【摘要】隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、投融資體制改革的深入和政府投資規(guī)模的擴(kuò)大,基本建設(shè)和基建財(cái)務(wù)管理工作仍存在著財(cái)政監(jiān)管乏力、建設(shè)單位財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)工作薄弱、建設(shè)項(xiàng)目“三超”現(xiàn)象等普遍問題,需要進(jìn)一步強(qiáng)化基本建設(shè)財(cái)務(wù)監(jiān)督管理,提高基本建設(shè)投資效益。
為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和投融資體制改革的需要,規(guī)范基本建設(shè)投資行為,切實(shí)履行財(cái)政職能,加強(qiáng)基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督,強(qiáng)化財(cái)政支出預(yù)算管理,提高投資效益,財(cái)政部相繼出臺(tái)了《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》、《財(cái)政投資評(píng)審管理暫行規(guī)定》、《建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法》等一系列法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定,各級(jí)財(cái)政部門圍繞如何發(fā)揮財(cái)政財(cái)務(wù)管理職能進(jìn)行了積極的探索,取得了明顯成效。由于基本建設(shè)工作專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣,財(cái)務(wù)制度比較獨(dú)立,管理難度大,在具體的實(shí)施中仍存在著體制不順、制度落實(shí)不到位、監(jiān)管力度不夠、資金浪費(fèi)等問題,需要進(jìn)一步研究和解決。為此,筆者就基本建設(shè)財(cái)政財(cái)務(wù)管理有關(guān)問題談?wù)勛约捍譁\的看法。
一、加強(qiáng)基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理的必要性
(一)加強(qiáng)基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理是進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督的需要
基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理制度明確了財(cái)政在基本建設(shè)管理中的主要職責(zé),一是貫徹執(zhí)行國家法律法規(guī),制定基本建設(shè)資金管理辦法;二是組織調(diào)度財(cái)政性基本建設(shè)資金,編審、確定下達(dá)政府投資基本建設(shè)預(yù)算;三是在建設(shè)過程中參與基本建設(shè)資金的撥付、使用和管理,對(duì)政府投資的安全性、有效性進(jìn)行監(jiān)管;四是對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目完工進(jìn)行竣工結(jié)算審批和效益評(píng)價(jià)。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入,財(cái)政監(jiān)督職能不斷轉(zhuǎn)換和強(qiáng)化,管理監(jiān)督職能逐步擴(kuò)張滲透到各個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、涉及到方方面面,既有預(yù)算內(nèi)的,也有預(yù)算外的,既有國營的,也有集體的。但由于多種原因,財(cái)政的職能在基本建設(shè)領(lǐng)域沒有充分發(fā)揮,基建財(cái)政財(cái)務(wù)管理監(jiān)督相對(duì)滯后,投資效益不盡人意,進(jìn)一步強(qiáng)化基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理不僅是充分發(fā)揮財(cái)政職能的需要,更是規(guī)范建筑市場(chǎng)管理的需要。
(二)加強(qiáng)基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理是進(jìn)一步提高投資效益的需要
以最少的投入獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益,是我國基本建設(shè)投資追求的最終目標(biāo)。由于我國正處在社會(huì)主義初級(jí)階段,受生產(chǎn)力水平的局限,在基本建設(shè)方面不同程度地存在著超投資、超概算、超標(biāo)準(zhǔn)的“三超”現(xiàn)象,有的甚至出現(xiàn)“豆腐渣”工程、“半拉子”工程,勞民傷財(cái)。財(cái)政部門加強(qiáng)對(duì)基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理監(jiān)督,對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè),提高基建投資效益有著極其重大的意義。
(三)是進(jìn)一步加強(qiáng)廉政建設(shè)的需要
近幾年來,在我國基本建設(shè)領(lǐng)域里存在著不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、貪污受賄現(xiàn)象較為嚴(yán)重。為此,加大財(cái)政對(duì)基本建設(shè)財(cái)務(wù)監(jiān)督管理力度,能夠提高建設(shè)單位財(cái)務(wù)管理透明度,促進(jìn)基本建設(shè)健康發(fā)展,能夠有效地解決基本建設(shè)中的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng),防止違法違紀(jì)、貪污受賄行為,抑制損失浪費(fèi)現(xiàn)象的滋生和漫延。
二、從目前現(xiàn)狀看,基本建設(shè)和基建財(cái)務(wù)管理方面仍存在以下問題
(一)政府職能轉(zhuǎn)變不到位,傳統(tǒng)體制對(duì)基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理仍然影響較大
目前,相當(dāng)一部分單位從建設(shè)項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)到施工,由業(yè)主全過程實(shí)施管理,尤其政府投資項(xiàng)目,建設(shè)單位自己管理的居多。在這種模式下,投資、建設(shè)、管理混為一體,行政權(quán)力直接介入工程項(xiàng)目的實(shí)施,很難形成有效的財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督機(jī)制,既不利于資金的安全使用,又使工程質(zhì)量得不到保證。
(二)建設(shè)項(xiàng)目超投資、超概算、超標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象普遍,浪費(fèi)嚴(yán)重
基本建設(shè)投資概算有很大的隨意性,投資效益不準(zhǔn)確、不真實(shí),財(cái)政資金損失浪費(fèi)嚴(yán)重。一是建設(shè)單位從部門利益出發(fā),通過不同渠道爭(zhēng)取項(xiàng)目和資金,不重視項(xiàng)目前期基礎(chǔ)工作,千方百計(jì)擴(kuò)大投資規(guī)模,提高項(xiàng)目檔次,造成資金浪費(fèi)。二是由于基本建設(shè)投資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制還不健全,一些部門和單位責(zé)任心不強(qiáng),工作中有章不循,盲目決策,導(dǎo)致項(xiàng)目投資效益低下。三是“重投入、輕產(chǎn)出”、“重資金、輕資產(chǎn)”。項(xiàng)目完成后竣工決算手續(xù)滯后,轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)手續(xù)辦不了,使政府投資形成的國有資產(chǎn)擱置,資產(chǎn)管理、維護(hù)也跟不上,直接造成國有資產(chǎn)損失。
(三)缺乏專業(yè)人才,建設(shè)單位財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)工作薄弱
少數(shù)建設(shè)單位忽視單位財(cái)務(wù)管理,注重爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)建設(shè)、爭(zhēng)速度,不抓內(nèi)部財(cái)務(wù)管理,不抓財(cái)經(jīng)制度貫徹執(zhí)行,基建單位財(cái)務(wù)管理制度不健全、不完善,監(jiān)督約束機(jī)制失控。大部分單位沒有專職基建財(cái)務(wù)人員,建設(shè)項(xiàng)目開始后,單位通常臨時(shí)組建一個(gè)基建班子,管理人員和臨時(shí)財(cái)務(wù)人員往往對(duì)基本建設(shè)程序和相關(guān)法律法規(guī)不了解,缺乏工程技術(shù)、工程建設(shè)的專業(yè)知識(shí)和財(cái)務(wù)管理經(jīng)驗(yàn),難以做到建設(shè)資金使用管理的科學(xué)化和財(cái)務(wù)管理的規(guī)范化。項(xiàng)目剛剛建成,基建班子及管理人員隨之被解散或者轉(zhuǎn)入生產(chǎn)管理,基建管理和財(cái)務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)難以積累,會(huì)計(jì)信息資料不能有效保全。
(四)財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)管乏力
由于管理體制等方面的原因,財(cái)政財(cái)務(wù)管理職能并沒有真正到位。一是部門預(yù)算與基本建設(shè)銜接不到位,基本建設(shè)預(yù)算編制不夠細(xì)化。二是政府采購在工程領(lǐng)域推進(jìn)遲緩,部分基建項(xiàng)目招投標(biāo)流于形式。三是財(cái)政對(duì)基建項(xiàng)目的參與深度不夠,包括概預(yù)算設(shè)計(jì)、實(shí)施過程監(jiān)控、項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)等。
三、強(qiáng)化基本建設(shè)財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督管理,提高基本建設(shè)投資效益的思路
(一)各級(jí)地方政府要規(guī)范建筑市場(chǎng)管理
一是地方政府要出臺(tái)政策,將所有建設(shè)項(xiàng)目、建設(shè)單位的財(cái)務(wù)管理都要納入同級(jí)財(cái)政管理,接受同級(jí)財(cái)政監(jiān)督,為財(cái)政做好基建財(cái)務(wù)管理工作創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境。二是財(cái)政部門要加強(qiáng)與相關(guān)基本建設(shè)管理部門之間的協(xié)作,包括計(jì)委、審計(jì)、監(jiān)察、建委、規(guī)劃局等部門,轉(zhuǎn)變舊體制下的基建管理意識(shí)和工作程序,理順關(guān)系,明確管理職責(zé)和分工,及時(shí)溝通信息,形成整體合力,建立起權(quán)責(zé)分明、相互制約、科學(xué)規(guī)范的基本建設(shè)項(xiàng)目管理體制和運(yùn)行機(jī)制。三是建立基本建設(shè)財(cái)政財(cái)務(wù)管理公開制度。對(duì)工程的概算,工程招標(biāo),工程決算等情況要向社會(huì)公開,接受社會(huì)的監(jiān)督。
(二)完善基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理制度
一是各級(jí)財(cái)政部門要根據(jù)財(cái)政部已經(jīng)出臺(tái)的制度規(guī)定,配合有關(guān)部門,結(jié)合本地實(shí)際,建立和完善基本建設(shè)支出預(yù)算編制制度,投資項(xiàng)目概、預(yù)、決算審查和財(cái)務(wù)報(bào)表審核制度,投資效益分析報(bào)告制度。二是加強(qiáng)基本建設(shè)資金管理。不管是預(yù)算內(nèi)投資的,還是自籌資金投資的,其資金都應(yīng)進(jìn)入財(cái)政基本建設(shè)資金管理“籠子”,接受同級(jí)財(cái)政部門的監(jiān)督,否則,財(cái)政部門不得辦理有關(guān)手續(xù),計(jì)委等部門不得批準(zhǔn)投資項(xiàng)目計(jì)劃。
(三)嚴(yán)格預(yù)算管理,強(qiáng)化約束機(jī)制
基本建設(shè)預(yù)算是部門預(yù)算的重要組成部分,各部門在編制年度預(yù)算時(shí),將本部門的基本建設(shè)預(yù)算一并納入部門預(yù)算,既有利于統(tǒng)籌安排資金,提高建設(shè)資金使用效益,又能提高資金分配透明度,嚴(yán)格財(cái)政支出管理,防止擠占、挪用建設(shè)資金的行為。財(cái)政部門要從基建支出和財(cái)務(wù)管理入手,積極參與基建項(xiàng)目決策、組織、實(shí)施、監(jiān)督、控制、分析、總結(jié)等全過程。一是要把好項(xiàng)目建設(shè)的立項(xiàng)關(guān),財(cái)政部門必須參與建設(shè)項(xiàng)目技術(shù)的經(jīng)濟(jì)可行性分析和論證,確保立項(xiàng)準(zhǔn)確性、科學(xué)性、項(xiàng)目建設(shè)的先進(jìn)性、經(jīng)濟(jì)上的可行性、規(guī)模上的適度性、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境生態(tài)上的同步性,防止重復(fù)建設(shè)、“半拉子”工程和“釣魚”工程。二是要強(qiáng)化財(cái)政投資評(píng)審制度,逐步形成有效的政府投資約束機(jī)制,財(cái)政部門要組織力量或委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目概算、預(yù)算、價(jià)款結(jié)算和決算的單項(xiàng)審查以及項(xiàng)目全過程的審查,建設(shè)工程預(yù)算未經(jīng)財(cái)政部門及其委托中介機(jī)構(gòu)審查的,財(cái)政部門應(yīng)停止撥款,不辦理有關(guān)手續(xù),并限期糾正。三是要把好正在實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)關(guān),進(jìn)行定期或不定期的檢查,監(jiān)督項(xiàng)目是否按撥款進(jìn)度進(jìn)行施工,是否按施工圖方案施工,是否有偷工減料,是否使用假冒偽劣建筑材料等。對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目和財(cái)政投資的項(xiàng)目要派出專人進(jìn)行負(fù)責(zé)管理,要建立一戶一卡檔案和臺(tái)賬管理,確保項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和項(xiàng)目建設(shè)速度。四是要把好建設(shè)項(xiàng)目竣工決算關(guān),建設(shè)工程項(xiàng)目完工后,財(cái)政部門要會(huì)同中介機(jī)構(gòu)、建設(shè)單位,以設(shè)計(jì)概算和工程預(yù)算為依據(jù),認(rèn)真審查建設(shè)項(xiàng)目的投資完成情況和交付使用資產(chǎn)情況,審查建設(shè)成本、費(fèi)用開支,結(jié)余資金等,全面分析投資效果,并會(huì)同國有資產(chǎn)管理等部門,做好交付使用國有資產(chǎn)部分的審查。建設(shè)單位接到財(cái)政、審計(jì)等有關(guān)部門審查批復(fù)的意見后,建設(shè)項(xiàng)目方可投入使用。
(四)推行政府投資建設(shè)工程政府采購制度
實(shí)施建設(shè)工程政府采購,是落實(shí)國務(wù)院“標(biāo)本兼治,重在治本”要求的具體措施,是加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目管理和財(cái)務(wù)管理的治本之策。工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施政府采購,由政府委托有建設(shè)、管理能力的機(jī)構(gòu)管理和建設(shè)。項(xiàng)目實(shí)行投資、建設(shè)、管理和使用四者分離,形成有效的監(jiān)督機(jī)制,達(dá)到提高政府投資效益和工程質(zhì)量的目的。
(五)落實(shí)基本建設(shè)管理程序
基本建設(shè)項(xiàng)目的時(shí)間跨度大都比較長,無論從技術(shù)上還是組織管理來看,都非常復(fù)雜,任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)差錯(cuò),勢(shì)必影響全局,造成不可彌補(bǔ)的損失?；窘ㄔO(shè)必須嚴(yán)格按照規(guī)定的程序進(jìn)行,資金在使用上要嚴(yán)格按照“先存后批,先批后用”的原則,具體撥款時(shí),一是要按照基本建設(shè)進(jìn)度撥款,二是要按照基本建設(shè)支出計(jì)劃撥款,三是要按照基本建設(shè)管理程序撥款,四是要按照各種來源渠道的資金同比例到位的原則撥款。
作者：段保明
