1 社會(huì)救助與公共財(cái)政的關(guān)系
所謂社會(huì)救助，是指國(guó)家與社會(huì)面向由貧困人口與不幸者組成的社會(huì)脆弱群體提供款物接濟(jì)和扶助的一種生活保障政策。而公共財(cái)政是指政府基于市場(chǎng)失靈、信息不對(duì)稱等現(xiàn)象為實(shí)現(xiàn)其職能，滿足公共需要，憑借國(guó)家政治權(quán)力強(qiáng)制地、無償?shù)貐⑴c社會(huì)產(chǎn)品或國(guó)民收入分配而形成的分配關(guān)系。社會(huì)救助作為國(guó)家和社會(huì)對(duì)公民因各種原因?qū)е码y以維持最低生活水平時(shí)，按照法定的程序提供款物接濟(jì)和服務(wù)，以保障其生活得到基本保障的制度和政策，常被視為政府的義務(wù)。而實(shí)施有效的社會(huì)救助，最關(guān)鍵的是資金保障。公共財(cái)政作為資金來源的主體，始終在社會(huì)救助領(lǐng)域居于不可替代的主導(dǎo)地位。
根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，對(duì)貧困人群和社會(huì)弱勢(shì)群體提供基本救助性質(zhì)的公共產(chǎn)品，最優(yōu)的制度安排是擁有公共權(quán)力的政府憑借公共資源（國(guó)家稅收）來組織實(shí)施。社會(huì)救助本質(zhì)上是一種以政府為主體的再分配機(jī)制，一般以收入單向轉(zhuǎn)移的方式對(duì)低收入群體實(shí)施貨幣性補(bǔ)貼。雖然政府在救助城鄉(xiāng)困難群體基本生活上已經(jīng)不斷加大財(cái)政投入力度，但現(xiàn)實(shí)中還存在許多問題，在一定程度上成為制約解決中國(guó)貧困問題的資金瓶頸。因此，有必要理清社會(huì)救助與公共財(cái)政的內(nèi)在關(guān)系，研究社會(huì)救助體系中存在的財(cái)政性問題并探求改革與完善的思路。
2 社會(huì)救助體系中的財(cái)政問題分析
2.1 絕對(duì)量比較
?。玻笆兰o(jì)９０年代以后，隨著國(guó)有企業(yè)改革的深化，就業(yè)單位社會(huì)保障功能的弱化，再加上社會(huì)救助制度剛剛起步，我國(guó)的救助需求量很大，財(cái)政用于社會(huì)救助的支出也隨之增加。２０００年以來，國(guó)家財(cái)政對(duì)主要社會(huì)救助項(xiàng)目支出的絕對(duì)量在不斷增加。尤其在城市最低生活保障項(xiàng)目中的財(cái)政投入總量每年都有幾十億元的增幅，在２００９年的投入增量達(dá)到６８億元。農(nóng)村救助上也加大了力度，從２００７年開始投入猛增。
2.2 相對(duì)量比較
2.2.１ 社會(huì)救助在公共財(cái)政中的比重較低
隨著各項(xiàng)社會(huì)救助制度的進(jìn)一步完善、政府公共支出向社會(huì)保障領(lǐng)域投入的逐步加大，從宏觀層面看，我國(guó)社會(huì)救助體系的財(cái)政投入呈逐年提高的態(tài)勢(shì)，救助范圍不斷拓展，救助標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，突出公共財(cái)政的支出主導(dǎo)地位。但是社會(huì)救助中公共財(cái)政的相對(duì)投入還顯得不夠充分。隨著我國(guó)ＧＤＰ的增長(zhǎng)，國(guó)家財(cái)政支出也不斷加大，而財(cái)政支出對(duì)于社會(huì)救助的投入也逐年增加。社會(huì)救助支出的絕對(duì)量雖然在不斷增加，但是其在國(guó)家財(cái)政支出中的比例并不大，甚至在少數(shù)年份出現(xiàn)了所占比例下降的情況①。
根據(jù)公共財(cái)政的性質(zhì)，其支出結(jié)構(gòu)應(yīng)該與政府提供的公共服務(wù)內(nèi)容相一致。社會(huì)保障，特別是社會(huì)救助屬于純公共物品，因而，社會(huì)保障也應(yīng)該成為最大的政府開支方案。從外國(guó)經(jīng)驗(yàn)和做法看，根據(jù)國(guó)際統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)整理：２００７年，英美日幾個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家和俄羅斯聯(lián)邦社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重為３０％左右，巴西也達(dá)到了２３．３６％，社會(huì)保障支出成為這些國(guó)家的財(cái)政支出的第一大項(xiàng)目，而在我國(guó)，社會(huì)保障是財(cái)政收支項(xiàng)目中一個(gè)非常薄弱的領(lǐng)域，２００９年在社會(huì)保障方面的支出僅占總支出的１．５％左右，由此可知我國(guó)與世界平均水平有很大差距。另外，表１顯示，直到２００８年我國(guó)救助經(jīng)費(fèi)才占ＧＤＰ的０．３４％，而在２０世紀(jì)９０年代，無論是ＧＤＰ低于或高于我國(guó)的國(guó)家，其救助經(jīng)費(fèi)占ＧＤＰ比重皆在０．５％以上，最高的甚至達(dá)到１３％。
因此，中國(guó)的現(xiàn)實(shí)結(jié)合外國(guó)情況都足以說明，中國(guó)社會(huì)救助在政府整體社會(huì)保障事業(yè)中還處于資金份額相對(duì)較低的水平，這限制了社會(huì)救助對(duì)社會(huì)成員基本生活保障兜底作用的有效發(fā)揮。對(duì)于社會(huì)救助這類公共物品和公共服務(wù)的供給不足，也會(huì)嚴(yán)重地影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。
資料來源：國(guó)際貨幣基金組織數(shù)據(jù)庫(kù)、ＯＥＣＤ ｉｎ Ｆｉｇｕｒｅｓ有關(guān)數(shù)據(jù)整理。
注：中國(guó)救助經(jīng)費(fèi)占ＧＤＰ比重為２００８年數(shù)據(jù)。
2.2.２ 社會(huì)救助的投入與經(jīng)濟(jì)總量和政府財(cái)力之間缺乏穩(wěn)定的內(nèi)在增長(zhǎng)關(guān)聯(lián)
社會(huì)成員的“貧困”是任何發(fā)展階段的國(guó)家都會(huì)遇到的社會(huì)問題，但不同的發(fā)展階段，對(duì)“貧困”的衡量有不同的標(biāo)準(zhǔn)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展人們基本生活需求也會(huì)不斷提高。我國(guó)政府用于救助貧困群體的支出，盡管總體上處在高于ＧＤＰ增長(zhǎng)率的位置運(yùn)行，但在總量格局中所占的比重不高，只占ＧＤＰ總量的０．１％～０．４％，占全部財(cái)政支出的０．５％～１．５％左右的水平，在增幅上還沒有實(shí)現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)、財(cái)政保持同步。在趨勢(shì)上，政府在社會(huì)救助上的投入與經(jīng)濟(jì)總量、國(guó)家財(cái)政支出總量增長(zhǎng)之間缺乏較高的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，尚未建立隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府財(cái)力的增長(zhǎng)而穩(wěn)定增長(zhǎng)的財(cái)政投入機(jī)制。
注：根據(jù)中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)2000-2009年整理。
2.3 供需分析
雖然公共財(cái)政在社會(huì)救助中的投入絕對(duì)量在不斷增長(zhǎng)，但從需求的角度看，公共財(cái)政的投入還難以滿足社會(huì)救助不斷擴(kuò)展救助覆蓋面、提高救助標(biāo)準(zhǔn)對(duì)資金的需求。下面以城市最低生活保障為例，對(duì)國(guó)家財(cái)政的供給金額和項(xiàng)目的需求金額進(jìn)行比較分析：圖1中可以看出，國(guó)家財(cái)政對(duì)城市低保的支出一直都無法滿足需求，２０００-２００３年供需缺口還不是很大，控制在３０億元內(nèi)，但是從２００４年開始，財(cái)政支出的供給與城市低保的需求差額猛增，２００６年最高達(dá)到２３１．９億元。由此可知，雖然國(guó)家財(cái)政對(duì)社會(huì)救助事業(yè)的投入在不斷增加，但是與實(shí)際需求相比還有比較大的差距，公共財(cái)政需要對(duì)社會(huì)救助事業(yè)有更大的投入。
2.4 公共財(cái)政的責(zé)任問題
從需求與供給的動(dòng)態(tài)均衡分析來看，我國(guó)公共財(cái)政在擴(kuò)展和深化財(cái)政職責(zé)，不斷滿足社會(huì)救助性公共產(chǎn)品的需求上，還存在以下兩個(gè)問題。
2.4.１ 社會(huì)救助的保障范圍有待拓展
不合理的分配制度、經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)型、城市化進(jìn)程的推進(jìn)等因素在產(chǎn)生著大量的新貧困群體，還有相當(dāng)部分困難群眾處于制度性救助的邊緣。另外，救助資源在全國(guó)范圍內(nèi)配置失衡的狀況沒有根本改變，農(nóng)村社會(huì)救助存在標(biāo)準(zhǔn)低、缺乏制度化等問題。從需求內(nèi)容看，社會(huì)救助應(yīng)當(dāng)是包括基本生活在內(nèi)，涵蓋醫(yī)療、教育、住房、司法、心理等諸多方面的綜合性救助體系。目前，我國(guó)政府對(duì)綜合性社會(huì)救助體系的建設(shè)還處在初級(jí)階段，制度的落實(shí)在城鄉(xiāng)間、區(qū)域間的發(fā)展不平衡，救助不足的問題較為突出。從根本上講是緣由政府安排財(cái)政資金相對(duì)不足，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的公共性不夠。
2.4.２ 公共財(cái)政對(duì)社會(huì)救助的資金保障不平衡
我國(guó)各地的各項(xiàng)社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)差異較大，不同救助項(xiàng)目上財(cái)政提供的資金保障程度也有所不同?？傮w情況是東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份標(biāo)準(zhǔn)較高，西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份較低；城市救助標(biāo)準(zhǔn)高于農(nóng)村救助標(biāo)準(zhǔn)；救助標(biāo)準(zhǔn)的差距要超出城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基本生活成本之間的差距。并且救助資金缺乏預(yù)算規(guī)定，臨時(shí)性、隨機(jī)性普遍。
3 財(cái)政視角下完善社會(huì)救助體系的思路
3.1 優(yōu)化財(cái)政的支出范圍和結(jié)構(gòu)
將生產(chǎn)性投入的財(cái)政資金合理轉(zhuǎn)向社會(huì)公共需要領(lǐng)域，使財(cái)政在社會(huì)保障事業(yè)方面的投入增長(zhǎng)能與財(cái)政收支的增長(zhǎng)同步，加大用于公益性、公共性項(xiàng)目的資金投入份額，凸顯財(cái)政支出的公共性。同時(shí)， 總量測(cè)算上，按照不同的救助需求制定科學(xué)合理的救助標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化管理，救助標(biāo)準(zhǔn)伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)指數(shù)、居民生活成本而變化，進(jìn)而對(duì)政府財(cái)政預(yù)算作出精確的數(shù)據(jù)測(cè)算，建立社會(huì)救助資金的正常增長(zhǎng)機(jī)制。在優(yōu)化結(jié)構(gòu)上，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村救助制度的規(guī)范性投入，加大對(duì)中西部地區(qū)社會(huì)救助的轉(zhuǎn)移力度，合理界定地域間救助標(biāo)準(zhǔn)的差距，從而達(dá)到扭轉(zhuǎn)注重生活性救助、弱化發(fā)展性救助的局面，為單一救助向復(fù)合式救助轉(zhuǎn)變提供資金保障。
3.2 加強(qiáng)社會(huì)救助的法制化和規(guī)范化程度
我國(guó)沒有一部明確統(tǒng)一的社會(huì)救助的專門法律，這就造成救助工作在制定貧困線、確定救助標(biāo)準(zhǔn)的過程中缺乏依據(jù)，也使得社會(huì)救助支出在實(shí)施過程中缺乏必要的監(jiān)控，進(jìn)而引發(fā)其他救助問題的產(chǎn)生。因此必須要規(guī)范社會(huì)救助制度，加緊社會(huì)救助立法。
3.3 加強(qiáng)財(cái)政救助資金的預(yù)算管理
預(yù)算制度是現(xiàn)代公共財(cái)政加強(qiáng)支出管理的手段，是公共財(cái)政的重要方面。在社會(huì)救助層面上，應(yīng)形成包括城鄉(xiāng)最低生活保障、農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)、自然災(zāi)害救助以及專項(xiàng)援助在內(nèi)的款級(jí)預(yù)算科目，將救助經(jīng)費(fèi)按照相關(guān)救助項(xiàng)目列入財(cái)政預(yù)算，提高社會(huì)救助投入在公共財(cái)政支出的比重。同時(shí)加強(qiáng)和規(guī)范預(yù)算外資金的管理，?？顚Ｓ?，對(duì)各類救助資金的撥付、使用要及時(shí)統(tǒng)計(jì)與監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)資金使用透明化、社會(huì)化。
