1 政府負(fù)債經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)
在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資渠道單一，完全依賴政府投入，運(yùn)營(yíng)資金完全由財(cái)政補(bǔ)貼，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，城市環(huán)境面貌老舊等問題日益成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，集中到一點(diǎn)就是資金短缺，這是各級(jí)政府面臨的最突出問題。
20世紀(jì)９０年代以后，尤其是近幾年來，各地政府深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，致力于發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型和諧社會(huì)，實(shí)施城市品牌戰(zhàn)略，加大政策、資金支持力度，多方籌資，加大對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入，提高市政設(shè)施對(duì)環(huán)境的承載能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速、和諧、可持續(xù)發(fā)展。為解決制約城市建設(shè)的資金瓶頸問題，地方政府大膽進(jìn)行政府投融資體制改革，引進(jìn)企業(yè)負(fù)債經(jīng)營(yíng)理念，學(xué)習(xí)探索國(guó)內(nèi)外城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，整合政府掌握的國(guó)有土地、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)等城市資源，通過組建城市建設(shè)投資公司或國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司融資平臺(tái)，加強(qiáng)與國(guó)家開發(fā)銀行等金融部門的合作，融集城市建設(shè)資金，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)步伐，開拓了一條依靠市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)運(yùn)作城市的新路子，各地城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了突飛猛進(jìn)發(fā)展。
政府負(fù)債經(jīng)營(yíng)在發(fā)達(dá)地區(qū)和較大城市起步較早，運(yùn)營(yíng)較好，如上海、大連等城市；而欠發(fā)達(dá)地區(qū)和中小城市起步較晚，受政策、區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等條件制約，融資渠道仍較為單一，基本依靠財(cái)政資金和銀行貸款，且政府組建的城市建設(shè)投資公司僅僅作為政府融資的平臺(tái)，盈利能力較差，基本沒有償還能力，銀行貸款基本都由地方政府提供擔(dān)保、承諾等，從而形成了大量政府顯性債務(wù)和隱性債務(wù)，最終，平臺(tái)公司負(fù)債就是政府債務(wù)。
從實(shí)際情況來看，政府負(fù)債經(jīng)營(yíng)為城市建設(shè)注入了活力，優(yōu)化了環(huán)境，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、文明發(fā)展、率先發(fā)展創(chuàng)造了條件。但任何事物發(fā)展都有其兩面性。企業(yè)對(duì)負(fù)債運(yùn)用不當(dāng)會(huì)陷入困境，甚至是破產(chǎn)。政府負(fù)債與企業(yè)負(fù)債實(shí)無異處，在實(shí)際運(yùn)作過程中也存在風(fēng)險(xiǎn)，筆者歸納認(rèn)為存在以下幾種風(fēng)險(xiǎn)。
1.1 信用風(fēng)險(xiǎn)
信用風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)尚需加強(qiáng)。首先，不少地方政府融資缺少規(guī)劃和計(jì)劃，寅吃卯糧，越吃越多。其次，銀行作為金融企業(yè)，以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，偏愛與地方政府合作，資金投放量逐漸放大，期限較長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)量由小變大，極易導(dǎo)致銀行信用和政府誠(chéng)信缺失。第三，融資項(xiàng)目建設(shè)缺少公示，透明度不高，公眾參與程度不高，缺少必要的社會(huì)監(jiān)督。
1.2 體制風(fēng)險(xiǎn)
目前，政府投融資體制改革尚處在探索階段，缺乏制度和理論創(chuàng)新。由于體制的原因，不少地方政府成立的融資平臺(tái)公司還停留在初級(jí)階段，領(lǐng)導(dǎo)班子大都由政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)人兼職組成，法人治理結(jié)構(gòu)還不夠健全，管理體系、運(yùn)營(yíng)機(jī)制等運(yùn)作不規(guī)范，多頭管理，各自為政，缺乏溝通，管理效率低下，平臺(tái)公司資產(chǎn)規(guī)模較小，變現(xiàn)能力較差，基本沒有盈利能力，已不能適應(yīng)日益發(fā)展的政府投融資體制改革的需要。
1.3 項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)
政府投資主體不明確，權(quán)責(zé)不清，形成目前政府投資各行其是、無效失控的不合理狀況，與公共財(cái)政的要求相去甚遠(yuǎn)。項(xiàng)目管理不規(guī)范，多頭管理，條塊分割，“三邊”、“五邊”工程，隨意變更設(shè)計(jì)，任意增加工程投資，擅自改變信貸資金用途，造成公共資源極大浪費(fèi)，沒有發(fā)揮資金使用效益。存在資金鏈斷裂、項(xiàng)目半途下馬、金融資源極大浪費(fèi)現(xiàn)象。財(cái)政投資不規(guī)范，目前，有償資金往往無償使用，資金投放前缺乏全面科學(xué)的可行性分析、成本效益分析，工程建設(shè)中缺乏有效的監(jiān)督約束機(jī)制，項(xiàng)目結(jié)束后缺乏評(píng)估過程，使財(cái)政投融資無法形成良性循環(huán)。政府意愿落不到實(shí)處，建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量低，周期長(zhǎng)，成本高。
1.4 資金風(fēng)險(xiǎn)
融資資金為政府債務(wù)資金，償債資金難以落實(shí)到位，缺乏償債計(jì)劃，融資規(guī)模較大，政府負(fù)債率較高，而且有越來越高的趨勢(shì)，負(fù)債結(jié)構(gòu)不合理，資金支付隨意性大，缺乏必要的評(píng)審程序。
1.5 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)
目前，各類政府負(fù)債已進(jìn)入償還期，各地政府財(cái)力雖增長(zhǎng)較快，但還是有限，政府一邊籌資建設(shè)，一邊面臨還債；一邊推動(dòng)城市建設(shè)發(fā)展，一邊無力還債，平臺(tái)公司只有借新債還舊債，舉步維艱。
2 政府負(fù)債經(jīng)營(yíng)的控制與防范
對(duì)于引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的不利因素，如果不采取有力措施加以防范和控制，地方政府將會(huì)陷入進(jìn)退兩難窘境。地方政府應(yīng)對(duì)負(fù)債經(jīng)營(yíng)給予高度重視，應(yīng)把負(fù)債經(jīng)營(yíng)作為地方發(fā)展的“助推器”，明確負(fù)債經(jīng)營(yíng)與發(fā)展的關(guān)系，緊緊抓住投融資體制改革這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極探索理論和實(shí)踐上的新突破。
2.1 樹立全員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)
充分認(rèn)識(shí)建設(shè)健康財(cái)政、健康金融的重要意義。財(cái)政和金融在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中相輔相成，扮演著重要的角色。財(cái)政和金融處于社會(huì)再生產(chǎn)的不同環(huán)節(jié)，職能分工各有不同，但一直密切配合，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要內(nèi)容和推動(dòng)力。兩者的健康安全問題往往相互交織，若處理不當(dāng)，不僅影響融資的效率，甚至可能造成經(jīng)濟(jì)社會(huì)的劇烈動(dòng)蕩。因此，實(shí)現(xiàn)健康的財(cái)政、健康的金融以及兩者良性互動(dòng)，已成為各國(guó)經(jīng)濟(jì)安全甚至政治安全的重要內(nèi)容，也是政府駕馭市場(chǎng)能力的重要體現(xiàn)。
2.2 建立有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制
應(yīng)建立完善的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制和財(cái)務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)地對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)和防范，隨時(shí)監(jiān)控企業(yè)的籌資風(fēng)險(xiǎn)，通過合理的籌資結(jié)構(gòu)來分散風(fēng)險(xiǎn)。做到兩個(gè)結(jié)合：①融資計(jì)劃與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)結(jié)合；②融資與財(cái)政資金相結(jié)合。融資資金作為政府債務(wù)資金，應(yīng)納入財(cái)政資金管理，建立償債機(jī)制。
