■ 龔經(jīng)海
--------------------------------------------------------------------------------
《決策與信息》 2006年第12期
“非稅收入”是近年來(lái)越來(lái)越被廣泛使用的詞匯,長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府部門和理論界一直使用的是“預(yù)算外收入”的概念。隨著財(cái)政管理改革理論與實(shí)踐的不斷發(fā)展,“預(yù)算外收入”已經(jīng)越來(lái)越不符合財(cái)政科學(xué)管理的需要。2004年,財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》,“非稅收入”正式取代“預(yù)算外資金”的提法,全國(guó)各地也紛紛將“預(yù)算外收入管理局”改為“非稅收入管理局”,并印發(fā)《非稅收入管理?xiàng)l例》。2006年,全國(guó)開始試行政府收支分類改革。這項(xiàng)改革必將對(duì)非稅收入的管理產(chǎn)生影響。
一、從預(yù)算外資金到非稅收入
1.概念的變化
預(yù)算外收入是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體為履行或代行政府職能,依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國(guó)家預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金。其范圍主要包括:法律、法規(guī)規(guī)定的行政事業(yè)性收費(fèi)、基金和附加收入等;國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府及其財(cái)政、計(jì)劃(物價(jià))部門審批的行政事業(yè)性收費(fèi);國(guó)務(wù)院以及財(cái)政部審批建立的基金、附加收入等;主管部門從所屬單位集中的上繳資金;用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開支的鄉(xiāng)自籌和鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金;其他未納入預(yù)算管理的財(cái)政性資金。也就是說,預(yù)算外收入主要是指行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金。
政府非稅收入是指除稅收以外,由各級(jí)政府、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金,是政府財(cái)政收入的重要組成部分,是政府參與國(guó)民收入分配和再分配的一種形式。政府非稅收入管理范圍包括:行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國(guó)有資源有償使用收入、國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門集中收入以及政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等。
2.范圍的變化
根據(jù)現(xiàn)行的預(yù)算管理有關(guān)規(guī)定,目前,預(yù)算外資金被劃分為以下幾個(gè)部分:一是納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi);二是預(yù)算外收入(包括行政事業(yè)性收費(fèi)、納入預(yù)算外管理的基金、主管部門集中的收入等);三是事業(yè)收入(不含上述預(yù)算外收入);四是事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)收入;五是納入預(yù)算管理的政府性基金等。
非稅收入與預(yù)算外收入既有區(qū)別又有聯(lián)系。與預(yù)算外收入相比,非稅收入是一個(gè)更為廣泛的概念,它是指除了政府以稅收形式獲得的財(cái)政收入以外的所有收入,二者最主要的差別是將各種機(jī)構(gòu)和組織利用國(guó)家信譽(yù)、國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)等獲取的收入納入進(jìn)來(lái),并與稅收收入共同構(gòu)成了完整的國(guó)家財(cái)政收入體系;預(yù)算外收入則是非稅收入的重要組成部分。
3.含義的變化
第一,非稅收入的提出,體現(xiàn)了政府對(duì)收入機(jī)制認(rèn)識(shí)深化。
預(yù)算外收入是伴隨著國(guó)家財(cái)政管理體制的調(diào)整和改革而不斷膨脹起來(lái)的。1953年,我國(guó)預(yù)算外資金只有8.91億元,相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入的4.2%?！耙晃濉睍r(shí)期,為了調(diào)動(dòng)地方的積極性,開始把原來(lái)預(yù)算內(nèi)的一部分收入,放到預(yù)算外管理,國(guó)家財(cái)政資金開始分為預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外兩部分,也才形成預(yù)算外資金這個(gè)特殊范疇。1978年,全國(guó)預(yù)算外資金為347億元,相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入的30.6%。在體制轉(zhuǎn)軌和財(cái)政分權(quán)改革的過程中,我國(guó)預(yù)算外資金迅速膨脹。1992年,預(yù)算外資金為3855億元,相當(dāng)于當(dāng)年預(yù)算內(nèi)收入的97.7%。1993年,調(diào)整口徑后,預(yù)算外資金收縮到相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)1/3左右,但增長(zhǎng)仍然迅速。1996年,預(yù)算外資金3893億元,相當(dāng)于財(cái)政收入的一半。
預(yù)算外資金本來(lái)是屬于財(cái)政性資金,其所有權(quán)歸國(guó)家、調(diào)控權(quán)歸政府、管理權(quán)歸財(cái)政,資金的收支應(yīng)體現(xiàn)政府行為,體現(xiàn)國(guó)家意志。而多年來(lái)誰(shuí)收費(fèi)歸誰(shuí)所有、同時(shí)歸誰(shuí)使用的自主性觀念相延成規(guī),自收自支,自行管理,過分強(qiáng)調(diào)預(yù)算外資金的自主性,使預(yù)算外資金管理出現(xiàn)了惡性循環(huán)勢(shì)頭。有些單位從少收到多收、由亂收到隨意收,把預(yù)算外資金完全當(dāng)成了單位的“小金庫(kù)”。
非稅收入的提出,淡化了資金屬性的問題,從稅與非稅兩個(gè)方面劃分了財(cái)政資金,既避免了資金所有權(quán)的爭(zhēng)論,又完善了政府取得財(cái)政收入的機(jī)制,是對(duì)政府收入機(jī)制認(rèn)識(shí)的深化。
第二,非稅收入的提出,體現(xiàn)了政府管理方式的變化。
非稅收入概念的提出,說明政府對(duì)于過去重資金管理方式轉(zhuǎn)變到重資金來(lái)源渠道?！邦A(yù)算外收入”是對(duì)政府收入按照資金管理方式進(jìn)行的分類,是相對(duì)于財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金而言的,是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物。非稅收入是按照收入形式對(duì)政府收入進(jìn)行的分類,是相對(duì)于稅收收入而言的,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。
在管理方法上,政府非稅收入對(duì)基金、國(guó)有資源(資產(chǎn))使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、彩票公益金等不同類別的非稅收入實(shí)行分類管理;在收繳模式上,政府非稅收入從提高效率、降低征收成本的原則出發(fā),可以由財(cái)政部門直接征收、也可以由財(cái)政部門委托的部門和單位征收。
第三,非稅收入的提出,是部門預(yù)算改革不斷深化的結(jié)果。
隨著部門預(yù)算改革的不斷深入,各預(yù)算單位都要編制綜合財(cái)政預(yù)算,根據(jù)核定的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)籌安排財(cái)政撥款與預(yù)算外收入。但預(yù)算外收入的含義已不能包括部門預(yù)算中各單位全部的資金來(lái)源,由于一部分的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金已經(jīng)納入了預(yù)算管理,因此,部門預(yù)算中的“預(yù)算外收入”僅僅包括未納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)、納入預(yù)算外管理的基金、主管部門集中的收入等內(nèi)容,失去了原有的含義。為了準(zhǔn)確全面地反映財(cái)政撥款以外的其他收入來(lái)源,適應(yīng)部門預(yù)算改革的需要,必須逐漸淡化預(yù)算外收入的概念,并用非稅收入的概念來(lái)表述各種來(lái)源的收入。目前非稅收入的主體還是預(yù)算外資金,但有的部門和行業(yè)仍可以利用自己的行業(yè)優(yōu)勢(shì)或者本身所擁有的各類國(guó)有資產(chǎn)(資源),取得大量其他形式的非財(cái)政撥款收入。非稅收入的提出,可以完整地反映這些部門和行業(yè)的收支預(yù)算安排。
二、非稅收入管理中存在的問題
1.規(guī)模偏大,二次分配問題仍然突出
雖然部門預(yù)算改革的成效非常顯著,相當(dāng)一部分的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金都納入了預(yù)算管理,而且對(duì)于非稅收入的管理日趨規(guī)范,相當(dāng)多的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目和政府性基金也隨著財(cái)政改革和行政許可法的推行逐步取消了,但是,非稅收入仍然具有相當(dāng)?shù)囊?guī)模,而且其增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)并沒有受到顯著的遏制。
更為嚴(yán)重的是,非稅收入的分配使用中存在著嚴(yán)重的二次分配現(xiàn)象。已經(jīng)納入預(yù)算管理的非稅收入基本是由各主管部門自行安排收支計(jì)劃,經(jīng)財(cái)政部門雖然履行了審核批準(zhǔn)的程序,但是并沒有對(duì)這些資金進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)管。非稅收入更大的部分沒有納入預(yù)算管理,許多主管部門和預(yù)算單位在編制年度預(yù)算方案時(shí)只申報(bào)一個(gè)總體收入計(jì)劃,對(duì)于其分配使用并不提出詳細(xì)的方案,留待年中或是年末時(shí)進(jìn)行分解,形成事實(shí)上的主管部門二次分配和整個(gè)年度預(yù)算的調(diào)整,削弱了預(yù)算的剛性和法定約束力。
2.重一般預(yù)算收支,輕非稅收入管理
目前,各級(jí)政府每年向人民代表大會(huì)上提交的年度預(yù)算收支安排仍然只有一般預(yù)算收支的安排,沒有非稅收入的預(yù)算收支安排。在審核各部門的年度預(yù)算時(shí),非稅收入的審核基本上也是流于形式,非稅收入的支出并沒有剛性的約束。年初收入預(yù)算不足則進(jìn)行追加,收入預(yù)算超過實(shí)際支出也不需要辦理結(jié)轉(zhuǎn)手續(xù),收支項(xiàng)目調(diào)整隨意性大,長(zhǎng)期游離于財(cái)政預(yù)算管理之外。由于缺乏法定的支出監(jiān)管程序、對(duì)預(yù)算外資金支出沒有過硬的約束手段,難以實(shí)行嚴(yán)格意義上的監(jiān)管。
造成這種非稅收入監(jiān)管乏力的主要原因在于思想認(rèn)識(shí)上的偏頗?！敦?cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、監(jiān)察部、審計(jì)署關(guān)于加強(qiáng)中央部門和單位行政事業(yè)性收費(fèi)等收入“收支兩條線”管理的通知》明確規(guī)定,廣播電視的廣告收入“70%上繳中央財(cái)政專戶、30%留用”,按照非稅收入管理的目標(biāo),應(yīng)當(dāng)最終全部上繳國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶,由財(cái)政統(tǒng)一安排收支計(jì)劃。這就說明,即使是中央有關(guān)部委也都認(rèn)可了廣播電視廣告收入的30%由單位自己安排使用,不接受有關(guān)部門監(jiān)督。中央尚且如此,地方的重視程度就可想而知了。
在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系改革日漸深入和技術(shù)手段日益發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì),實(shí)現(xiàn)對(duì)非稅收入的規(guī)范管理并非難事。但是在現(xiàn)在的財(cái)政管理實(shí)踐中,無(wú)論是財(cái)政部門還是預(yù)算單位的工作人員,對(duì)非稅收入的資金屬性認(rèn)識(shí)上仍然延續(xù)著過去的觀念,導(dǎo)致非稅收入預(yù)算不實(shí)或不準(zhǔn)確,預(yù)算安排隨意性大,預(yù)算調(diào)整頻繁,財(cái)政監(jiān)管形同虛設(shè)。
3.許多財(cái)政撥款進(jìn)入財(cái)政專戶后事實(shí)上形成了非稅收入
目前我國(guó)還設(shè)有許多的專項(xiàng)資金專戶或基金專戶,比如糧食風(fēng)險(xiǎn)基金、社?；稹⒎姥纯购?、救災(zāi)資金等等,而且,國(guó)家還在根據(jù)需要,繼續(xù)出臺(tái)政策設(shè)立新的基金。專項(xiàng)資金賬戶有利于?？顚Ｓ?防止挪用擠占,在一定程度上促進(jìn)了專項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。但是,由于許多專項(xiàng)資金賬戶的資金都來(lái)源于財(cái)政預(yù)算撥款,專戶資金一般根據(jù)進(jìn)度撥付,這就造成資金在專戶內(nèi)的沉淀,不利于統(tǒng)籌調(diào)度財(cái)政資金,發(fā)揮財(cái)政資金量大、無(wú)償使用的特點(diǎn),特別是在面對(duì)各種突發(fā)事件和自然災(zāi)害時(shí)需要緊急調(diào)度資金解決燃眉之急的時(shí)候,專項(xiàng)資金專戶的不利影響就更顯突出。
三、政府收支分類改革對(duì)非稅收入管理的影響
政府收支分類改革是預(yù)算收支管理理念的重大變革,對(duì)于現(xiàn)行的預(yù)算收支管理將產(chǎn)生根本性的影響,可以預(yù)見,政府收支分類改革將更為現(xiàn)實(shí)地對(duì)非稅收入管理產(chǎn)生重大影響。
1. 在新的改革方案中,政府收支科目取代了過去的預(yù)算收支科目的概念。這說明,從收入來(lái)源看,按照新的收支管理體系,所有的政府收入,無(wú)論是稅收收入、非稅收入還是債務(wù)收入,都要納入收支核算體系,它的核算范圍,大大超過了過去預(yù)算收支體系。隨著政府收支改革的實(shí)施和完善,現(xiàn)行財(cái)政管理實(shí)踐中的部分名詞將退出歷史舞臺(tái),如科技三項(xiàng)費(fèi)用、基本建設(shè)支出,也包括預(yù)算外收入。政府收支分類改革要求將所有的收入都納入部門預(yù)算,是對(duì)部門預(yù)算和綜合預(yù)算的改革深化,這也為加強(qiáng)非稅收入監(jiān)管提供了制度上的保證。
2. 政府收支分類改革必將加快收支兩條線和收支脫鉤的進(jìn)程,為規(guī)范非稅收入管理提供物質(zhì)基礎(chǔ)。實(shí)行政府收支分類改革,必然要擴(kuò)大實(shí)行收支兩條線和收支脫鉤管理的范圍。而且,隨著財(cái)政預(yù)算改革的不斷深化,按照公共財(cái)政的分配原則,凡是體現(xiàn)政府職能并且憑借或依靠政府賦予的職權(quán)而取得的收入,都應(yīng)該納入財(cái)政預(yù)算管理。也就是說,今后政府非稅收入要全部納入預(yù)算管理。實(shí)行收支脫鉤,就要求有執(zhí)收職能的部門和單位將其執(zhí)收的政府非稅收入全部繳入國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶,支出與其執(zhí)收的政府非稅收入不再掛鉤,統(tǒng)一由同級(jí)財(cái)政部門按照部門和單位履行職能需要核定的預(yù)算予以撥付。非稅收入全部納入預(yù)算管理,就有可能切斷執(zhí)收單位的非稅收入與其支出之間的利益鏈條,降低支出需要對(duì)執(zhí)收單位的利益刺激,為規(guī)范非稅收入管理提供物質(zhì)基礎(chǔ)。
(作者:中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)稅學(xué)院博士生)
