1995年，原國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局、財(cái)政部制定了《行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法》，對(duì)行政單位開(kāi)展國(guó)有資產(chǎn)管理工作起到了重要作用。十多年來(lái)，各級(jí)財(cái)政部門(mén)、主管部門(mén)和行政單位在國(guó)有資產(chǎn)管理方面做了大量的工作，取得了一定的成效。但隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，以及部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)、“收支兩條線”等財(cái)政改革的不斷深入，原有的制度規(guī)定已不能滿足新的需求，迫切需要出臺(tái)新的管理辦法以規(guī)范和加強(qiáng)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作。財(cái)政部在廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)和反復(fù)研究的基礎(chǔ)上，起草了《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》，力求全面規(guī)范行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全和完整，合理配置國(guó)有資產(chǎn)，提高國(guó)有資產(chǎn)使用效益，保障行政單位履行職能。經(jīng)財(cái)政部黨組2006年4月25日審議通過(guò)，本辦法以財(cái)政部令第35號(hào)頒布，自2006年7月1日起正式施行。本辦法共十章、五十六條，對(duì)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的范圍、管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)、資產(chǎn)配置、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置、資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處、資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任等作了全面規(guī)定。
第一章 總 則
本章共七條，對(duì)本辦法的制定依據(jù)和適用范圍，行政單位國(guó)有資產(chǎn)的管理任務(wù)、管理內(nèi)容、管理原則和管理體制等作了規(guī)定。
第一條 為了規(guī)范和加強(qiáng)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全和完整，合理配置國(guó)有資產(chǎn)，提高國(guó)有資產(chǎn)使用效益，保障行政單位履行職能，根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。
[解讀] 本條是關(guān)于制定本辦法的宗旨和依據(jù)的規(guī)定。
一、 制定本辦法的必要性
（一）行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作亟待加強(qiáng)
行政單位國(guó)有資產(chǎn)是行政單位開(kāi)展公務(wù)活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分。近年來(lái)，各級(jí)財(cái)政部門(mén)、主管部門(mén)和行政單位在資產(chǎn)管理方面做了大量的工作，取得了比較顯著成效，但由于規(guī)章制度滯后，管理體制未理順等原因，仍然存在不少問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：基礎(chǔ)工作比較薄弱，家底不清；資產(chǎn)配置不公平，普遍存在超編、超標(biāo)現(xiàn)象；資產(chǎn)使用缺乏評(píng)估和監(jiān)督；資產(chǎn)使用效率較低，還存在資產(chǎn)閑置浪費(fèi)現(xiàn)象；資產(chǎn)處置不規(guī)范，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)投入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的管理弱化，資產(chǎn)流失情況嚴(yán)重等。這些問(wèn)題幾乎覆蓋了資產(chǎn)管理的每個(gè)環(huán)節(jié)，行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作亟待加強(qiáng)，迫切需要盡快出臺(tái)新的、更為有效的管理辦法加以規(guī)范。
（二）原有制度已不適應(yīng)實(shí)際管理工作的需要
本辦法出臺(tái)以前，行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理依據(jù)的仍然是原國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局、財(cái)政部1995年制定的《行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法》、《行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記實(shí)施辦法》、《行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置管理實(shí)施辦法》等規(guī)章制度。這些辦法在許多方面已經(jīng)不能適應(yīng)實(shí)際管理工作的需要：①?gòu)捏w制上看，這些辦法規(guī)定，由歸口財(cái)政部管理的國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局負(fù)責(zé)履行行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的職責(zé)。1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí)，原國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局已經(jīng)撤銷，行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的職責(zé)劃歸財(cái)政部。為理順行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制，必須制定新的管理辦法，進(jìn)一步明確財(cái)政部門(mén)管理行政單位國(guó)有資產(chǎn)的職責(zé)。②從管理內(nèi)容看，這些辦法的具體規(guī)定已經(jīng)不能滿足當(dāng)前行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作的需要，如在資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)，沒(méi)有對(duì)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)和審批制度作出相應(yīng)的規(guī)定；在資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)，沒(méi)有對(duì)提高資產(chǎn)利用率、資產(chǎn)調(diào)劑使用作出相應(yīng)的規(guī)定，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)投入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的管理不夠嚴(yán)格；在資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)，沒(méi)有對(duì)資產(chǎn)處置程序、處置方式、收入管理作出嚴(yán)格的規(guī)定，等等。為全面加強(qiáng)行政單位國(guó)有資產(chǎn)配置、使用、處置等環(huán)節(jié)的管理，必須制定新的管理辦法統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)范。③近年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善，政府職能逐步轉(zhuǎn)變，在公共財(cái)政理論指導(dǎo)下，財(cái)政管理進(jìn)行了部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)、“收支兩條線”等多項(xiàng)改革，這些都對(duì)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理提出了新的、更高的要求。按照部門(mén)預(yù)算改革要求，資產(chǎn)管理必須與預(yù)算管理相結(jié)合，以提高預(yù)算編制的科學(xué)性；按照政府采購(gòu)制度要求，資產(chǎn)配置必須堅(jiān)持公開(kāi)、公正、公平的原則，按照政府采購(gòu)法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行；資產(chǎn)處置必須嚴(yán)格按照規(guī)定程序報(bào)批；按照“收支兩條線”管理改革要求，國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入、處置收入等必須納入財(cái)政專戶實(shí)行“收支兩條線”管理。因此，必須制定新的管理辦法，將上述要求落實(shí)到行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作中去。
二、 制定本辦法的宗旨
（一）規(guī)范和加強(qiáng)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作
1998年以后，各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理局陸續(xù)撤銷，行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理職責(zé)劃歸財(cái)政部門(mén)，這是國(guó)有資產(chǎn)管理體制的一個(gè)重大變化，但制度上未作相應(yīng)調(diào)整，由此引發(fā)了行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理分工不清、體制不順的問(wèn)題，這是行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理弱化的一個(gè)重要原因。因此，理順體制，明確行政單位國(guó)有資產(chǎn)的管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)，是本辦法的核心內(nèi)容之一。為此，必須按照“國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管，單位占有、使用”的管理體制，建立全國(guó)統(tǒng)一的行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理體系。由財(cái)政部制定全國(guó)統(tǒng)一的行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理制度，并對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)根據(jù)財(cái)政部制定的全國(guó)辦法和上級(jí)財(cái)政部門(mén)有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理的規(guī)定，制定本地區(qū)和本級(jí)的具體實(shí)施辦法，對(duì)行政單位國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施綜合管理。
除管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)外，行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理涉及資產(chǎn)配置、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置、資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處、資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任等多個(gè)環(huán)節(jié)。本辦法針對(duì)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理各個(gè)環(huán)節(jié)中存在的問(wèn)題，進(jìn)一步細(xì)化了管理辦法，全面進(jìn)行了規(guī)范，明確了各個(gè)環(huán)節(jié)的管理程序和管理責(zé)任。
（二）維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全和完整
行政單位的資產(chǎn)，必須做到管理有序，卡片齊全，做到數(shù)量清、質(zhì)量清、規(guī)格清，管理責(zé)任明確，確?？傎~與明細(xì)賬相符、賬與卡片相符、賬與實(shí)物相符。在使用過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)防止不當(dāng)損失和浪費(fèi)。行政單位國(guó)有資產(chǎn)出租、出借、處置，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定，向財(cái)政部門(mén)提出申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后進(jìn)行出租、出借、處置，并進(jìn)行相應(yīng)的賬務(wù)處理。資產(chǎn)出租、出借、處置收入，屬于政府非稅收入，是財(cái)政收入的重要組成部分，由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)收繳和監(jiān)管，實(shí)行“收支兩條線”管理，收入必須上繳同級(jí)財(cái)政專戶，支出由同級(jí)財(cái)政按批準(zhǔn)的計(jì)劃和用途從財(cái)政專戶中撥付。
（三）提高國(guó)有資產(chǎn)使用效益
行政單位配置資產(chǎn)時(shí)，對(duì)有規(guī)定配備標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配備；沒(méi)有規(guī)定配備標(biāo)準(zhǔn)的，在保證工作正常需要的前提下，各地區(qū)、各部門(mén)、各單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要，從嚴(yán)控制，合理配備。不同單位以及單位內(nèi)部各部門(mén)之間能夠調(diào)劑使用、共享共用的資產(chǎn)，就不要重復(fù)配置。對(duì)臨時(shí)需要而且能夠通過(guò)市場(chǎng)租用的資產(chǎn)，就不要重新配置。對(duì)單位占有、 使用的資產(chǎn)，要加強(qiáng)使用管理，提高資產(chǎn)利用率，使其發(fā)揮最大的使用效益。
（四）保障行政單位履行職能
行政單位國(guó)有資產(chǎn)是行政單位開(kāi)展公務(wù)活動(dòng)、履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的物質(zhì)基礎(chǔ)，通過(guò)規(guī)范和加強(qiáng)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全和完整，提高國(guó)有資產(chǎn)使用效益，才能更好地保障行政單位充分履行職能，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。
三、 制定本辦法的依據(jù)
（一）制定政府公共財(cái)產(chǎn)管理制度是國(guó)務(wù)院賦予財(cái)政部的職責(zé)
1998年，根據(jù)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，原國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局撤銷。1998年7月4日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《財(cái)政部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（國(guó)辦發(fā)[1998]101號(hào)），明確將原國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局承擔(dān)的制定政府公共財(cái)產(chǎn)管理規(guī)章制度的職能劃入財(cái)政部。在財(cái)政部“三定”方案中，具體表述為：“擬定政府公共財(cái)產(chǎn)管理的規(guī)章制度并對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督”。
（二）黨中央、國(guó)務(wù)院要求財(cái)政部門(mén)加強(qiáng)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理
黨中央、國(guó)務(wù)院一直重視國(guó)有資產(chǎn)管理工作，多次下發(fā)文件，要求加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。比如，在黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中明確提出：“要建立健全國(guó)有資產(chǎn)管理和監(jiān)督體制。積極探索國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)的有效形式，完善授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度。建立健全國(guó)有金融資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和自然資源資產(chǎn)等的監(jiān)管制度”。在黨的十六屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》和第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議批準(zhǔn)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中又進(jìn)一步重申：“建立健全國(guó)有金融資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和自然資源資產(chǎn)等的監(jiān)管體制，防止國(guó)有資產(chǎn)流失”。
在中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央紀(jì)委、中央組織部、監(jiān)察部、財(cái)政部、人事部、審計(jì)署《關(guān)于做好清理規(guī)范津貼補(bǔ)貼工作的意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2005]21號(hào)）中明確提出：“加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理。各級(jí)財(cái)政及有關(guān)部門(mén)要進(jìn)一步加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理，切實(shí)提高資產(chǎn)使用效率，研究探索行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理改革措施?！?br />
為了從根本上切斷各單位自行發(fā)放津貼補(bǔ)貼的資金來(lái)源，實(shí)現(xiàn)個(gè)人收入與單位占有的國(guó)有資產(chǎn)和掌握的行政權(quán)力脫鉤，根據(jù)中央有關(guān)文件，對(duì)各項(xiàng)政府非稅收入，要堅(jiān)決按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定上繳國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶，由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)籌安排。同時(shí)，由財(cái)政部門(mén)對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一管理，按規(guī)定發(fā)放的津貼補(bǔ)貼由財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一安排。有條件的地方可以一步到位；暫不具備條件的地方可以分步實(shí)施，在3年內(nèi)到位。
四、行政單位國(guó)有資產(chǎn)在國(guó)有資產(chǎn)管理體系中所處地位
（一）國(guó)有資產(chǎn)的概念和分類
國(guó)有資產(chǎn)，是指屬于國(guó)家所有的一切財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，即國(guó)家以各種形式進(jìn)行的投資及其收益、撥款、接收的饋贈(zèng)、憑借國(guó)家權(quán)力取得或者依據(jù)法律認(rèn)定的各種類型的財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。國(guó)有資產(chǎn)分為三大類：經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)和資源性國(guó)有資產(chǎn)。
1.經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)
經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，是指從事產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、經(jīng)營(yíng)等服務(wù)活動(dòng)，以營(yíng)利為目的，依法經(jīng)營(yíng)和使用的，產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)家所有的一切財(cái)產(chǎn)。經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)是國(guó)有資產(chǎn)中最重要、最活躍的部分，是國(guó)有資產(chǎn)收益不斷增長(zhǎng)的源泉，是國(guó)有資產(chǎn)增量不斷擴(kuò)大的基礎(chǔ)，也是國(guó)有資產(chǎn)管理的重點(diǎn)對(duì)象。
經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)主要有以下特征：
（1）效益性。經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)具有資本的一般屬性，即逐利性，追求利潤(rùn)的最大化；但國(guó)有資本的逐利性受社會(huì)主義國(guó)家職能制約，不能唯利是圖。既要講究微觀效益，更要講究宏觀效益，而且微觀效益要服從于宏觀利益?？傮w上講要有效益，但根據(jù)國(guó)家意志，為了給其他企業(yè)或行業(yè)的盈利創(chuàng)造條件，有的企業(yè)或資本也可能微利、無(wú)利甚至虧損。
（2）流動(dòng)性。資本的增值只能在資本的不斷運(yùn)動(dòng)中實(shí)現(xiàn)。資本的流動(dòng)有兩個(gè)層次，一個(gè)是企業(yè)內(nèi)部流動(dòng)，另一個(gè)是資本的社會(huì)性流動(dòng)。深圳、上海兩個(gè)股票交易所的股票交易、企業(yè)的兼并轉(zhuǎn)讓、新企業(yè)的設(shè)立和老企業(yè)的破產(chǎn)等都是資本的社會(huì)性流動(dòng)。
（3）經(jīng)營(yíng)方式的多樣性。由于行業(yè)特點(diǎn)、技術(shù)基礎(chǔ)、企業(yè)管理水平、生產(chǎn)規(guī)模、區(qū)域環(huán)境等方面的差別，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)方式不可能整齊劃一，而是多樣性的。當(dāng)前，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的主要經(jīng)營(yíng)方式有獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)、承包經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)、股份經(jīng)營(yíng)、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)等等。
2.行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)
行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)是指由行政事業(yè)單位占有、使用的，依法確認(rèn)為國(guó)家所有，能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總稱。包括行政單位用國(guó)家財(cái)政性資金形成的資產(chǎn)、國(guó)家調(diào)撥給行政單位的資產(chǎn)、行政單位按照國(guó)家規(guī)定組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈(zèng)和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國(guó)家所有的資產(chǎn)。
行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)主要配置于社會(huì)的非生產(chǎn)領(lǐng)域，其使用不應(yīng)以營(yíng)利為目的，而只能以服務(wù)為根本目標(biāo)。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)一般由財(cái)政的基本建設(shè)、行政、事業(yè)費(fèi)等支出形成，單位在使用期間不計(jì)提折舊。在行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的使用過(guò)程中，要加強(qiáng)管理，厲行節(jié)約，高效服務(wù)，減少不必要的資產(chǎn)殘損、流失，保障國(guó)有資產(chǎn)的安全完整。
3.資源性國(guó)有資產(chǎn)
資源性國(guó)有資產(chǎn)是指在人們現(xiàn)有的知識(shí)、科技水平條件下，通過(guò)開(kāi)發(fā)使用能帶來(lái)一定經(jīng)濟(jì)價(jià)值的國(guó)有自然資源。資源性國(guó)有資產(chǎn)的范圍是隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展而不斷變化的。當(dāng)一種國(guó)有資源由于科技水平較低，人們對(duì)其尚未認(rèn)識(shí)，也不能帶來(lái)一定經(jīng)濟(jì)價(jià)值的時(shí)候，這種自然資源還不能稱為資源性資產(chǎn)。自然資源轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源性國(guó)有資產(chǎn)一般要具備以下條件：一是處于自然界的某一存置空間；二是能用貨幣計(jì)量；三是能為人們所擁有和控制；四是能為人類帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益；五是能夠用現(xiàn)代技術(shù)取得。
資源性國(guó)有資產(chǎn)主要有以下特征：
（1）品種的稀缺性。如我國(guó)已發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)資源僅168種左右，有些重要的礦種，如鉻鐵礦、金剛石、鉑礦等，比較少見(jiàn)或者短缺。
（2）數(shù)量的有限性。如我國(guó)耕地面積只占世界耕地總面積的7%，林地面積和森林蓄積量及淡水資源占世界資源總量的比例也明顯偏小。
（3）分布的失衡性。我國(guó)的資源分布很不均衡，比如水利資源大部分集中在西南，煤炭資源大部分蘊(yùn)藏于華北等。從總的情況看，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)資源比較豐富，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)資源特別是礦產(chǎn)資源比較匱乏。
（二）行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法在國(guó)有資產(chǎn)管理制度體系中所處地位
1993年在第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上，盧振遠(yuǎn)等32位代表建議，盡快制定“國(guó)有資產(chǎn)管理法”，以規(guī)范和加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的管理。根據(jù)八屆全國(guó)人大常委會(huì)制定的立法規(guī)劃，由全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)牽頭與國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)共同組成了《國(guó)有資產(chǎn)法》起草組，開(kāi)展《國(guó)有資產(chǎn)法》的起草工作。在研究起草《國(guó)有資產(chǎn)法》的過(guò)程中，對(duì)《國(guó)有資產(chǎn)法》的調(diào)整范圍一直就有不同的看法。截止目前，共有四種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該將經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)與資源性國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)防資產(chǎn)都列入《國(guó)有資產(chǎn)法》的調(diào)整范圍。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，可以將上述國(guó)有資產(chǎn)都包括，但應(yīng)當(dāng)側(cè)重和突出經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，調(diào)整范圍應(yīng)該是經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和行政性國(guó)有資產(chǎn)。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，調(diào)整范圍應(yīng)該著重于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本，即國(guó)有經(jīng)營(yíng)性凈資產(chǎn)。
《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》作為財(cái)政部令，是迄今為止在現(xiàn)行行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理方面具有較高法律效力的制度文件。由于行政單位國(guó)有資產(chǎn)是國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分，行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法也構(gòu)成國(guó)有資產(chǎn)管理法規(guī)體系的重要組成部分。它的出臺(tái)，為下一步制定國(guó)有資產(chǎn)的有關(guān)法律創(chuàng)造了有利條件。這個(gè)辦法的發(fā)布實(shí)施，將會(huì)對(duì)建立、健全我國(guó)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理法律制度，進(jìn)一步改革國(guó)有資產(chǎn)管理方式，依法維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全完整、合理配置、有效利用發(fā)揮積極作用。同時(shí)，本辦法也是當(dāng)前切實(shí)推動(dòng)財(cái)政部門(mén)依法行政、依法理財(cái)工作的一項(xiàng)具體舉措，也是推進(jìn)法制財(cái)政建設(shè)的重要措施。
第二條 本辦法適用于各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和各民主黨派機(jī)關(guān)(以下統(tǒng)稱行政單位)的國(guó)有資產(chǎn)管理行為。
[解讀] 本條是關(guān)于本辦法適用范圍的規(guī)定。
一、行政單位的概念和范圍
行政單位，狹義的概念是指行使國(guó)家權(quán)力、管理國(guó)家事務(wù)的各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)。包括：國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，即全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)；國(guó)家行政機(jī)關(guān)，即國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府及其所屬工作機(jī)構(gòu)；國(guó)家審判機(jī)關(guān)，即各級(jí)人民法院；國(guó)家檢察機(jī)關(guān)，即各級(jí)人民檢察院。
政黨組織的中央和地方各級(jí)常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，從一般意義上講，不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)，但由于其業(yè)務(wù)活動(dòng)的方式和財(cái)務(wù)活動(dòng)的特點(diǎn)與國(guó)家機(jī)關(guān)類似，因此，作為行政單位管理。政黨組織包括：中國(guó)共產(chǎn)黨、中國(guó)國(guó)民黨革命委員會(huì)、中國(guó)民主同盟、中國(guó)民主建國(guó)會(huì)、中國(guó)民主促進(jìn)會(huì)、中國(guó)農(nóng)工民主黨、中國(guó)致公黨、九三學(xué)社、臺(tái)灣民主自治同盟等。此外，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議各級(jí)常設(shè)工作機(jī)構(gòu)也作為行政單位管理。
行政單位依法設(shè)立，工作人員一般列為國(guó)家行政編制，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政供給，均是全額撥款單位。
二、行政單位財(cái)務(wù)管理的特點(diǎn)
（一）經(jīng)費(fèi)來(lái)源的單一性
行政單位是國(guó)家為滿足社會(huì)公共需要而設(shè)立的，主要行使國(guó)家社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，沒(méi)有社會(huì)生產(chǎn)職能。因此，行政單位在履行職能過(guò)程中的資金耗費(fèi)，主要依靠國(guó)家財(cái)政撥款，不可能象企業(yè)那樣通過(guò)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成果的銷售，實(shí)現(xiàn)價(jià)值補(bǔ)償并取得利潤(rùn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)單再生產(chǎn)和擴(kuò)大再生產(chǎn)。
（二）經(jīng)費(fèi)保障的優(yōu)先性
公共財(cái)政通常有資源配置職能、收入分配職能、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能等三個(gè)方面的職能，其中資源配置職能，就是運(yùn)用財(cái)政稅收等手段，將一部分國(guó)民生產(chǎn)總值或國(guó)民收入集中起來(lái)，通過(guò)財(cái)政資金的再分配，為各種社會(huì)公共需要提供資金保障。行政單位屬于典型的社會(huì)公共需要，因此，行政單位在公共支出中位于優(yōu)先保障地位。
（三）財(cái)務(wù)管理的統(tǒng)一性
行政單位財(cái)務(wù)管理的統(tǒng)一性主要表現(xiàn)在：一是有統(tǒng)一的財(cái)務(wù)管理工作方針。各級(jí)行政單位在財(cái)務(wù)管理工作中，都必須貫徹執(zhí)行“勤儉建國(guó)、厲行節(jié)約”的方針。二是有統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)、編制。各級(jí)行政單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，都必須按照國(guó)家的統(tǒng)一規(guī)定執(zhí)行。三是有統(tǒng)一的財(cái)務(wù)管理制度。行政單位財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算，必須執(zhí)行統(tǒng)一的《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》和《行政單位會(huì)計(jì)制度》。四是有統(tǒng)一的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)。行政單位的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，如工資津貼補(bǔ)貼、福利費(fèi)提取、會(huì)議費(fèi)差旅費(fèi)開(kāi)支等，都必須執(zhí)行統(tǒng)一規(guī)定的開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)。
三、與行政單位相關(guān)的概念：行政人員、行政編制、行政經(jīng)費(fèi)
從目前機(jī)構(gòu)、人員、編制、經(jīng)費(fèi)等各方面管理的實(shí)際情況看，行政單位、行政人員、行政編制、行政經(jīng)費(fèi)口徑并不一致，行政單位的工作人員并不一定都是行政人員，行政人員并不一定都有行政編制，行政單位、行政人員或行政編制開(kāi)支的經(jīng)費(fèi)并不一定都是行政經(jīng)費(fèi)。
（一）行政人員
行政人員是指依法從事國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組織管理活動(dòng)的工作人員。根據(jù)2005年頒布的《公務(wù)員法》，從一般意義上講，我國(guó)的行政人員應(yīng)當(dāng)?shù)韧诠珓?wù)員。但由于機(jī)構(gòu)改革還沒(méi)有完全到位，有些機(jī)關(guān)存在大量的行政、事業(yè)混編的現(xiàn)象，即行政人員占用事業(yè)編制，還有些事業(yè)單位在履行行政職能，所以目前行政人員大于公務(wù)員的范疇。
1.公務(wù)員的定義
根據(jù)《公務(wù)員法》規(guī)定，公務(wù)員是指依法履行公職，納入國(guó)家行政編制，由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。根據(jù)這一規(guī)定，應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面理解公務(wù)員的定義：
一是必須是依法履行公職。公務(wù)員必須是從事公務(wù)活動(dòng)的人員，他不是為自己工作，也不是為某個(gè)私人的企業(yè)或者組織工作或者服務(wù)，而是按照法律規(guī)定履行公職。
二是納入國(guó)家行政編制。履行公職只是公務(wù)員定義的一個(gè)方面，如有些在國(guó)家舉辦的事業(yè)單位工作的人員，他們所從事的活動(dòng)，也可以說(shuō)是公務(wù)活動(dòng)。但這部分人員由于沒(méi)有納入國(guó)家的行政編制序列，因而也不能認(rèn)定為公務(wù)員。所以公務(wù)員必須是納入國(guó)家行政編制序列的履行公職的人員。
三是由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利。公務(wù)員屬于國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)的人員，但并不是所有財(cái)政供養(yǎng)的人員都是公務(wù)員，如公立學(xué)校的老師、科研院所的科研人員等，雖然由國(guó)家負(fù)擔(dān)其工資福利，但也不屬于公務(wù)員，因?yàn)樗麄儾皇且婪男泄?、沒(méi)有納入國(guó)家行政編制。
2.公務(wù)員的范圍
根據(jù)公務(wù)員法草案說(shuō)明以及全國(guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于公務(wù)員法草案審議結(jié)果的報(bào)告，我國(guó)公務(wù)員主要包括以下七類機(jī)關(guān)的工作人員：
一是中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)的工作人員。包括中央和地方各級(jí)黨委、紀(jì)委的專職領(lǐng)導(dǎo)成員；中央和地方各級(jí)黨委工作部門(mén)和紀(jì)檢機(jī)關(guān)的工作人員以及街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨委機(jī)關(guān)的工作人員。
二是人大機(jī)關(guān)的工作人員。包括全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)、專職副委員長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)、專職常委，地方各級(jí)人大常委會(huì)主任、專職副主任、秘書(shū)長(zhǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大專職主席、副主席；各級(jí)人大常委會(huì)工作人員；各級(jí)人大專門(mén)委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)工作人員。
三是行政機(jī)關(guān)的工作人員。包括各級(jí)人民政府的組成人員，各級(jí)人民政府工作部門(mén)及派出機(jī)構(gòu)的工作人員。
四是政協(xié)機(jī)關(guān)的工作人員。包括政協(xié)各級(jí)委員會(huì)主席、專職副主席、秘書(shū)長(zhǎng)；政協(xié)各級(jí)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)的工作人員；政協(xié)專門(mén)委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的工作人員。
五是審判機(jī)關(guān)的工作人員。包括最高人民法院、地方各級(jí)人民法院的法官、審判輔助人員和行政管理人員。
六是監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作人員。包括最高人民檢察院、地方各級(jí)人民檢察院的檢察官、檢察輔助人員和行政管理人員。
七是民主黨派機(jī)關(guān)的工作人員。包括八個(gè)民主黨派和地方各級(jí)委員會(huì)主席（主委）、專職（駐會(huì)）副主席（副主委）、秘書(shū)長(zhǎng)；中央和地方各級(jí)委員會(huì)職能部門(mén)和辦事機(jī)構(gòu)的工作人員。
3.機(jī)關(guān)工勤人員不屬于公務(wù)員范圍
《公務(wù)員法》未將機(jī)關(guān)工勤人員納入公務(wù)員范圍，主要原因是：第一，工勤人員的工作屬機(jī)關(guān)后勤服務(wù)性質(zhì)，不屬于依法履行公職，而且使用的是事業(yè)編制，工資福利也不完全由財(cái)政承擔(dān)。第二，工勤人員過(guò)去也不屬于機(jī)關(guān)干部范疇，對(duì)他們是按勞動(dòng)法規(guī)進(jìn)行管理的，沒(méi)有按照公務(wù)員的管理辦法對(duì)他們進(jìn)行管理，如不是通過(guò)公開(kāi)考試等辦法錄用，不必接受公務(wù)員的培訓(xùn)等。第三，通過(guò)改革，機(jī)關(guān)后勤工作將逐步社會(huì)化，從這方面說(shuō)，工勤人員也不宜列入公務(wù)員隊(duì)伍。
（二）行政編制
行政編制是國(guó)家按照行政單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作任務(wù)、所在區(qū)域大小、人口多少規(guī)定的人員配置標(biāo)準(zhǔn)。行政編制按單位類型，可分為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)編制、國(guó)家行政機(jī)關(guān)編制、國(guó)家審判機(jī)關(guān)編制、國(guó)家檢察機(jī)關(guān)編制、政黨組織機(jī)關(guān)編制、政治協(xié)商會(huì)議各級(jí)常設(shè)工作機(jī)構(gòu)編制和部分群眾社團(tuán)機(jī)關(guān)編制以及依照公務(wù)員制度管理的事業(yè)單位編制。對(duì)中央國(guó)家機(jī)關(guān)而言，按管理方式，一般可分為機(jī)關(guān)行政編制、派出機(jī)構(gòu)編制、垂直管理機(jī)構(gòu)行政編制和專項(xiàng)行政編制。其中，專項(xiàng)行政編制包括駐外編制、駐外儲(chǔ)備編制、離退休工作人員編制、臨時(shí)編制、兩委編制、援派編制及其他單列編制。根據(jù)中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)人（人民網(wǎng)2005年06月08日）介紹，2004年底行政編制統(tǒng)計(jì)數(shù)字為640萬(wàn)。但據(jù)了解，全國(guó)實(shí)際上的行政人員數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于行政編制數(shù)。
（三）行政經(jīng)費(fèi)
行政經(jīng)費(fèi)一般是指國(guó)家預(yù)算支出中用于行政單位的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。按照現(xiàn)行政府預(yù)算收支科目的劃分，行政經(jīng)費(fèi)主要包括行政管理費(fèi)、公檢法司支出、外交外事支出等項(xiàng)目。根據(jù)2007年政府收支分類改革方案，行政經(jīng)費(fèi)列支科目進(jìn)行了調(diào)整，行政管理費(fèi)主要體現(xiàn)在“一般公共服務(wù)”和其他類款的“行政運(yùn)行”等各項(xiàng)支出中，公檢法司支出主要體現(xiàn)在“公共安全”支出中，外交外事支出主要體現(xiàn)在“外交”支出中。
從目前行政單位預(yù)算管理的實(shí)際情況看，由于行政單位內(nèi)部存在部分參照公務(wù)員管理等形式的、開(kāi)支事業(yè)經(jīng)費(fèi)的事業(yè)單位，由事業(yè)經(jīng)費(fèi)列支的專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，以及客觀上存在的行政經(jīng)費(fèi)擠占事業(yè)經(jīng)費(fèi)的實(shí)際情況，行政單位的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支并不全都是行政經(jīng)費(fèi)。
四、有些事業(yè)單位改革后將轉(zhuǎn)為行政單位
建國(guó)五十多年來(lái)，我國(guó)教育、科技、文化、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)不斷發(fā)展壯大，取得了舉世矚目的成就。事業(yè)單位作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步等方面發(fā)揮了重要作用，但由于事業(yè)單位改革比較滯后，存在著政事不分，事企不分，功能定位不清，政府的公益服務(wù)職能不明晰，事業(yè)單位的外部監(jiān)管和內(nèi)部約束機(jī)制不健全等問(wèn)題。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入和行政體制改革的不斷推進(jìn)，事業(yè)單位分類改革也提上了日程。
根據(jù)現(xiàn)有事業(yè)單位的社會(huì)功能，可將其分為承擔(dān)行政職能的、從事公益服務(wù)的和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)三個(gè)類別。根據(jù)初步的方案，事業(yè)單位改革分類進(jìn)行：
（一）承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位
這類單位目前從事行政決策、行政監(jiān)督等行政管理工作，按照行政機(jī)構(gòu)方式運(yùn)行，工作人員的工資福利由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。這類單位下一步的改革方向是，結(jié)合深化行政體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革，對(duì)完全行使行政職能的事業(yè)單位，根據(jù)具體情況，進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，具備條件的轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)；對(duì)承擔(dān)部分行政職能的事業(yè)單位，將其行政職能和公益服務(wù)職能與有關(guān)單位的職能和機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合。這部分事業(yè)單位轉(zhuǎn)為行政單位后，屬于本辦法管理的范圍，其國(guó)有資產(chǎn)管理工作依照本辦法執(zhí)行。
（二）從事公益服務(wù)的事業(yè)單位
這類單位指面向社會(huì)提供公益服務(wù)和為政府行使職能提供支持保障的事業(yè)單位。根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對(duì)象和資源配置等方面的不同情況，初步劃分為公益一類、公益二類、公益三類三個(gè)類別。公益一類事業(yè)單位從事關(guān)系國(guó)家安全、公共安全、公共衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序和公民基本社會(huì)權(quán)利的公益服務(wù)，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源。公益二類事業(yè)單位提供的公益服務(wù)主要面向全社會(huì)，涉及人民群眾普遍需求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，可部分實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)配置資源。公益三類事業(yè)單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)具有公益屬性，可實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)配置資源。這三類從事公益服務(wù)的事業(yè)單位實(shí)施相應(yīng)的改革和管理。
（三）從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位
這類單位目前從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)或經(jīng)過(guò)相應(yīng)調(diào)整后可以實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)配置資源。這類單位下一步的改革方向是逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，依法進(jìn)行企業(yè)注冊(cè)，并注銷事業(yè)單位，注銷事業(yè)編制。
五、適用范圍的具體界定
財(cái)政部在出臺(tái)《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》的同時(shí)，也出臺(tái)了《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》。在界定每個(gè)單位是執(zhí)行行政單位，還是執(zhí)行事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：?jiǎn)挝粓?zhí)行何種財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，就執(zhí)行何種資產(chǎn)管理辦法。具體來(lái)說(shuō)，執(zhí)行行政單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的單位，就應(yīng)當(dāng)執(zhí)行行政單位的資產(chǎn)管理辦法，具體包括各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和各民主黨派機(jī)關(guān)等；執(zhí)行事業(yè)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的單位，就執(zhí)行事業(yè)單位的資產(chǎn)管理辦法；有特殊情況的，由同級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)裁定適用何種資產(chǎn)管理辦法。
第三條 本辦法所稱的行政單位國(guó)有資產(chǎn)，是指由各級(jí)行政單位占有、使用的，依法確認(rèn)為國(guó)家所有，能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總稱，即行政單位的國(guó)有（公共）財(cái)產(chǎn)。
行政單位國(guó)有資產(chǎn)包括行政單位用國(guó)家財(cái)政性資金形成的資產(chǎn)、國(guó)家調(diào)撥給行政單位的資產(chǎn)、行政單位按照國(guó)家規(guī)定組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈(zèng)和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國(guó)家所有的資產(chǎn)，其表現(xiàn)形式為固定資產(chǎn)、流動(dòng)資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)等。
[解讀] 本條是關(guān)于行政單位國(guó)有資產(chǎn)的概念、特征和分類的規(guī)定
一、行政單位國(guó)有資產(chǎn)的概念和特征
行政單位國(guó)有資產(chǎn)，是指由各級(jí)行政單位占有、使用的，依法確認(rèn)為國(guó)家所有，能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總稱。
行政單位的資產(chǎn)具有以下特征：
（一）資產(chǎn)是一種經(jīng)濟(jì)資源
這種經(jīng)濟(jì)資源具有為行政單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供或創(chuàng)造客觀條件的某種經(jīng)濟(jì)權(quán)利或經(jīng)濟(jì)潛能。即這種經(jīng)濟(jì)資源必須具有使用價(jià)值，能夠形成建立行政單位工作環(huán)境的物質(zhì)基礎(chǔ)和正常運(yùn)轉(zhuǎn)的條件保障。只有具備這種條件的經(jīng)濟(jì)資源，才能夠作為資產(chǎn)存在和確認(rèn)。
（二）資產(chǎn)能夠用貨幣來(lái)計(jì)量
行政單位所擁有的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)資源，其實(shí)物形態(tài)各不相同，所采用的計(jì)量方式多種多樣。但是，由于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，貨幣作為商品一般等價(jià)物，是衡量商品價(jià)值的共同尺度，貨幣計(jì)量便成為會(huì)計(jì)核算的一個(gè)基本前提。如果一種經(jīng)濟(jì)資源不能用貨幣來(lái)計(jì)量，行政單位就難以確認(rèn)和計(jì)量其價(jià)值，這種不能確認(rèn)和計(jì)量?jī)r(jià)值的經(jīng)濟(jì)資源則不能被確認(rèn)為資產(chǎn)。
（三）資產(chǎn)為行政單位所占有或者使用
一項(xiàng)資產(chǎn)如果被確認(rèn)為是某一行政單位的資產(chǎn)，這個(gè)行政單位必須對(duì)其擁有占有權(quán)或者使用權(quán)。一項(xiàng)資產(chǎn)如果不為一個(gè)特定的行政單位所占有或者使用，便不能為該行政單位的運(yùn)轉(zhuǎn)提供保障，就不能被確認(rèn)為是這個(gè)行政單位的資產(chǎn)。
（四）行政單位從國(guó)家取得資產(chǎn)具有無(wú)償性
國(guó)家無(wú)償撥付給行政單位的資產(chǎn)在其使用過(guò)程中逐漸消耗或磨損，具有純消耗性，國(guó)家不要求行政單位償還。
（五）行政單位的資產(chǎn)具有非經(jīng)營(yíng)性
行政單位使用資產(chǎn)的目的是為了能夠順利行使其職能、圓滿完成各項(xiàng)工作任務(wù)，而不是為了從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，無(wú)需進(jìn)行成本核算，也不需計(jì)提折舊。
二、行政單位國(guó)有資產(chǎn)的形成渠道
（一）行政單位利用財(cái)政性資金購(gòu)置
為保障履行職能的需要，行政單位用國(guó)家財(cái)政預(yù)算安排的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，購(gòu)置各項(xiàng)房屋建筑物、專用設(shè)備、交通工具等固定資產(chǎn)，和各種專用材料、物資、低值易耗品等流動(dòng)資產(chǎn)。
（二）國(guó)家調(diào)撥
國(guó)家無(wú)償調(diào)撥給行政單位的資產(chǎn)，主要包括劃撥土地、劃撥房產(chǎn)、劃撥設(shè)備等。
（三）單位按照國(guó)家政策規(guī)定組織收入購(gòu)置
根據(jù)現(xiàn)行財(cái)務(wù)制度規(guī)定，除國(guó)家財(cái)政預(yù)算撥款外，行政單位還存在其他一些收入，用這部分資金購(gòu)買(mǎi)的資產(chǎn)，屬于行政單位的國(guó)有資產(chǎn)。
（四）接受捐贈(zèng)
行政單位以政府名義開(kāi)展公務(wù)活動(dòng)和對(duì)外交往過(guò)程中，依法接受捐贈(zèng)形成的資產(chǎn)，也屬于國(guó)有資產(chǎn)的范疇。
三、行政單位國(guó)有資產(chǎn)的表現(xiàn)形式
（一）固定資產(chǎn)
《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》規(guī)定：固定資產(chǎn)是指單位價(jià)值在規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)以上， 使用期限在一年以上， 并且在使用過(guò)程中基本保持原有物質(zhì)形態(tài)的資產(chǎn)，包括房屋及建筑物、 一般設(shè)備、專用設(shè)備、文物和陳列品、圖書(shū)、其他固定資產(chǎn)。一般設(shè)備單位價(jià)值在500元以上，專用設(shè)備單位價(jià)值在800元以上，為固定資產(chǎn)。單位價(jià)值雖未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，但是使用時(shí)間在一年以上的大批同類物資，按固定資產(chǎn)管理。
固定資產(chǎn)這一概念包括三層含義：一是有明確的單位價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，一般設(shè)備單位價(jià)值在500元以上，專用設(shè)備單位價(jià)值在800元以上；二是使用年限在一年以上；三是原有的物質(zhì)形態(tài)在使用過(guò)程中基本保持不變。
（二）流動(dòng)資產(chǎn)
《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》規(guī)定：流動(dòng)資產(chǎn)是指可以在一年以內(nèi)變現(xiàn)或者耗用的資產(chǎn)，包括現(xiàn)金、銀行存款、庫(kù)存材料、暫付款等。
現(xiàn)金指單位的庫(kù)存現(xiàn)金。
銀行存款是指單位存入或轉(zhuǎn)入開(kāi)戶銀行的各種款項(xiàng)，單位日常收入的現(xiàn)金，除保存不超過(guò)審批的現(xiàn)金庫(kù)存限額外，其余都必須及時(shí)交存開(kāi)戶銀行。
庫(kù)存材料是指行政單位大宗購(gòu)入進(jìn)庫(kù)并陸續(xù)耗用的物資材料，包括專用材料、燃料、消耗性物資、低值易耗品等。
暫付款是行政單位在日常業(yè)務(wù)活動(dòng)中與其他單位、所屬單位或本單位職工發(fā)生的臨時(shí)性結(jié)算款項(xiàng)，它體現(xiàn)為行政單位對(duì)有關(guān)單位或個(gè)人的一種債權(quán)。
（三）無(wú)形資產(chǎn)
無(wú)形資產(chǎn)是指行政單位持有的、沒(méi)有實(shí)物形態(tài)、能提供某種權(quán)力的非貨幣性長(zhǎng)期資產(chǎn)，包括著作權(quán)、土地使用權(quán)以及其他財(cái)產(chǎn)權(quán)力等。
著作權(quán)，亦稱“版權(quán)”。作者依法對(duì)其創(chuàng)作的作品享有的權(quán)利。知識(shí)產(chǎn)權(quán)的一種。包括以下人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)：發(fā)表權(quán)，署名權(quán)，修改權(quán)，保護(hù)作品完整權(quán)，使用權(quán)和獲得報(bào)酬權(quán)。
土地使用權(quán)是指土地所有權(quán)人以外的土地使用者依法對(duì)國(guó)家或者集體所有的土地享有的占有、使用、收益和依法處分的權(quán)利。1986年頒布的《中華人民共和國(guó)民法通則》明確地規(guī)定了土地使用權(quán)，該法第80條規(guī)定，國(guó)家所有的土地，可以依法由全民所有制單位使用，也可以依法確定由集體所有制單位使用，國(guó)家保護(hù)其使用、收益的權(quán)利。隨后頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定更為明確，該法第7條規(guī)定，國(guó)有土地可以依法確定給全民所有制單位或者集體所有制單位使用，國(guó)有土地和集體所有的土地可以依法確定給個(gè)人使用。
四、行政單位國(guó)有資產(chǎn)不能進(jìn)行長(zhǎng)期投資
一般意義上的長(zhǎng)期投資是指不準(zhǔn)備在一年內(nèi)變現(xiàn)的投資，包括長(zhǎng)期債券投資、長(zhǎng)期股權(quán)投資和其他投資。
單位進(jìn)行長(zhǎng)期投資的目的，不僅在于獲取投資收益，而且是為了保障本單位持久的原材料供應(yīng)或產(chǎn)品銷路，或增加附屬企業(yè)的營(yíng)運(yùn)資金、積累具有特定用途的大筆基金，并準(zhǔn)備長(zhǎng)期持有。
長(zhǎng)期投資通常都不準(zhǔn)備在短期內(nèi)轉(zhuǎn)讓出去，作為調(diào)劑資金余缺的手段，也不僅僅在于獲取投資收益，而是借助于投資的長(zhǎng)期持有，以影響乃至控制受資企業(yè)的重大經(jīng)營(yíng)決策，保障本單位長(zhǎng)期發(fā)展的需要。
根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)與所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體脫鉤的規(guī)定》（中辦發(fā)[1993]17號(hào)）等文件規(guī)定，黨政機(jī)關(guān)不得以任何形式經(jīng)商辦實(shí)體，不準(zhǔn)進(jìn)行投資經(jīng)營(yíng)，所以行政單位國(guó)有資產(chǎn)也就不應(yīng)該存在長(zhǎng)期投資的情況。
五、關(guān)于“資產(chǎn)”、“財(cái)產(chǎn)”等概念的內(nèi)涵
根據(jù)有關(guān)文獻(xiàn)資料，“財(cái)產(chǎn)”和“資產(chǎn)”的定義和內(nèi)涵基本一致，均包括現(xiàn)金、物資、房屋、土地等各種形式的物質(zhì)財(cái)富。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，二者并未嚴(yán)格區(qū)分，只是內(nèi)涵所指的側(cè)重點(diǎn)有所不同?！柏?cái)產(chǎn)”是側(cè)重強(qiáng)調(diào)所有權(quán)的一種表述，如憲法中的“社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)”和通常所講的“國(guó)家財(cái)產(chǎn)”、“集體財(cái)產(chǎn)”、“個(gè)人財(cái)產(chǎn)”?！百Y產(chǎn)”是側(cè)重服務(wù)、管理和經(jīng)營(yíng)的一種表述。從宏觀管理角度和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理角度來(lái)看，行政事業(yè)單位“資產(chǎn)”的概念使用得更為普遍。多年來(lái)，中央有關(guān)文件一直使用“國(guó)有資產(chǎn)”的概念，如十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》提出要“建立健全國(guó)有金融資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和自然資源資產(chǎn)等的監(jiān)管制度”?，F(xiàn)行行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度中也一直使用“資產(chǎn)負(fù)債表”、“固定資產(chǎn)”、“流動(dòng)資產(chǎn)”等概念。基于上述情況，本辦法最后采用了“資產(chǎn)”的概念。
第四條 行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的主要任務(wù)是：
（一）建立和健全各項(xiàng)規(guī)章制度；
（二）推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)的合理配置和有效使用；
（三）保障國(guó)有資產(chǎn)的安全和完整；
（四）監(jiān)管尚未脫鉤的經(jīng)濟(jì)實(shí)體的國(guó)有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。
[解讀] 本條是關(guān)于行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作任務(wù)的規(guī)定。
一、建立和健全各項(xiàng)規(guī)章制度
健全的規(guī)章制度是規(guī)范行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理行為，使管理工作有法可依、有章可循的前提，也是管理工作系統(tǒng)化、規(guī)范化、法制化的重要保障。因此，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，就成為加強(qiáng)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的首要任務(wù)，這主要包括兩個(gè)方面：
從宏觀方面來(lái)說(shuō)，是要建立全國(guó)各級(jí)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的制度框架。在這個(gè)框架中，全國(guó)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法是一個(gè)綱領(lǐng)性文件，統(tǒng)馭整個(gè)國(guó)有資產(chǎn)的管理工作。在此基礎(chǔ)上，財(cái)政部要制定中央級(jí)行政單位的國(guó)有資產(chǎn)管理實(shí)施辦法，地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要制定本地區(qū)和本級(jí)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的規(guī)章制度。同時(shí)，各級(jí)財(cái)政部門(mén)還要制定行政單位國(guó)有資產(chǎn)的配置、使用、處置、評(píng)估、統(tǒng)計(jì)報(bào)告等一系列配套制度，細(xì)化各個(gè)環(huán)節(jié)的具體管理，以求全面規(guī)范行政單位的國(guó)有資產(chǎn)管理工作。具體來(lái)說(shuō)，配置環(huán)節(jié)主要制定《配置審批辦法》，并完善資產(chǎn)的配置標(biāo)準(zhǔn)；使用環(huán)節(jié)主要制定《調(diào)劑使用審批辦法》、《有償使用審批辦法》、《有償使用收入管理辦法》；處置環(huán)節(jié)主要制定《處置審批辦法》和《處置收入管理辦法》；評(píng)估環(huán)節(jié)制定《資產(chǎn)評(píng)估辦法》；統(tǒng)計(jì)報(bào)告環(huán)節(jié)主要制定《資產(chǎn)清查實(shí)施方案》和《統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度》；特殊資產(chǎn)管理方面主要制定《境外資產(chǎn)管理辦法》、《無(wú)形資產(chǎn)管理辦法》、《涉密資產(chǎn)管理辦法》及《IT資產(chǎn)管理辦法》等（見(jiàn)附表：行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理制度框架）。
從微觀方面來(lái)說(shuō)，各主管部門(mén)和行政單位要建立健全單位內(nèi)部國(guó)有資產(chǎn)管理的具體辦法，完善國(guó)有資產(chǎn)管理責(zé)任制，加強(qiáng)內(nèi)部管理和控制，以確保國(guó)有資產(chǎn)的安全和完整，防止資產(chǎn)流失。
二、推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)的合理配置和有效使用
（一）合理配置資產(chǎn)
所謂合理配置，一是要按照國(guó)家行政工作的規(guī)律和要求，保證各項(xiàng)工作任務(wù)有充足的資源供給，盡量避免出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡；二是要按照物盡其用的原則，對(duì)行政單位中長(zhǎng)期閑置不用的資產(chǎn)積極進(jìn)行調(diào)劑，加快資產(chǎn)的合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，以充分發(fā)揮資產(chǎn)的最大效益。
國(guó)有資產(chǎn)在各行政單位之間配置不合理的現(xiàn)象，在各地區(qū)、各部門(mén)非常普遍，這是當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)管理存在的比較突出的問(wèn)題。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，在被調(diào)查的106家在京中央行政單位中，有59.4%的單位人均辦公用房面積低于平均水平。而有些部門(mén)人均占用辦公用房的面積卻超出平均水平很多，有的部門(mén)人均辦公用房面積高達(dá)100多平方米，是平均水平的3倍，苦樂(lè)不均現(xiàn)象十分嚴(yán)重。以湖北省某市為例，市直行政事業(yè)單位現(xiàn)有房產(chǎn)總面積141.46萬(wàn)平方米，人均占用房產(chǎn)面積77平方米，辦公用房相當(dāng)寬裕。但該市卻有許多市直單位沒(méi)有房產(chǎn)可用，辦公用房只能由市財(cái)政撥款租借。還有一些單位人均占用辦公用房面積卻達(dá)到幾百平方米，有閑置房產(chǎn)可供出租。其中一個(gè)部門(mén)，現(xiàn)有人數(shù)只有8人，辦公用房居然有2591平方米，人均占用辦公用房面積高達(dá)324平方米；除辦公用房外，還有閑置房產(chǎn)227平方米，經(jīng)營(yíng)出租房產(chǎn)面積185平方米，每年經(jīng)營(yíng)收益達(dá)幾十萬(wàn)元。不僅辦公用房存在配置不公平的問(wèn)題，公務(wù)用車的配置也存在同樣問(wèn)題。仍以在京中央行政單位為例，各單位百人平均實(shí)際占用車輛18.6臺(tái)，但卻有18%的單位百人平均實(shí)際占用車輛超過(guò)30臺(tái)，個(gè)別部門(mén)甚至超過(guò)40臺(tái)。與此同時(shí)，有的部門(mén)百人平均占用車輛低于10臺(tái)。
資產(chǎn)配置不公平直接影響著行政單位工作人員的積極性，還導(dǎo)致了單位之間的盲目攀比，大大增加了財(cái)政的負(fù)擔(dān)。而一些資產(chǎn)配置較多的部門(mén)，利用閑置資產(chǎn)取得收益，向職工發(fā)放政策外津貼補(bǔ)貼，又造成部門(mén)之間收入分配的不均衡。造成資產(chǎn)配置不公的主要原因是資產(chǎn)配置審批不嚴(yán)或沒(méi)有審批規(guī)定，缺乏全面的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)。因此，必須加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)配置管理，建立切實(shí)可行的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)和資產(chǎn)審批制度，通過(guò)增量調(diào)節(jié)存量，逐漸改變資產(chǎn)配置不公的現(xiàn)狀。
（二）推動(dòng)資產(chǎn)有效使用
所謂有效使用，就是指國(guó)有資產(chǎn)在使用期內(nèi)充分發(fā)揮其功能，在使用過(guò)程中力求避免無(wú)計(jì)劃、輕管理、不維修、提前報(bào)廢、任意處理或限制等不良現(xiàn)象。
資產(chǎn)使用效率不高是行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的另一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題，許多單位存在著大量閑置資產(chǎn)，是國(guó)有資產(chǎn)的使用效率低下的主要原因。以在京中央行政單位房產(chǎn)使用狀況為例，在被調(diào)查的106個(gè)單位擁有的2056.6萬(wàn)平方米房產(chǎn)中，有0.4%處于閑置狀態(tài)，面積達(dá)9.1萬(wàn)平方米。在車輛使用上，一些單位的車輛每天除了接送通勤，其余時(shí)間都停在單位，而這些車輛的保險(xiǎn)費(fèi)、維修費(fèi)和司機(jī)的工資福利等費(fèi)用卻必須照常開(kāi)支。除了房產(chǎn)、車輛等主要資產(chǎn)外，一些辦公設(shè)備也存在類似問(wèn)題。有些單位盲目求全、求新，購(gòu)置了許多不經(jīng)常使用的設(shè)備，淘汰了許多還能夠使用的設(shè)備。
資產(chǎn)使用效率不高一方面使有限的資源不能發(fā)揮最大的效能，浪費(fèi)了寶貴的財(cái)政資金；另一方面，也助長(zhǎng)了一些單位中存在的奢靡之風(fēng)，許多單位對(duì)國(guó)有資產(chǎn)不珍惜、不愛(ài)護(hù)，甚至大手大腳、毫無(wú)節(jié)制。因此，必須加強(qiáng)行政單位國(guó)有資產(chǎn)的使用管理，提高資產(chǎn)的使用效率。
三、保障國(guó)有資產(chǎn)的安全和完整
行政單位的職能是進(jìn)行社會(huì)管理、提供公共服務(wù)，不以營(yíng)利為目的，行政單位的國(guó)有資產(chǎn)是行政單位開(kāi)展行政工作的物質(zhì)保障，保障國(guó)有資產(chǎn)的安全和完整，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，是行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作中的一項(xiàng)基本任務(wù)。行政單位必須建立完整的賬卡，以全面反映國(guó)有資產(chǎn)的存量狀況；要嚴(yán)格的管理制度，健全各項(xiàng)手續(xù)，明確使用責(zé)任，落實(shí)各項(xiàng)措施，使國(guó)有資產(chǎn)管理做到制度化、程序化；要建立統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，及時(shí)掌握資產(chǎn)的使用及增減變動(dòng)情況。對(duì)管理中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要及時(shí)解決，以確保行政單位國(guó)有資產(chǎn)的安全完整。
四、監(jiān)管尚未脫鉤的經(jīng)濟(jì)實(shí)體的國(guó)有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值
行政單位用非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)投入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是在特殊歷史條件下產(chǎn)生的一種行為，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善、政府職能的轉(zhuǎn)變和財(cái)政改革的深入，行政單位的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)將逐漸被取消。由于目前實(shí)際工作中客觀上有一些行政單位還不同程度地?fù)碛幸欢〝?shù)量的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，這部分資產(chǎn)不能置于管理制度之外。財(cái)政部門(mén)和行政單位必須加強(qiáng)對(duì)未脫鉤經(jīng)濟(jì)實(shí)體的國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管工作，堵塞漏洞，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。
第五條 行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的內(nèi)容包括：資產(chǎn)配置、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置、資產(chǎn)評(píng)估，產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處，產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)清查、資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告和監(jiān)督檢查等。
[解讀] 本條是關(guān)于行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理內(nèi)容的規(guī)定。
行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理內(nèi)容包括從入口到出口全過(guò)程的監(jiān)督管理。本辦法針對(duì)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理各個(gè)環(huán)節(jié)中存在的問(wèn)題，對(duì)管理進(jìn)行了全面規(guī)范，主要包括以下幾個(gè)方面：
一、資產(chǎn)配置方面
一是明確資產(chǎn)配置的原則；二是制定資產(chǎn)配置的標(biāo)準(zhǔn)；三是明確資產(chǎn)配置的審批程序；四是資產(chǎn)配置與部門(mén)預(yù)算相銜接。
二、資產(chǎn)使用方面
一是規(guī)范資產(chǎn)日常使用管理，提高資產(chǎn)使用效率；二是對(duì)閑置資產(chǎn)進(jìn)行調(diào)劑使用；三是明確資產(chǎn)有償使用的審批程序；四是對(duì)資產(chǎn)有償使用收入實(shí)行“收支兩條線”管理。
三、資產(chǎn)處置方面
一是明確資產(chǎn)處置的內(nèi)容和要求；二是規(guī)定資產(chǎn)處置的審批程序；三是對(duì)資產(chǎn)處置收入實(shí)行“收支兩條線”管理。
四、資產(chǎn)評(píng)估方面
一是規(guī)定應(yīng)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估的情形；二是明確資產(chǎn)評(píng)估項(xiàng)目實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制；三是明確被評(píng)估單位的義務(wù)和責(zé)任。
五、資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告、資產(chǎn)清查方面
一是規(guī)定行政單位應(yīng)當(dāng)建立資產(chǎn)登記檔案；二是明確提出資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告是預(yù)算管理和資產(chǎn)管理的依據(jù)和基礎(chǔ)；三是提出了資產(chǎn)管理信息化的要求；三是對(duì)資產(chǎn)清查和產(chǎn)權(quán)登記工作做出了規(guī)定。
六、監(jiān)督檢查方面
一是對(duì)財(cái)政部門(mén)、行政單位及其工作人員應(yīng)認(rèn)真履行職能做出了規(guī)定；二是結(jié)合《財(cái)政違法行為處罰處分條例》，明確了相關(guān)管理機(jī)構(gòu)和人員在行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理活動(dòng)中違法行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。
七、產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處工作方面
一是明確了產(chǎn)權(quán)糾紛的定義；二是明確了產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處程序。
第六條 行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：
（一） 資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合；
（二） 資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理相結(jié)合；
（三） 實(shí)物管理與價(jià)值管理相結(jié)合。
[解讀] 本條是關(guān)于行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理原則的規(guī)定。
一、行政單位國(guó)有資產(chǎn)的管理原則
（一）資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合
行政單位國(guó)有資產(chǎn)絕大部分是由財(cái)政預(yù)算資金形成的，財(cái)政預(yù)算資金安排的科學(xué)性、規(guī)范性，預(yù)算安排的資金量，直接決定了資產(chǎn)配置數(shù)量、質(zhì)量，和不同單位之間資產(chǎn)配置的公平性、合理性。因此，預(yù)算管理是規(guī)范和加強(qiáng)資產(chǎn)管理，通過(guò)增量來(lái)調(diào)節(jié)、控制存量的最有效手段，只有將資產(chǎn)管理與預(yù)算管理緊密結(jié)合起來(lái)，才能真正抓好資產(chǎn)管理工作。同時(shí)，資產(chǎn)管理工作也是預(yù)算管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，有效開(kāi)展資產(chǎn)管理工作，及時(shí)提供準(zhǔn)確、完整的資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告、資產(chǎn)清查和財(cái)務(wù)管理有關(guān)數(shù)據(jù)資料，作為財(cái)政部門(mén)編制部門(mén)預(yù)算、配置資產(chǎn)的依據(jù)，有利于深化部門(mén)預(yù)算管理改革，科學(xué)編制預(yù)算。因此，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合既是加強(qiáng)資產(chǎn)管理、從源頭上控制資產(chǎn)形成的客觀需要，也是細(xì)化預(yù)算編制、提高預(yù)算編制科學(xué)性的有效手段。
（二）資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理相結(jié)合
在會(huì)計(jì)要素中，“資產(chǎn)”占有非常重要的地位。資產(chǎn)管理是財(cái)務(wù)管理的有機(jī)組成部分，與財(cái)務(wù)管理是不可分割的。加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理工作一項(xiàng)非常重要的內(nèi)容，就是加強(qiáng)資產(chǎn)管理。同時(shí)，加強(qiáng)資產(chǎn)管理，有效開(kāi)展資產(chǎn)管理工作，也有利于推動(dòng)財(cái)務(wù)管理工作，提高財(cái)務(wù)管理水平。如果將二者割裂開(kāi)來(lái)，將會(huì)導(dǎo)致資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理脫節(jié)，形成“兩張皮”，既不能真正加強(qiáng)資產(chǎn)管理，也會(huì)影響財(cái)務(wù)管理工作。因此，資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理相結(jié)合既是加強(qiáng)資產(chǎn)管理、促進(jìn)資產(chǎn)合理配置、有效使用的客觀需要，也是加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理、規(guī)范財(cái)務(wù)行為的有效手段。
（三）實(shí)物管理與價(jià)值管理相結(jié)合
實(shí)物管理與價(jià)值管理是資產(chǎn)管理工作的兩個(gè)方面，實(shí)物管理主要側(cè)重于保障實(shí)物資產(chǎn)的安全完整，價(jià)值管理主要側(cè)重于賬務(wù)管理。賬務(wù)管理為實(shí)物管理提供了根據(jù)，實(shí)物管理是賬務(wù)管理的基礎(chǔ)。實(shí)物管理與價(jià)值管理相結(jié)合的基本要求，是賬實(shí)相符、賬賬相符、賬卡相符。因此，實(shí)物管理與價(jià)值管理相結(jié)合既是保障國(guó)有資產(chǎn)安全和完整的客觀需要，也是加強(qiáng)資產(chǎn)的會(huì)計(jì)核算、保證賬實(shí)相符的有效手段。
二、資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)是以往資產(chǎn)管理弱化的重要原因之一
長(zhǎng)期以來(lái)，行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理弱化，監(jiān)督管理不力，其中一個(gè)很重要的原因，就是資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)。在資產(chǎn)配置、使用、處置等環(huán)節(jié)沒(méi)有做到資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合。資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告等資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料沒(méi)有作為財(cái)政部門(mén)編制部門(mén)預(yù)算、配置資產(chǎn)的依據(jù)，資產(chǎn)配置預(yù)算的審批往往存在較大的盲目性，進(jìn)一步加劇了資產(chǎn)配置的不公平性。預(yù)算編制、審批等管理工作沒(méi)有為資產(chǎn)管理提供強(qiáng)有力的支持，資產(chǎn)管理工作缺乏有效的調(diào)控手段，難以實(shí)現(xiàn)公平資產(chǎn)配置、提高資產(chǎn)利用率、規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)收入管理等目標(biāo)。
三、如何實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合
在本辦法以及今后的管理思路中，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合體現(xiàn)在方方面面：
（一）資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)
本辦法第十四條規(guī)定，行政單位購(gòu)置有規(guī)定配備標(biāo)準(zhǔn)的資產(chǎn)，必須按照規(guī)定程序報(bào)經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門(mén)審批同意后，各單位才能將資產(chǎn)購(gòu)置項(xiàng)目列入單位年度部門(mén)預(yù)算，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得列入部門(mén)預(yù)算，也不得列入單位經(jīng)費(fèi)支出。上述規(guī)定，有利于用預(yù)算手段控制行政單位的資產(chǎn)配置，科學(xué)合理地配置資產(chǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)存量的公平合理；有利于嚴(yán)格審核資產(chǎn)配置事項(xiàng)，減少不必要的配置項(xiàng)目，節(jié)約財(cái)政資金，提高預(yù)算編制的科學(xué)性。
（二）收入管理環(huán)節(jié)
資產(chǎn)有償使用收入和處置收入，屬于政府非稅收入，是財(cái)政收入的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)按照中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央紀(jì)委、中央組織部、監(jiān)察部、財(cái)政部、人事部、審計(jì)署《關(guān)于做好清理規(guī)范津貼補(bǔ)貼工作的意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2005]21號(hào)）、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、監(jiān)察部、審計(jì)署《關(guān)于加強(qiáng)中央部門(mén)和單位行政事業(yè)性收費(fèi)等收入“收支兩條線”管理的通知》（財(cái)綜[2003]29號(hào)）、財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》（財(cái)綜[2004]53號(hào)）的規(guī)定，實(shí)行“收支兩條線”管理?；诖耍巨k法第二十五條規(guī)定，行政單位出租、出借的國(guó)有資產(chǎn)，其所有權(quán)性質(zhì)不變，仍歸國(guó)家所有；所形成的收入，按照政府非稅收入管理的規(guī)定，實(shí)行“收支兩條線”管理。第三十三條規(guī)定，行政單位國(guó)有資產(chǎn)處置的變價(jià)收入和殘值收入，按照政府非稅收入管理的規(guī)定，實(shí)行“收支兩條線”管理。
（三）統(tǒng)計(jì)報(bào)告環(huán)節(jié)
本辦法第四十五條規(guī)定，經(jīng)財(cái)政部門(mén)審核批復(fù)的統(tǒng)計(jì)報(bào)告，應(yīng)當(dāng)作為預(yù)算管理和資產(chǎn)管理的依據(jù)和基礎(chǔ)。
（四）積極探索采用實(shí)物費(fèi)用定額編制相關(guān)經(jīng)費(fèi)預(yù)算
為了進(jìn)一步深化部門(mén)預(yù)算改革，促進(jìn)和加強(qiáng)中央部門(mén)實(shí)物資產(chǎn)高效管理，探索實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的新途徑，從2004年開(kāi)始，財(cái)政部開(kāi)展了實(shí)物費(fèi)用定額試點(diǎn)工作，根據(jù)各單位辦公用房、車輛的實(shí)際占有數(shù)量，和按實(shí)物量平均計(jì)算的費(fèi)用定額標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算考核這部分公用經(jīng)費(fèi)。
第七條 行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理，實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制。
[解讀] 本條是關(guān)于行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制的規(guī)定。
一、行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制
行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理，實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制。
（一）國(guó)家統(tǒng)一所有
國(guó)家統(tǒng)一所有，是指國(guó)有資產(chǎn)屬于全民所有，也就是說(shuō)，中華人民共和國(guó)是國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的唯一主體，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)，財(cái)政部代表國(guó)務(wù)院對(duì)行政單位國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行綜合管理。
（二）政府分級(jí)監(jiān)管
政府分級(jí)監(jiān)管，是指國(guó)家對(duì)行政單位國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行分級(jí)分工管理和監(jiān)督。國(guó)有資產(chǎn)分級(jí)分工管理主體的區(qū)分和變動(dòng)不是國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的分割和轉(zhuǎn)移。根據(jù)我國(guó)的基本國(guó)情、行政區(qū)劃和行政管理體制的客觀要求，和國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模龐大的實(shí)際情況，國(guó)有資產(chǎn)不可能都由中央政府統(tǒng)一管理，必須實(shí)行分級(jí)分工監(jiān)管。在我國(guó)，共有五級(jí)政府，即中央，省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級(jí)政府，只有實(shí)行分級(jí)分工監(jiān)管，才能充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的積極性，把國(guó)有資產(chǎn)管理工作做好。
（三）單位占有、使用
單位對(duì)其占有、使用的國(guó)有資產(chǎn)擁有四項(xiàng)主要權(quán)利：一是擁有自主支配和使用的權(quán)利；二是依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)可以將其擁有的資產(chǎn)出租、出借，并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。但其收益必須納入財(cái)政專戶管理；三是符合國(guó)家規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行資產(chǎn)處置的權(quán)利；四是受國(guó)家法律保護(hù)，國(guó)有資產(chǎn)不受侵犯的權(quán)利。
二、全國(guó)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制的具體框架
按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的原則，根據(jù)我國(guó)政府行政管理體制、財(cái)政管理體制的級(jí)次劃分，全國(guó)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理相應(yīng)劃分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五個(gè)級(jí)次。為充分調(diào)動(dòng)主管部門(mén)和行政單位的積極性，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算管理體制、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理體制，對(duì)各級(jí)政府所屬行政單位國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行三級(jí)管理[見(jiàn)附表：行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理框架]：第一級(jí)是各級(jí)財(cái)政部門(mén)。其作為政府負(fù)責(zé)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的職能部門(mén)，對(duì)行政單位的國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行綜合管理。同時(shí)，上級(jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)下級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)有監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)工作的責(zé)任；第二級(jí)是主管部門(mén)或接受委托的各相關(guān)部門(mén)。財(cái)政部門(mén)根據(jù)工作需要，可以將國(guó)有資產(chǎn)管理的部分工作交由有關(guān)單位完成。有關(guān)單位根據(jù)受托管理范圍，對(duì)行政單位國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行監(jiān)督管理，并對(duì)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)；第三級(jí)是行政單位，對(duì)本單位占有、使用的國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施具體管理。
在這種體制下，各級(jí)財(cái)政、主管部門(mén)和各單位可以各司其職、各負(fù)其責(zé)，有利于加強(qiáng)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作。同時(shí)，這一設(shè)計(jì)與現(xiàn)行行政管理體制、財(cái)政預(yù)算體制和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)體制基本相符，有利于行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作的有效開(kāi)展。與此相適應(yīng)，資產(chǎn)清查、信息系統(tǒng)、統(tǒng)計(jì)報(bào)告等也將照此框架設(shè)計(jì)。
