為提高財政資金分配和使用的規(guī)范性、安全性和有效性，從編制２０００年預(yù)算起，我國開始實行部門預(yù)算改革。部門預(yù)算，是指政府部門依據(jù)國家有關(guān)政策法規(guī)及其履行職能需要，由基層預(yù)算單位開始編制，逐級上報、審核、匯總，經(jīng)財政部門審核后提交立法機關(guān)依法批準的涵蓋部門各項收支的年度財政收支計劃。通俗地講，就是一個部門一本賬。近些年，為提高預(yù)算資金使用的績效，我國開始了績效評價和績效預(yù)算的試點和探索。但部門預(yù)算和績效預(yù)算之間的關(guān)系，在預(yù)算改革的理論和實際工作中，仍存在很多模糊認識。因此，理清兩者的關(guān)系，對順利推行績效預(yù)算意義重大。
1概述
1.1 我國部門預(yù)算改革進程
２０００年是我國部門預(yù)算改革的起始之年，改革的主要內(nèi)容包括：提前編制預(yù)算，延長預(yù)算編制時間，按照法定時間批復(fù)預(yù)算；將以往自上而下的代編方式轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系膮R總方式，從基層預(yù)算單位開始編制預(yù)算；采取綜合預(yù)算編制方法，要求部門將所有收支統(tǒng)一納入部門預(yù)算；實現(xiàn)“一個部門一本預(yù)算”的統(tǒng)籌安排，將一個部門所有的收支都按照統(tǒng)一的編報內(nèi)容和形式在一本預(yù)算中反映。
之后，我國部門預(yù)算改革逐步深入。２００２年，正式按照新的方法編制部門基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算；按照新的政府預(yù)算收支科目細化部門預(yù)算編制；正式編制政府采購預(yù)算；加大預(yù)算外資金納入預(yù)算管理的力度，試行“收支兩條線”管理。２００５年，部門基本支出預(yù)算定員定額標準體系進一步完善，并擴大管理范圍；加強項目支出預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作；研究制定部門預(yù)算績效考評管理辦法。２００７年，全面實施政府收支分類改革，積極進行項目支出經(jīng)濟分類試點。此外，項目支出預(yù)算滾動管理、國庫集中收付制度、政府采購制度、“金財工程”、財政撥款結(jié)余資金管理、加強資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的有機結(jié)合等改革內(nèi)容也在不斷完善和推進之中。
1.２部門預(yù)算績效管理改革的探索
我國推行部門預(yù)算改革后不久，部門預(yù)算績效管理改革的實踐探索也隨之展開，各級財政部門與部門預(yù)算單位也制定了一系列績效考評工作規(guī)范，并逐步擴大改革試點范圍。從２００３年起，財政部就開始制定部分行業(yè)的績效考評管理辦法，組織部分中央部門開展部門預(yù)算支出績效考評試點工作。２００５年，財政部研究制定了《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》；２００６年，財政部選定了農(nóng)業(yè)部“農(nóng)業(yè)科技跨越計劃”等４個項目進行績效考評試點；２０１０年共批復(fù)確定１１５個中央部門的２００個績效評價項目，絕大多數(shù)中央一級部門已納入績效評價的范圍。目前，我國部門預(yù)算績效管理改革的相關(guān)探索主要表現(xiàn)在以部門預(yù)算支出績效評價為代表的改革實踐。
2部門預(yù)算與績效預(yù)算之間的關(guān)系
2.１ 部門預(yù)算是績效預(yù)算的前提和基礎(chǔ)，為績效預(yù)算的開展提供平臺
部門預(yù)算改革對績效預(yù)算改革意義重大，如果沒有１０年來部門預(yù)算改革的基礎(chǔ)，績效預(yù)算改革可能就無從談起。部門預(yù)算改革為績效預(yù)算改革建立了一個平臺，只有在這個平臺之上，績效預(yù)算改革才可能順利進行。
績效預(yù)算需要比較部門的產(chǎn)出和預(yù)算資金投入進行成本效益分析，以更好地進行資源配置。這個前提就是部門的收入要有一本總賬。這在過去傳統(tǒng)預(yù)算中是無法實現(xiàn)的。傳統(tǒng)預(yù)算編制將預(yù)算支出按行政經(jīng)費、事業(yè)經(jīng)費、基本建設(shè)經(jīng)費等不同性質(zhì)分成若干類，分別由財政部的不同司局管理，對于一個部門來說，究竟已經(jīng)安排了多少預(yù)算資金是搞不清的。而且在傳統(tǒng)預(yù)算制度下，部門的大量預(yù)算外支出游離于預(yù)算監(jiān)管之下，預(yù)算也無法搞清部門的實際資金擁有量。經(jīng)過部門預(yù)算改革，采取綜合預(yù)算編制方法，要求部門將所有收支統(tǒng)一納入部門預(yù)算，實現(xiàn)“一個部門一本預(yù)算”，將一個部門所有的收支都按照統(tǒng)一的編報內(nèi)容和形式在一本預(yù)算中反映。加大預(yù)算外資金納入預(yù)算管理的力度，試行“收支兩條線”管理，將預(yù)算外資金逐步納入了預(yù)算的監(jiān)管和控制中。編制部門基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算，對預(yù)算部門的支出進行了分類，摸清了預(yù)算部門的各種支出的方向和用途。按照新的政府預(yù)算收支科目細化部門預(yù)算編制，對預(yù)算部門的各種支出能夠進行多維的定位。這些改革都為預(yù)算的績效評價提供了數(shù)據(jù)信息支持，大大方便了預(yù)算績效評價的進行。因此，可以說如果沒有部門預(yù)算改革，績效預(yù)算改革就沒有一個堅實的基礎(chǔ)，績效預(yù)算就成了無本之木，無源之水。
2.２ 績效預(yù)算是部門預(yù)算的深化和升華，是部門預(yù)算改革的方向
部門預(yù)算雖然加強對預(yù)算的監(jiān)管和控制，但預(yù)算的編制和資金的分配仍缺乏明確的導(dǎo)向。由于缺乏目標的設(shè)定和產(chǎn)出的考核，預(yù)算編制帶有較重的經(jīng)驗決策色彩。由于缺少績效方面的考核，部門預(yù)算編制與部門事業(yè)發(fā)展目標之間缺乏直接的聯(lián)系，同時也限制了部門預(yù)算功能的發(fā)揮。
在預(yù)算的執(zhí)行階段，主要是強調(diào)對合規(guī)性的遵從，預(yù)算執(zhí)行中只管投放進度、不問投入效果；只管使用合規(guī)、不問效益大小；部門預(yù)算“只能做加法，不能做減法”；只強調(diào)支出的財務(wù)責(zé)任，不考慮支出的實際結(jié)果責(zé)任，從而造成部門預(yù)算資金浪費和效益較低等問題。
績效預(yù)算改革的滯后必將制約公共財政預(yù)算體制總體效能的發(fā)揮。作為部門預(yù)算改革的延續(xù)、提升，乃至制度變革，績效預(yù)算改革需要在部門預(yù)算的基礎(chǔ)上逐步引入績效管理的要素，逐步將投入控制型的部門預(yù)算改造成以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算，是在部門預(yù)算的基礎(chǔ)上進行改進，是部門預(yù)算長期改革的方向。
2.３ 在部門預(yù)算基礎(chǔ)上進行績效預(yù)算改革
我國的部門預(yù)算已經(jīng)推行了近10年，各級政府已基本熟悉部門預(yù)算的工作流程，可以在部門預(yù)算的基礎(chǔ)上推行績效預(yù)算的改革。實行績效預(yù)算，首先必須明確財政支出所要達到的目標，因此績效計劃目標的制定是實行績效預(yù)算評價的前提和基礎(chǔ)。在編制部門預(yù)算的同時，需要一并制訂年度績效計劃?？冃в媱澋闹朴啈?yīng)與部門戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，以部門的戰(zhàn)略規(guī)劃為依據(jù)，進一步細化為年度績效計劃，保證預(yù)算年度之間的相互銜接，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的中長期目標。
應(yīng)繼續(xù)完善部門預(yù)算，嚴格按目標、功能、績效要求來細化預(yù)算編制，制定科學(xué)合理的支出標準和預(yù)算定額?？冃ьA(yù)算改革可以先以項目支出績效改革為突破口，逐步擴大到部門人員和公用經(jīng)費。人員和公用經(jīng)費在部門預(yù)算中按定額管理，通過對部門的績效結(jié)果的考評，合理修訂人員和公用經(jīng)費定額，提高基本支出使用效益。根據(jù)考核結(jié)果做出獎懲與預(yù)算調(diào)整。根據(jù)績效預(yù)算按效果撥款的原則，財政部門按照各機構(gòu)的計劃制訂情況以及工作績效的考核結(jié)果調(diào)整下一年度財政預(yù)算，根據(jù)內(nèi)外部評價結(jié)果對于績效好的部門給予獎勵，對于目標完成不好的部門則予以公告削減直到取消這項預(yù)算。
部門預(yù)算改革在改革措施的進一步落實和深化方面仍有很多工作要做。因此，部門預(yù)算改革絕對不能放松，需要在投入控制等方面繼續(xù)完善。同時，在部門預(yù)算改革中逐步將績效管理的各要素引入部門預(yù)算中，向管理導(dǎo)向型預(yù)算轉(zhuǎn)變。
3結(jié)語
盡管目前部門預(yù)算績效管理改革的相關(guān)工作取得了一定成績，在部門預(yù)算管理中引入了績效理念，但由于將績效管理與部門預(yù)算相融合是一項全新的工作，無論在中央層面還是地方層面仍處于初步探索階段。在總結(jié)實踐成效的同時，也應(yīng)看到我國部門預(yù)算績效管理改革在理論研究、制度建設(shè)、基礎(chǔ)條件、組織實施、技術(shù)手段等方面存在的問題。
第一，改革的理論研究亟待加強。目前，我國預(yù)算績效管理理論研究以借鑒國外經(jīng)驗居多，適合我國國情的理論創(chuàng)新較少，特別是與我國現(xiàn)行政府預(yù)算管理制度改革緊密結(jié)合的預(yù)算績效管理理論研究不夠。理論界和實際工作部門對績效考評的認識仍存在不足之處，亟需用有中國特色的部門預(yù)算績效管理理論指導(dǎo)我國的改革實踐。
第二，制度設(shè)計應(yīng)切合實際。從發(fā)達市場經(jīng)濟國家的政府預(yù)算支出改革實踐來看，政府預(yù)算支出績效管理改革是為了適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展完善的客觀要求，而我國政府部門預(yù)算支出管理制度變革也同樣要遵循這樣一個普遍規(guī)律。在具體的改革框架設(shè)計上應(yīng)充分理解政府公共部門的利益屬性和我國所處的改革階段，在此基礎(chǔ)上挖掘出具有創(chuàng)新意義的改革制度設(shè)計節(jié)點，并明確技術(shù)手段的核心內(nèi)容，以此充分實現(xiàn)制度設(shè)計的初衷。
第三，應(yīng)注意各項配套措施的完善。一是建立健全部門預(yù)算績效管理的相關(guān)法律法規(guī)體系；二是加強部門運用預(yù)算績效管理的能力建設(shè)，包括組織能力、管理能力、學(xué)習(xí)能力、執(zhí)行能力等。三是要進一步研究績效文化的形成問題，如果真能使預(yù)算績效管理對預(yù)算資源分配產(chǎn)生有效影響，可能最終是一種緩慢的、持續(xù)的文化變革的結(jié)果，要將績效文化滲透到政策制定過程中。最終，不斷完善具有中國特色的部門預(yù)算績效管理制度體系，并通過預(yù)算績效管理改革實現(xiàn)中國式的“政府治理”模式創(chuàng)新。
