【摘要】在高校實行績效預(yù)算管理已是一個發(fā)展趨勢。本文從高校的發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā),指出高校在發(fā)展戰(zhàn)略實施過程中出現(xiàn)的一些新變化。針對這些變化,探討了高校進(jìn)行績效預(yù)算管理的必要性,并提出了新思路。
預(yù)算管理是高校財務(wù)管理的重要組成部分,貫穿于預(yù)算資金的籌集、分配和使用的全過程,對高校理財有深刻的影響。隨著高等教育體制的深入推進(jìn)和高等教育發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整,高校經(jīng)費的收支規(guī)模逐漸增大,收支結(jié)構(gòu)變得更為復(fù)雜,同時伴隨著經(jīng)費的結(jié)構(gòu)性失衡和使用效率的降低,資金的供求矛盾日益突出。如何通過認(rèn)識高等教育發(fā)展戰(zhàn)略的演變及內(nèi)部關(guān)系的變化,把目標(biāo)管理、部門預(yù)算和績效評價有機結(jié)合起來,形成以目標(biāo)為指引,預(yù)算為主線,部門為基礎(chǔ),項目為單元、績效為核心的績效預(yù)算管理模式,筆者對此提出了自己的看法,與同行商榷。
一、對高等教育發(fā)展戰(zhàn)略的認(rèn)識
我國社會主義市場經(jīng)濟的建設(shè)取得了突出的成就,從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌是一場重大的革命,但在教育領(lǐng)域、特別是高等教育領(lǐng)域,這場革命卻似乎仍然是滯后的。縱觀我國高等教育發(fā)展的歷史,其管理長期仍沿用傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟手段。隨著時代的發(fā)展,特別是以高等教育大眾化為突破口的我國高等教育現(xiàn)代化發(fā)展,引發(fā)一系列的思想觀念轉(zhuǎn)變,一方面,高等教育發(fā)展戰(zhàn)略的重要性會不斷提升;另一方面,它將逐漸由計劃管理走向宏觀調(diào)控。
縱觀我國高等教育發(fā)展歷史,存在這樣的戰(zhàn)略階段劃分:
(一)限制發(fā)展戰(zhàn)略階段:計劃階段(1949-1991)
我國改革開放以前的高等教育發(fā)展戰(zhàn)略,其理念深受計劃經(jīng)濟的影響,以國家為中心的計劃性比較強,在高等教育發(fā)展目標(biāo)上,主要強調(diào)依據(jù)專門人才需求量來規(guī)劃發(fā)展指標(biāo);在發(fā)展原則上,即嚴(yán)格按照國家計劃分配的資源比例實現(xiàn)投入與產(chǎn)出;在發(fā)展機制上,則不斷強化圍繞計劃指標(biāo)的行政管理效率。這種計劃性,往往又受到政治性和隨意性因素的影響。這一階段后期孕育了高等教育發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變,為下一階段高等教育相對比較迅速的擴張創(chuàng)造了重要條件。雖然存在理念沖突,但由于客觀上經(jīng)濟體制和經(jīng)濟運行方式發(fā)生了變化,直接影響到中央和地方的財政收支狀況,因此,不管是從人才預(yù)測的困難性,還是從調(diào)動地方辦學(xué)的積極性出發(fā),都只能順應(yīng)規(guī)模逐步擴張的趨勢。
(二)穩(wěn)步發(fā)展戰(zhàn)略階段:計劃為主,市場為輔(1992-1998)
1992年后,高等教育的“內(nèi)涵式發(fā)展”思路被提出,這一理念體現(xiàn)在高等教育發(fā)展戰(zhàn)略中,即要求新的發(fā)展目標(biāo)應(yīng)兼顧國家、地方、個人需要,對擴大高等教育機會持一種相對積極的態(tài)度;而要求新的發(fā)展原則的基調(diào)應(yīng)是協(xié)調(diào)穩(wěn)定與發(fā)展之間的關(guān)系,主要是控制高校數(shù)量,優(yōu)化高教結(jié)構(gòu),提倡規(guī)模效益,保證教學(xué)質(zhì)量,還有對社會力量辦學(xué)加以規(guī)范等。相應(yīng)地,要求發(fā)展機制作出一定轉(zhuǎn)變:中央向地方適當(dāng)放權(quán),利用市場作為計劃之補充。種種變化表明,我國高等教育發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)思想已經(jīng)從“限制發(fā)展”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺€(wěn)步發(fā)展”。本階段的后期即1998年前后,是本階段戰(zhàn)略在發(fā)展理念或指導(dǎo)思想上的轉(zhuǎn)變期,這主要是因為國內(nèi)經(jīng)濟運行背景發(fā)生了重大變化,以及有利于規(guī)模擴大的多樣化高教結(jié)構(gòu)初步形成的緣故,同時也包括外來因素的影響,譬如經(jīng)濟全球化競爭、知識經(jīng)濟萌生、政治民主化、國際間比較等等。后期發(fā)生的思想轉(zhuǎn)變,直接推動了高等教育向著大眾化目標(biāo)的快速擴張,客觀上要求形成新的高等教育發(fā)展戰(zhàn)略。
(三)積極發(fā)展戰(zhàn)略階段:市場為主,計劃宏觀調(diào)節(jié)(1999～2005)
經(jīng)過穩(wěn)步發(fā)展戰(zhàn)略階段后期的醞釀,全社會高教價值觀念在規(guī)模擴張問題上逐漸趨向一致,這使得戰(zhàn)略從“穩(wěn)步”到“積極”的轉(zhuǎn)變,在較短的時間內(nèi)即完成。1999年開始的我國高校大規(guī)模擴招,表明以新的發(fā)展理念作指導(dǎo)的高等教育戰(zhàn)略已演變成型。轉(zhuǎn)變后的發(fā)展戰(zhàn)略,在發(fā)展目標(biāo)上,突出表現(xiàn)為設(shè)法主動地、大量地增加高等教育機會;在發(fā)展原則上,表現(xiàn)為通過主動設(shè)計合理的高等教育結(jié)構(gòu)實現(xiàn)可接受的規(guī)模增長;而發(fā)展機制上的表現(xiàn)則是,中央與省兩級管理、以省為主的體制基本確立,進(jìn)而實現(xiàn)將權(quán)力下放到省以下,同時開始重視利用市場、引導(dǎo)市場。
縱觀高等教育的發(fā)展戰(zhàn)略的演變,有幾點變化值得注意:1.高等教育的改革事實上也在經(jīng)歷由計劃到市場的過程,通過對高等教育體制的改革,進(jìn)一步把高等學(xué)校推向了市場,《中華人民共和國高等教育法》的頒布,使高等學(xué)校開始成為市場經(jīng)濟中獨立的法人實體;2.高等教育關(guān)系中學(xué)生的主體角色有了新的含義,高等教育商品的消費者角色得到了強化,隨著我國高等學(xué)校的擴招,入學(xué)門檻的放低,選擇面的增寬,我國高等教育開始向著普及型教育發(fā)展,學(xué)生有了更大的選擇余地;3.高校的發(fā)展與生源之間的關(guān)系更加密切,一方面,高校的發(fā)展需要生源在數(shù)量和質(zhì)量上的保證;另一方面,高校的發(fā)展又直接影響了生源的數(shù)量和質(zhì)量,二者相互依存,相互影響;4.高校的自主性增強,學(xué)校資金的收付渠道增多,使得高校在資金的安排和調(diào)度上具有更大的靈活性,以及高校參與社會的能力得到進(jìn)一步的加強。
二、高校預(yù)算績效管理的必要性
要適應(yīng)新形勢下中國高等教育發(fā)展變化,就要著眼于社會效益和經(jīng)濟效益,提高自身的辦學(xué)質(zhì)量和社會影響力,其實這是對高校財務(wù)管理特別是預(yù)算管理提出了更高的要求,因為高校資源作為重要的社會資源同樣具有稀缺性,提高高校資源的配置效率是市場經(jīng)濟條件下高校發(fā)展的核心內(nèi)容,此外高等教育還具有社會公益性和非營利性,這就決定了要提高自身的辦學(xué)質(zhì)量和社會影響力就要考慮“用錢效益”,把有限的資金投放到合理的地方,這里的“合理”,不僅僅是效率,更重要的是其有效性。通過對以上高等教育發(fā)展戰(zhàn)略演變的分析,結(jié)合高校資金的運行過程,得出高校發(fā)展與績效管理的基本關(guān)系:
如上圖所示,高校發(fā)展與績效管理基本關(guān)系來看,整個關(guān)系框架由四個部分和一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)組成:高校的影響力、高校的教學(xué)科研水平,高校資金資源和作為高校消費者的學(xué)生,以及績效管理環(huán)節(jié),績效管理對整個關(guān)系的可控環(huán)節(jié)性和靈活性很強,績效管理是整個關(guān)系框架的閘門,通過對資金實現(xiàn)預(yù)算績效管理,提高教學(xué)科研水平和辦學(xué)質(zhì)量,從而擴大高校的影響力和規(guī)模,最終吸引學(xué)生,打通整個循環(huán)系統(tǒng)。改變以前對質(zhì)量和效益之追求設(shè)法通過行政管理措施來達(dá)成,而對結(jié)構(gòu)的調(diào)整則是通過預(yù)先規(guī)劃作出的僵死局面。
三、高校績效預(yù)算管理的思考
以上對高校預(yù)算績效管理的必要性作了分析,但是如何實現(xiàn)對高校的績效預(yù)算管理,成了更為現(xiàn)實的問題。要實現(xiàn)高校預(yù)算績效管理,就要改變傳統(tǒng)高校預(yù)算管理模式存在的局限性:一是預(yù)算控制投入和產(chǎn)出,不重過程,預(yù)算執(zhí)行的評價缺乏有效性,即把力量放在“投入——效果”的兩點控制,忽視“投入——產(chǎn)出——效果”的全過程考察。二是權(quán)力配置不協(xié)調(diào)。從縱向看,主要表現(xiàn)在處理集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系上,局限于分層式的權(quán)力分配;從橫向看,主要表現(xiàn)在各部門條塊分割嚴(yán)重。三是預(yù)算的編制方法缺乏科學(xué)性,傳統(tǒng)的固定預(yù)算、增量預(yù)算及定期預(yù)算等編制方法不能適應(yīng)高校的發(fā)展,很大程度上束縛了高校發(fā)展的手腳,不利于正確控制、考核和評價高校的預(yù)算執(zhí)行情況。績效預(yù)算管理模式以“用錢效益”為理論基礎(chǔ),目標(biāo)管理和部門預(yù)算為兩大支柱,暢通的信息反饋機制,以預(yù)算執(zhí)行過程的全程監(jiān)控為保證,構(gòu)建效益分析框架和績效預(yù)算管理運行模式。
(一)目標(biāo)管理
目標(biāo)管理是高校績效預(yù)算管理的“靈魂”,建立系統(tǒng)、科學(xué)、開放的目標(biāo)體系是績效預(yù)算管理得以運行的基礎(chǔ)條件。整個目標(biāo)體系包括高校的總體戰(zhàn)略目標(biāo)和由高校總體戰(zhàn)略目標(biāo)分解出來的各部門的目標(biāo)。學(xué)校的總體戰(zhàn)略目標(biāo)處于管理的中心和支配地位,把握著整個目標(biāo)體系的全局;各部門的目標(biāo)一方面是總體戰(zhàn)略目標(biāo)的分解;另一方面,各部門目標(biāo)之間相互協(xié)調(diào),形成一個統(tǒng)一的目標(biāo)組織系統(tǒng),既保證上級目標(biāo)的統(tǒng)帥和宏觀控制作用,又保證同級部門之間的公平有序競爭。同時在部門目標(biāo)子系統(tǒng)里面又分為部門的長期目標(biāo)和部門短期目標(biāo),部門短期目標(biāo)是部門長期目標(biāo)的分解,部門短期目標(biāo)可以作為績效預(yù)算管理的不同時期觀察點的評價標(biāo)準(zhǔn),也為長期目標(biāo)的實現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。
(二)部門預(yù)算
部門預(yù)算作為高?？冃ьA(yù)算管理的基礎(chǔ)工作和最重要的環(huán)節(jié),具有較強控制力。目標(biāo)管理的具體落實、項目管理和對績效評估的控制都離不開部門預(yù)算。部門預(yù)算不僅僅是對資金進(jìn)行簡單的分配,使工作得以迅速開展,更重要的是通過部門預(yù)算解決高校預(yù)算的權(quán)力分配問題和預(yù)算的軟約束問題。對于權(quán)力分配問題,傳統(tǒng)預(yù)算管理模式存在的“一管就死,一放就亂”和學(xué)校內(nèi)部各部門之間條塊分割,各自為政的局面。通過以目標(biāo)管理為靈魂的績效預(yù)算管理,使不同性質(zhì)的部門之間合作,相同性質(zhì)部門之間進(jìn)行公平的競爭。高校財務(wù)部門根據(jù)學(xué)校的總體目標(biāo)提出指導(dǎo)性預(yù)算,各職能部門的目標(biāo)管理和項目管理,約束性預(yù)算的下達(dá)和最終績效的評價與考核,體現(xiàn)出學(xué)校的整體要求。部門根據(jù)部門的長期和短期目標(biāo),擬定自己的預(yù)算計劃,財力供給與需求的權(quán)衡和調(diào)整以及項目的選擇和組合等,各部門都可以根據(jù)自己的實際情況,發(fā)揮自己的主觀能動性。對于預(yù)算的軟約束問題,一方面要尊重部門的合理要求,使資金向著更有效的方向流動;另一方面也要考察部門項目的實際意義、可實施性和時效性。此外,對于預(yù)算的軟約束,還需要制定相關(guān)的制度,對資金的使用,績效的評估,評估結(jié)果的處理進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范。
(三)預(yù)算監(jiān)控
在高校績效預(yù)算管理中,暢通的信息反饋機制和對預(yù)算執(zhí)行過程的全程監(jiān)控是預(yù)算績效得以發(fā)揮作用的保證,通過分離預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)控,可以更有效地對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)控,及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中的偏差。預(yù)算過程監(jiān)控是通過比照各部門的目標(biāo)和具體的指標(biāo)體系,對預(yù)算的執(zhí)行情況和效果進(jìn)行全程跟蹤,這樣可以很清楚地了解預(yù)算在執(zhí)行過程中是否偏離目標(biāo),分析產(chǎn)生偏離的原因。如果是部門沒有嚴(yán)格按照目標(biāo)計劃執(zhí)行,屬于部門主觀控制的原因,應(yīng)采取相應(yīng)的預(yù)警措施,促使其回到正軌,在條件惡化的情況下,可以進(jìn)行預(yù)算的調(diào)整和再分配;如果是制定目標(biāo)的內(nèi)外部環(huán)境和自身條件發(fā)生了較大變化,就要對目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整,使得資源配置的有效性得以保證。
(四)滾動預(yù)算
滾動預(yù)算是隨著高校中長期發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)提出來的。傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式一般是編制一年的使用年限,較少考慮到學(xué)校和校內(nèi)各部門的中長期發(fā)展規(guī)劃和學(xué)校資金供給間的協(xié)調(diào)關(guān)系,這樣不利于高校的長期規(guī)劃的實施。因此在采用定期預(yù)算的同時,可以積極采納滾動預(yù)算。滾動預(yù)算可以通過預(yù)算控制機制來加以配合。具體的方法是:滾動預(yù)算可以把整個項目分成若干階段來落實。每個階段根據(jù)前一期的預(yù)算執(zhí)行情況對以后階段進(jìn)行修訂,增加下一個階段的預(yù)算額度,如此逐期安排學(xué)校的資金,這樣有助于確保學(xué)校各項工作的有序連續(xù)地進(jìn)行,同時保證目標(biāo)的質(zhì)量。與傳統(tǒng)預(yù)算相比,更具有動態(tài)性的特點,充分發(fā)揮預(yù)算的指導(dǎo)和控制作用。
四、高?？冃ьA(yù)算管理的環(huán)境
高?？冃ьA(yù)算管理作為一個完整的系統(tǒng),不僅需要內(nèi)部的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,更需要外部的和諧環(huán)境和信息傳遞。
(一)內(nèi)部環(huán)境
內(nèi)部環(huán)境的構(gòu)建,可以從兩個方面來考慮:1.組織環(huán)境。合理高效的組織結(jié)構(gòu)是管理活動得以實施的重要因素,從整體把握績效預(yù)算管理的流程,運用合理的組織安排和協(xié)調(diào)機制構(gòu)建高水平的預(yù)算管理團隊。2.制度環(huán)境?？冃ьA(yù)算管理必須在一定的制度框架下運行,圍繞高效績效預(yù)算管理制定預(yù)算可行性論證制度、紀(jì)律和管理辦法、考核機制、預(yù)算績效的后評價制度和崗位職責(zé),是績效預(yù)算實施的制度保障,也是對管理活動的規(guī)范。
(二)外部環(huán)境
外部環(huán)境是一個系統(tǒng)生存的基礎(chǔ)。離開了這個基礎(chǔ),組織和系統(tǒng)將不復(fù)存在。1.和諧的外部環(huán)境是高?？冃Ч芾眄樌麑嵤┑那疤釛l件,例如國家和地方政府的政策環(huán)境,高校生源市場的變化,穩(wěn)定的政治環(huán)境等等。2.與外界溝通能力。只有與外部環(huán)境進(jìn)行良好的信息溝通,才能真正達(dá)到績效預(yù)算管理的最終目的。通過信息的傳導(dǎo),吸取外界的有效信息,例如專業(yè)的發(fā)展趨勢、重大項目的提出等等。同時通過信息傳導(dǎo)也可以向外界提供自身的信息,為外界所識別。
作者：高 雷
