本文是國家教育部“十五”規(guī)劃重點課題:《高等學校生均培養(yǎng)成本及成本補償政策的研究》(DFB030288)的一個小部分
【摘要】約翰斯通的“教育成本分擔理論”是世界各國收取高等教育學費的重要理論依據(jù)。目前高等學校進行成本補償,應該首先確立科學合理的補償原則。
1986年,美國紐約大學校長、經(jīng)濟學家D.約翰斯通(D、Bruce Johnstone)在《高等教育的成本分擔:英國、聯(lián)幫德國、法國、瑞典和美國的學生財政資助》中提出“教育成本分擔理論”。他認為,高等教育成本無論在什么社會、體制和國家中,都必須由來自政府、家長、學生、納稅人和高等學院幾方面的資源來分擔。
一、高等教育成本補償存在的問題
(一)生均成本核算范圍不合理
生均成本,即生均教育成本,是全國普通高校教育的總成本與在校學生的平均數(shù),它是為使受教育者接受教育服務而耗費的資源的價值,它包括以貨幣支出的教育資源的價值,即直接成本,也包括因資源用于教育所造成的損失,即機會成本。美國著名經(jīng)濟學家W·舒爾茨(Schultz)在《教育的經(jīng)濟價值》中指出,教育成本是學校教育過程所消耗的資源要素。包括教師、圖書館工作人員和學校行政管理人員等的服務成本,維持學校運行耗費的要素成本,以及學校房屋、土地等的折舊、利息成本,但不能包括與教育服務無關的附屬活動成本,如學生食堂、住宿、運動隊活動等項成本,也不包括向學生提供的獎學金、補助等“轉移支付”性質的支出。
教育成本是確定學費標準的重要依據(jù),學費應考慮教育的直接成本,不應考慮機會成本。教育成本應包括公務費、業(yè)務費、設備購置費、修繕費、教職工人員經(jīng)費等正常辦學費用支出,不應把高校的所有支出都計入教育成本,但是很多高校后勤和部分科研支出等計入到直接成本中。存在這種問題的關鍵是我國沒有建立一套科學的成本核算體系,另外,考慮到社會穩(wěn)定,高校很難對臃腫的機構和多余的人員進行裁減,這是社會成本,是為政府分憂,其中的一部分轉嫁到學生身上。
(二)財政撥款方式不完善
在財政撥款方式上,主要有兩種方式:一是基數(shù)加增長的撥款模式;二是按招生人數(shù)和生均撥款標準確定撥款額。兩種方法均不盡合理,前者其基數(shù)中包含著復雜而眾多的不合理因素,是因循守舊、粗略簡單的撥款模式。而增長也只是按教師和學生人數(shù)的增加而增長,實質上是一種吃大鍋飯式的撥款模式,因為這種模式很難體現(xiàn)出效率原則,其中隱含著財政資金的巨大浪費,與國家財政撥款的初衷相悖。后者按招生人數(shù)撥款,看似公平,對各高校都采取一個統(tǒng)一固定標準,但實質仍是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物,模式本身包含著很多不合理的成分。公共財政理論認為,國家主要責任是向社會提供公共產(chǎn)品,應在提供公共產(chǎn)品范疇發(fā)揮作用,以滿足整個社會的公共需求。高等教育是準公共產(chǎn)品,既具有公共屬性,又具有私人屬性。從高等教育的公共屬性角度講,國家財政對高等教育撥款責無旁貸。但具體撥款多少,是一個值得探討的問題。目前財政撥款模式?jīng)]有解決這一問題,甚至沒有體現(xiàn)這一基本要求。存在這種問題,是由于我國公共財政體系和社會保障體系沒有真正建立起來,改革必然會觸犯到既得利益部門和人群,如何公平是個難點,況且建立合理的財政撥款方式也是一個復雜的系統(tǒng)工程,不可能在短期內完成。
(三)收入差距的擴大,城鎮(zhèn)低收入家庭和很多農民難以承擔高額學費
近幾年,我國城鎮(zhèn)居民和農民收入水平在不斷增長,但是,城鎮(zhèn)居民收入差距較大。國家統(tǒng)計局城調總隊曾對全國15萬戶城鎮(zhèn)居民收入進行了抽樣調查,結果顯示,20%的高收入戶占有全部收入的42.4%,人均收入為992元,20%的低收入家庭僅占全部收入的6.5%,人均收入為124元,人均月收入差8倍,有60%城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入達不到平均水平,城鄉(xiāng)整體的基尼系數(shù)將達到0.465。而在農村這種差距更大。世界銀行認為中國收入差距狀況僅比撒哈啦以南非洲國家、拉丁美洲國家稍好,全世界沒有一個國家在短短的20年內收入差距變化如此之大。南開大學經(jīng)濟研究所調查認為,如果包括非正常收入在內,1995年全國的基尼系數(shù)就已經(jīng)達到0.517了,中國的城鄉(xiāng)收入差距堪稱世界最高。另一方面,低收入人群在增加,高校中貧困家庭學生數(shù)較多,2003年我國貧困人口約為3000萬,2004年為3080萬,增加了80萬人;2004年末,全國高校在校生(包括全日制本、專科學生和研究生)中,貧困家庭學生約占20%,人數(shù)為270萬左右;特困生占5%到10%,在70萬到135萬左右。可以說,目前高校的學費水平已超過很多人的承受能力。收入差距的擴大主要是由于收入分配不公,稅收等調節(jié)手段沒能充分發(fā)揮調節(jié)作用。
(四)學校分等級,生均成本差異較大,收費平均化,難以體現(xiàn)優(yōu)質優(yōu)價的市場準則
我國高校事實上是分等級的,地方院校、211高校、重點大學、985高校等,國家對他們的投入是有區(qū)別的。目前,高校收費定價在收費結構上不近合理:一是“211工程院校”、省重點建設院校與一般院校的收費標準差距較小;二是優(yōu)質專業(yè)與一般專業(yè)的收費水平相近。但是,不同層次、不同高校、不同專業(yè)的畢業(yè)生收入水平是有較大差異的。北京大學“高等教育規(guī)模擴展與勞動力市場”課題組2003年的結果表明:不同學歷層次畢業(yè)生起薪有明顯差異,其中專科畢業(yè)生平均為1307.4元,本科畢業(yè)生為1501.7元,碩士、博士分別為2995.9元和2983.9元。同樣為本科學歷的情況下,不同地區(qū)高校畢業(yè)生的起薪差別也很大,如北京高校畢業(yè)生的起薪最高,達到2160.5元,而山東學生起薪只有1267.6元。學校的聲譽對起薪的影響也很顯著,如在其他條件相同的情況下,“211工程”高校的畢業(yè)生,月薪平均要比一般院校多400元左右。
其實,不同類別、層次的高校畢業(yè)生工資標準不同,是市場的正常反應。由于高校大規(guī)模擴招,總體上看大學生已不再稀缺,但名牌大學畢業(yè)生相對較少,高層次畢業(yè)生成本投入也較多,他們的收入也理應高一些。但是,教育作為個人的重要投資,收費的平均化,產(chǎn)出水平存在較大差異,是不充分競爭的體現(xiàn)。所以,我國高校學費,應該考慮地區(qū)水平、城鄉(xiāng)收入水平、儲蓄水平、不同高校畢業(yè)生的待遇水平,做到優(yōu)質優(yōu)價,以體現(xiàn)市場準則。收費平均化問題的存在,是由于更多地考慮了高等教育的社會屬性,更多地考慮所謂的公平,而忽視了受教育者的市場屬性,即他們也是投資者,他們的收益是有區(qū)別的,按他們未來的收益能力支付費用符合市場原則。
(五)高校資金使用不經(jīng)濟,一些高校財務違規(guī)現(xiàn)象比較嚴重
有些高校的信息公開程度較差,少數(shù)高校財務管理失控。如2003年,江蘇省對46所省屬高校2001年度收費情況進行專項審計調查,查出違規(guī)資金達2.63億元,主要是:高校的收支不實問題比較普遍;管理不規(guī)范問題突出;違規(guī)收費現(xiàn)象嚴重。由于高校本身的財政收支缺乏透明度,高校經(jīng)費使用缺乏強有力的監(jiān)管,在客觀上造成教育成本的增加。存在這種現(xiàn)象的原因,關鍵是高校財務管理體制不健全,缺乏必要的監(jiān)督,存在地方保護。
二、高等教育成本分擔的原則探討
高等教育成本補償首先要確立科學合理的成本分擔原則,這些原則應該包括以下幾方面:
(一)收益原則與承受能力原則相結合
收益原則是說高等教育的收益者應該按收益多少來承擔高等教育成本。毫無疑問,政府、企業(yè)、受教育者都是受益者,政府對高校的投入是政府的成本,企業(yè)以高于一般勞動力(即非受高等教育者)的工資雇傭大學畢業(yè)生實際也承擔了一部分教育成本,大學生交納學費構成受教育的主要成本。問題的關鍵是他們之間如何進行分攤成本,他們的收益如何進行量化。承受能力原則是指分攤的成本在他們承受能力范圍內。其中,政府的能力主要表現(xiàn)在他們占有社會資源的水平,集中表現(xiàn)在財政收入水平占GDP的比重,企業(yè)的承擔能力主要取決于企業(yè)的收益水平和受高等教育者為企業(yè)創(chuàng)造價值的能力水平,大學生的承受能力一般地說主要是家庭的經(jīng)濟能力。在我國目前狀況下,收益原則必須與承受能力原則相結合,既要市場又要計劃。
(二)公平原則與效率原則相結合
公平的內涵較豐富,一是指規(guī)則公平和機會均等,即規(guī)則的平等和人人享有同等的機遇和權利;二是指在機會均等的條件下,要素投入與要素收入對稱;三是指在最終的分配上的平等。這里的公平原則是指在成本補償中,一方面由于地區(qū)、學校、專業(yè)的不同、政府投入不同,高校的學費應該在一個合理的區(qū)間內浮動,以體現(xiàn)要素投入與要素收入對稱;另一方面要求在學費相近的情況下,政府應改變各地高等教育資源配置不均衡狀況,否則就很難體現(xiàn)規(guī)則公平和機會均等,各地高考分數(shù)的差異就是最明顯的證明。如北京高考分數(shù)線比國內其他地區(qū)低50到100分,江蘇省高考分數(shù)線比一些城市要高100多分。現(xiàn)行分稅制,稅收分為中央稅和地方稅,中央稅集中到了中央政府,作為中央政府所在地北京的高等教育投入具有得天獨厚的優(yōu)勢,而這種優(yōu)勢的外溢范圍應該進一步擴大,不應該只有北京戶籍考生來享用,否則難以體現(xiàn)教育的公平。2005年,北京市頒發(fā)《關于促進首都金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》規(guī)定,金融機構高管人員的子女在京高考,享受北京戶籍考生特有的“低分數(shù)線待遇”,這可能進一步擴大教育的不公平。
效率是投入與產(chǎn)出的對比關系,這里講的效率包括兩點:一是在現(xiàn)有條件下教育產(chǎn)品的質量問題,這里既有學校的責任也有政府的責任,它要求學校在專業(yè)、課程設置上科學合理,教師水平滿足學生和市場的需要,硬件條件符合教學需要,政府對學校的管理科學合理;二是政府投入的效率問題,要減少浪費,促進社會和諧發(fā)展。既滿足公平原則又滿足效率原則的行為是最科學的行為,所以力爭實現(xiàn)兩者兼顧。
(三)確實原則與透明度原則相結合
亞當·斯密最先在《國民財富的現(xiàn)在和原因的研究》(下卷,商務印書館1981年版,第386頁)中指稅收的確實原則,即應繳稅收必須明確規(guī)定,不能隨意征收。這里的確實原則是指高等教育成本的核算要科學合理,應建立高校學生培養(yǎng)成本核算制度,只把與培養(yǎng)學生有關的直接費用和間接費用列入成本核算范圍,這是成本補償?shù)那疤?。應該將教育部?guī)定的高校事業(yè)支出的8個一級科目“教學支出”、“科研支出”、“業(yè)務輔助支出”、“行政管理支出”、“后勤支出”、“學生事務支出”、“離退休保障支出”和“其他支出”等進行重新調整,以更好地體現(xiàn)培養(yǎng)學生有關的直接費用和間接費用。
透明度原則主要是針對我國高?，F(xiàn)狀提出的,要求高等學校在成本核算上公開,不涉及國家利益和商業(yè)秘密的財務報表的主要數(shù)據(jù)應該透明,接受公開監(jiān)督,以減少高校財務違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生,同時,可以使教職工了解學校狀況,增加決策的科學性和民主性,減少失誤。確實原則與透明度原則是相互促進的,科學合理的成本核算制度是敢于透明的。
摘自：《會計之友》2006年27期 作者：徐曉輝 王光宇
