(jìn)行激勵(lì)設(shè)計(jì)時(shí)，需要根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)和具體情況進(jìn)行不同的細(xì)分，并按層次按單位進(jìn)行考慮。
通過(guò)上面的分析，我們知道政府投資項(xiàng)目管理中既有標(biāo)準(zhǔn)的委托代理關(guān)系，又有非標(biāo)準(zhǔn)的委托代理關(guān)系；既存在追求經(jīng)濟(jì)利益的目標(biāo)，又存在政治目標(biāo)、權(quán)力目標(biāo)和聲譽(yù)目標(biāo)。這些表現(xiàn)導(dǎo)致政府投資項(xiàng)目管理中的委托代理關(guān)系有著不同于普通委托代理關(guān)系的特點(diǎn)，也導(dǎo)致了政府投資項(xiàng)目管理的復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了普通的委托代理關(guān)系。
三、政府投資項(xiàng)目管理激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)
(一)代建單位的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制
激勵(lì)機(jī)制建立的前提是合理的評(píng)價(jià)機(jī)制，無(wú)論是一個(gè)機(jī)構(gòu)還是員工個(gè)人，只有在做出正確的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上才能進(jìn)行有效地激勵(lì)。
對(duì)于實(shí)施代建管理的項(xiàng)目，績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的建立可以分為三大程序：首先需要對(duì)代建單位的績(jī)效進(jìn)行分解，即將績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容細(xì)化成多層次的單項(xiàng)指標(biāo)，在此過(guò)程中，按照重要程度對(duì)代建單位不同方面的績(jī)效賦予指標(biāo)權(quán)重，同時(shí)定義代建單位具體行為、活動(dòng)以及結(jié)果在每個(gè)單項(xiàng)績(jī)效中的標(biāo)準(zhǔn)或要求，以實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)內(nèi)容的具體化。其次，在掌握代建單位具體的行為表現(xiàn)或單一結(jié)果后，以一定的方法和程序?qū)Υ▎挝坏母鲉雾?xiàng)績(jī)效進(jìn)行分值量化，并按低層級(jí)指標(biāo)分值向高級(jí)指標(biāo)分值合成的過(guò)程，對(duì)代建單位的總體績(jī)效進(jìn)行評(píng)定，以實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)的定量化。最后，政府委托方要配套建立績(jī)效評(píng)價(jià)方法體系和績(jī)效評(píng)價(jià)的組織實(shí)施制度，以將績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制制度化。其中績(jī)效評(píng)價(jià)方法體系具體包括績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系、績(jī)效考評(píng)內(nèi)容和指標(biāo)體系、效績(jī)測(cè)量與評(píng)定方法等;績(jī)效評(píng)價(jià)的組織實(shí)施制度具體包括獎(jiǎng)懲制度、績(jī)效考評(píng)資源配置及組織實(shí)施等。
政府投資項(xiàng)目的績(jī)效考評(píng)的難點(diǎn)在于不可能設(shè)定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的范本。因?yàn)榻ㄔO(shè)項(xiàng)目具有單件性的特點(diǎn)，每一個(gè)項(xiàng)目都與項(xiàng)目所在地的地質(zhì)地貌、施工環(huán)境有密切關(guān)系，設(shè)計(jì)的變更有時(shí)也在所難免，從而導(dǎo)致投資額的變動(dòng)。因此需要結(jié)合項(xiàng)目的具體情況作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。
(二)報(bào)酬激勵(lì)機(jī)制
在西部政府非經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目管理中，存在政府機(jī)構(gòu)代建和公司代建兩種情況，經(jīng)濟(jì)報(bào)酬激勵(lì)主要適用于公司代建型項(xiàng)目管理。此外，在實(shí)行傳統(tǒng)項(xiàng)目管理的某些環(huán)節(jié)，如建設(shè)單位與施工企業(yè)之間，項(xiàng)目管理公司與具體施工單位之間，也存在類似企業(yè)間的委托代理關(guān)系。作為對(duì)企業(yè)的激勵(lì)，與業(yè)績(jī)掛鉤的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬激勵(lì)可以起到良好的作用。在西部地區(qū)各地有關(guān)管理辦法中，對(duì)代建單位制定了相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，有的有比較詳細(xì)的規(guī)定，比如廣西在《廣西壯族自治區(qū)政府投資非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目代建制管理辦法（試行）》的第三十三條規(guī)定“因代建單位加強(qiáng)管理而使工程造價(jià)低于項(xiàng)目預(yù)算的，其結(jié)余的政府投資資金，30％留作代建單位收入，20％留給使用單位，用于項(xiàng)目的維護(hù)，50％上交自治區(qū)財(cái)政?！庇械碾m然有獎(jiǎng)勵(lì)措施，但規(guī)定比較籠統(tǒng)，如重慶市政府在《重慶市政府公益性項(xiàng)目建設(shè)管理代理制暫行辦法》第十六條中，對(duì)費(fèi)用做出規(guī)定“建設(shè)管理代理費(fèi)由項(xiàng)目單位按照代理合同的約定支付。代理費(fèi)經(jīng)財(cái)政部門和發(fā)展計(jì)劃行政主管部門審定后計(jì)入項(xiàng)目總投資。代理機(jī)構(gòu)完成建設(shè)管理，工期提前、質(zhì)量?jī)?yōu)良的，項(xiàng)目單位按合同約定給予獎(jiǎng)勵(lì)；超出項(xiàng)目概算或質(zhì)量不合格的，按合同約定承擔(dān)違約賠償責(zé)任?！?
