----事業(yè)資產(chǎn)管理的配置、使用、處置
財政部教科文司
作為今后一個時期規(guī)范和加強全國事業(yè)資產(chǎn)管理的指導(dǎo)性文件，《辦法》涵蓋的管理內(nèi)容比較全面，包括對資產(chǎn)配置、使用、處置等各個不同環(huán)節(jié)都作了具體明確的規(guī)定。本文側(cè)重就資產(chǎn)處理的幾個主要環(huán)節(jié)及相關(guān)知識，進行講解。
一、事業(yè)資產(chǎn)的配置
事業(yè)單位資產(chǎn)配置的根本宗旨是為了滿足事業(yè)單位履行職能和促進事業(yè)發(fā)展的需要。配置的主體可以是財政部門或主管部門，也可以是事業(yè)單位自身。配置方式或途徑主要有購置和調(diào)劑兩種。
（一）事業(yè)資產(chǎn)配置的標準制定
《辦法》第六條第（二）款明確要求財政部門需承擔“研究制定本級事業(yè)單位實物資產(chǎn)配置標準和相關(guān)的費用標準”的職責。
事業(yè)單位資產(chǎn)配置標準的制訂，應(yīng)把握三點基本原則：（1）分類制訂。由于事業(yè)單位涉及行業(yè)多、資產(chǎn)類型復(fù)雜，制定配置標準時應(yīng)按不同行業(yè)、不同類型、不同規(guī)模、不同地區(qū)等多種類別來分別制訂;（2）以資產(chǎn)信息報告和資產(chǎn)使用績效為基礎(chǔ)。配置標準應(yīng)該在全面、準確、詳細收集資產(chǎn)實物量、價值量信息，科學評價資產(chǎn)使用績效的基礎(chǔ)上測算、修正后生成;（3）為預(yù)算管理精細化服務(wù)。各級財政部門要結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟和事業(yè)發(fā)展實際情況及事業(yè)單位履行職能需要，以促進預(yù)算安排的科學合理和財政資源的優(yōu)化配置為目標，逐步建立和完善本級事業(yè)資產(chǎn)配置的標準體系。
（二）事業(yè)資產(chǎn)配置的必要條件
根據(jù)《辦法》第十二條的規(guī)定，一個單位是否需要配置資產(chǎn)應(yīng)當具備三個必要條件：
--現(xiàn)有資產(chǎn)無法滿足事業(yè)單位履行職能的需要。
--難以與其他單位共享、共用已有資產(chǎn)。
--難以通過市場購買產(chǎn)品或者服務(wù)的方式代替配置資產(chǎn)，或者通過市場購買的方式成本過高。事業(yè)單位履行職能需要且難以與其他單位共享、共用已有資產(chǎn)的情況下，如果市場提供的產(chǎn)品或服務(wù)能滿足事業(yè)單位需要，并且購買該產(chǎn)品或服務(wù)的支出比購置所需資產(chǎn)的支出更加經(jīng)濟，應(yīng)通過購買市場服務(wù)的方式來滿足履行職能的需要。
（三）事業(yè)資產(chǎn)的整合和共享共用
我國事業(yè)單位占有大量的事業(yè)資源，但重復(fù)建設(shè)、共用共享程度低、使用效率不高的問題比較突出。在不斷加大社會事業(yè)投入的同時，只有從根本上解決事業(yè)資源重復(fù)、分散，使用效率低下問題，才不會造成大規(guī)模的浪費。
當前，推進事業(yè)資產(chǎn)整合與共享共用面臨著許多困難，如體制的局限，部門、單位、地方之間的利益局限等?！掇k法》第六條第（三）款、第七條第 （四）款及第八條第（五）款分別明確了財政部門、主管部門、事業(yè)單位在促進事業(yè)資產(chǎn)整合與共享共用方面的職責。其中，財政部門主要負責建立事業(yè)單位國有資產(chǎn)整合、共享、共用機制;主管部門主要負責優(yōu)化本部門事業(yè)資產(chǎn)配置，促進本部門事業(yè)資產(chǎn)共享共用;事業(yè)單位則負責本單位存量資產(chǎn)的有效利用，積極參與大型儀器、設(shè)備等資產(chǎn)的共享、共用和公共研究平臺建設(shè)工作。
（四）事業(yè)資產(chǎn)購置的審批手續(xù)
《辦法》區(qū)分不同資金來源渠道，按照資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的思路，對規(guī)定限額以上的資產(chǎn)購置明確了不同的審批程序。
--事業(yè)單位向財政部門申請用財政性資金購置規(guī)定限額以上資產(chǎn)的（包括事業(yè)單位申請用財政性資金舉辦大型會議、活動需要進行的購置），無論是否屬于政府采購范圍，在單位編制年度部門預(yù)算前，都應(yīng)先編制資產(chǎn)購置計劃。經(jīng)財政部門審批同意的資產(chǎn)購置計劃方可列入單位的年度部門預(yù)算“一上”草案。經(jīng)財政部門批準的資產(chǎn)購置計劃，作為財政部門批復(fù)部門預(yù)算的依據(jù)。資產(chǎn)購置的預(yù)算資金安排，由財政部門在批復(fù)部門預(yù)算時統(tǒng)籌財力綜合考慮。具體程序如《辦法》第十五條規(guī)定。
--為解決用項目經(jīng)費購置資產(chǎn)與預(yù)算管理相脫節(jié)的問題，事業(yè)單位的主管部門或其他部門向事業(yè)單位撥付的項目經(jīng)費，不論項目以何種方式管理，有關(guān)部門對項目評審?fù)瓿珊?，在下達經(jīng)費前，應(yīng)當將涉及規(guī)定限額以上的資產(chǎn)購置事項報同級財政部門批準。在審定項目時，撥付項目經(jīng)費的有關(guān)部門負責對項目確需資產(chǎn)進行審核。然后，財政部門負責對資產(chǎn)配置的方式進行審核，根據(jù)現(xiàn)行資產(chǎn)狀況決定是以購置的方式，還是以調(diào)劑或共享的方式來配置資產(chǎn)。
--為保證主管部門對所屬事業(yè)單位資源配置進行正確的引導(dǎo)和監(jiān)控，避免事業(yè)單位盲目擴張，《辦法》第十七條對事業(yè)單位利用其他資金購置資產(chǎn)的行為進行了規(guī)定。其他資金是指《辦法》十五條和十六條規(guī)定以外的資金，事業(yè)單位用其他資金購置規(guī)定限額以上資產(chǎn)的，報主管部門審批;主管部門應(yīng)當將審批結(jié)果定期報同級財政部門備案。
二、事業(yè)資產(chǎn)對外投資、出租、出借、擔保
《辦法》取消了“非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)”的概念，明確了“事業(yè)單位國有資產(chǎn)的使用包括單位自用和對外投資、出租、出借、擔保等方式”。
（一）對外投資、出租、出借、擔保審批的必要性
事業(yè)單位對國有資產(chǎn)的占有使用權(quán)，是為了滿足和保障其履行職能、發(fā)展事業(yè)的需要。從理論上講，事業(yè)單位占有使用的資產(chǎn)不應(yīng)用來對外投資或出租、出借、擔保。國家允許利用事業(yè)資產(chǎn)進行經(jīng)營活動，是基于彌補事業(yè)單位財政經(jīng)費供給不足和許多事業(yè)單位自身具有創(chuàng)收能力、可以通過投資等方式來滿足自身事業(yè)發(fā)展需要的現(xiàn)實考慮。
當前事業(yè)單位經(jīng)營行為較為普遍，但由于缺乏有效的管理控制，違背了政策初衷，暴露出很多問題，在一定程度上擾亂了社會主義市場經(jīng)濟秩序和收入分配秩序，造成了國有資產(chǎn)大量流失?！掇k法》第二十一條對事業(yè)單位經(jīng)營行為的審批程序要求進行了明確的規(guī)定，即“事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)對外投資、出租、出借和擔保等應(yīng)當進行必要的可行性論證，并提出申請，經(jīng)主管部門審核同意后，報同級財政部門審批。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！逼渲校胺?、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”是指《擔保法》、《土地法》、《證券法》、《公司法》等相關(guān)法律及其他行政法規(guī)對事業(yè)單位有關(guān)對外投資、出租、出借和擔保等行為及審批程序另有規(guī)定的，應(yīng)當依照其規(guī)定執(zhí)行。鑒于實際工作中事業(yè)單位對外投資或出租、出借、擔保事項較多的現(xiàn)狀，為體現(xiàn)加強管理和提高效率并重的要求，按照《辦法》的第十條的規(guī)定，財政部門可以結(jié)合實際設(shè)定審批限額標準，在限額標準以下的由主管部門審批，同時抄報財政部門備案。
（二）事業(yè)資產(chǎn)有償使用收入管理
事業(yè)單位國有資產(chǎn)有償使用收入包括事業(yè)單位對外投資取得的投資收益，以及利用國有資產(chǎn)出租、出借或提供擔保等取得的收入，不包括事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置取得的收入。考慮到事業(yè)單位類型多、收入來源多元化等復(fù)雜情況，且事業(yè)單位改革總體方案尚未出臺，《辦法》沒有對國有資產(chǎn)有償使用收入全部實行“收支兩條線”管理?！掇k法》第二十三條規(guī)定，“事業(yè)單位對外投資收益以及利用國有資產(chǎn)出租、出借和擔保等取得的收入應(yīng)當納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理。國家另有規(guī)定的除外?！边@里，“納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理”是現(xiàn)行財務(wù)制度對事業(yè)單位收入管理的統(tǒng)一規(guī)定。今后將結(jié)合分類推進事業(yè)單位改革的進程，按照激勵和約束并重的原則，研究制定事業(yè)單位國有資產(chǎn)有償使用收入的具體管理辦法。
三、事業(yè)資產(chǎn)處置
《辦法》第二十四條規(guī)定：“事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置，是指事業(yè)單位對其占有、使用的國有資產(chǎn)進行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓或者注銷產(chǎn)權(quán)的行為。處置方式包括出售、出讓、轉(zhuǎn)讓、對外捐贈、報廢、報損以及貨幣性資產(chǎn)損失核銷等?！睂⒇泿判再Y產(chǎn)損失核銷也列為資產(chǎn)處置的一種形式。這主要是考慮到，事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置應(yīng)包括事業(yè)單位的全部財產(chǎn)，即不僅包含實物資產(chǎn)，而且包含無形資產(chǎn)，以及應(yīng)收賬款、對外投資形成的股權(quán)等貨幣性資產(chǎn)。因此，對事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置的管理范圍也應(yīng)延伸到事業(yè)單位全部財產(chǎn)。
（一）處置的原則
《辦法》第二十八條規(guī)定:“事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置應(yīng)當遵循公開、公正、公平的原則。事業(yè)單位出售、出讓、轉(zhuǎn)讓、變賣資產(chǎn)數(shù)量較多或者價值較高的，應(yīng)當通過拍賣等市場競價方式公開處置”。處置資產(chǎn)的公開主要是指國有資產(chǎn)出售要信息公開透明，避免“暗箱操作”;公正是指國有資產(chǎn)處置嚴格遵守國有資產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定，履行規(guī)定的程序;公平是指要對每一個購買者給予相同的待遇，不能有歧視和特殊的優(yōu)惠。
事業(yè)單位國有資產(chǎn)的出售、出讓、轉(zhuǎn)讓、變賣等要逐步市場化。應(yīng)通過競價、多方案比較，選擇、確定受讓者，以實現(xiàn)轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)價值的最大化。對于處置資產(chǎn)數(shù)量較多或者價值較高的，必須通過拍賣、產(chǎn)權(quán)交易市場以公開競價方式出售或轉(zhuǎn)讓。
（二）房屋建筑物、土地、車輛的處置和貨幣性資產(chǎn)損失核銷的審批權(quán)限
對事業(yè)單位占有、使用的房屋建筑物、土地、車輛和貨幣性資產(chǎn)等單位的主要資產(chǎn)的處置，直接影響到單位工作的正常開展，并且處置過程易受人為主觀因素的影響，造成國有資產(chǎn)的流失，《辦法》規(guī)定，上述資產(chǎn)無論其金額大小，一律報經(jīng)主管部門審核同意后報財政部門審批。近期財政部將另行出臺具體的資產(chǎn)處理辦法，對事業(yè)單位資產(chǎn)處置進行詳細和可操作性的規(guī)定。基本思路是:
--房屋建筑物
對房屋建筑物處置要區(qū)分具體情況進行審批。對于已達到使用年限的房屋建筑物報廢，事業(yè)單位要按照財務(wù)制度有關(guān)規(guī)定，并附有關(guān)材料后報主管部門批復(fù)，主管部門將審批結(jié)果報財政部門備案即可。對未達到使用年限，但事業(yè)單位根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要，需提前報廢的房屋建筑物，在專業(yè)技術(shù)鑒定機構(gòu)科學鑒定后，經(jīng)主管部門審核后報財政部門審批。根據(jù)市政建設(shè)規(guī)劃要求需拆遷的，主管部門審核后報財政部門進行合規(guī)性批復(fù)，如市政規(guī)劃建設(shè)需要處置的、基建立項需原地拆除重建等。對于房屋建筑物的轉(zhuǎn)讓，應(yīng)委托中介機構(gòu)進行評估后，按照規(guī)定履行報批。
為充分體現(xiàn)主管部門資產(chǎn)管理的責任，提高資產(chǎn)管理工作效率，對按照上述思路需報財政部門審批的房屋建筑物處置事項，財政部門也可根據(jù)工作需要，授予主管部門一定的審批權(quán)限，即限額以下的處置事項由主管部門審批，報財政部門備案。主管部門在審批后應(yīng)當加強收益的監(jiān)繳，保證資產(chǎn)處置收益上繳財政專戶。
--土地
土地資產(chǎn)的配置和處置由國土資源等部門管理、處置較為復(fù)雜，也較特殊，國家相關(guān)的法律、部門行政法規(guī)均有規(guī)定，具體處置要按照現(xiàn)行的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。但土地作為事業(yè)單位的重要資產(chǎn)，在辦理土地處置手續(xù)前，主管部門和財政部門應(yīng)進行前置性審批（審核）。即事業(yè)單位應(yīng)在主管部門和財政部門同意處置此類資產(chǎn)事項后，事業(yè)單位才能辦理土地處置手續(xù)。沒有財政部門和主管部門審核意見，事業(yè)單位不得擅自申請辦理土地處置事項。財政部門和主管部門對這類資產(chǎn)的審批（審核）只是代表資產(chǎn)所有者對該資產(chǎn)是否應(yīng)該處置所做出的一種判斷和決定，并不代替國家相關(guān)法律、行政法規(guī)的程序性和實體性決定。
--車輛
車輛處置事項比較普遍，相對土地和房屋建筑物來講較容易操作，具體也可以分兩種情況審批。一是對達到法定報廢年限或強制報廢標準的車輛，各車輛占有、使用單位按國家有關(guān)強制規(guī)定處置后，憑相關(guān)部門的處置文書報財政部門和主管部門備案;二是對未達到報廢年限的車輛處置，各車輛占有、使用單位應(yīng)按規(guī)定報批（附有關(guān)材料）。其中規(guī)定限額以下的授權(quán)主管部門審批，規(guī)定限額以上的由財政部門審批。資產(chǎn)處置收益要上繳財政專戶。
--貨幣性資產(chǎn)損失
在前面已予以表述，貨幣性資產(chǎn)損失無論金額大小，都要按照財務(wù)制度和《辦法》的規(guī)定，經(jīng)主管部門審核并報財政部門審批后，方可核銷。
（三）非特定資產(chǎn)的處置審批
對于房屋建筑物、土地、車輛的處置和貨幣性資產(chǎn)以外的非特定資產(chǎn)，《辦法》按擬處置資產(chǎn)金額的不同，明確了財政部門和主管部門不同的審批權(quán)限。即資產(chǎn)單位價值或者批量價值在規(guī)定限額以上資產(chǎn)的處置，經(jīng)主管部門審核后報同級財政部門審批;規(guī)定限額以下資產(chǎn)的處置報主管部門審批，主管部門將審批結(jié)果定期報同級財政部門備案。與1995年的17號文件相比，《辦法》除考慮資產(chǎn)“單位價值”外，還增加了“批量價值”的要求。這里的價值指的是事業(yè)單位資產(chǎn)的賬面原值。
從事業(yè)單位來講，非特定資產(chǎn)是指除房屋建筑物、土地、車輛、貨幣性資產(chǎn)以外的資產(chǎn)。如:事業(yè)單位占有使用的廣播電視發(fā)射機、采編設(shè)備，計算機、體育器材、檢查設(shè)備等專用設(shè)備、專用儀器等。特別要強調(diào)的是，事業(yè)單位要加強對本單位專利權(quán)、商標權(quán)、著作權(quán)、土地使用權(quán)、非專利技術(shù)、商譽等無形資產(chǎn)的出售、轉(zhuǎn)讓行為的管理，防止無形資產(chǎn)流失。
同樣，國家相關(guān)的法律、行政法規(guī)對部分類別的資產(chǎn)有規(guī)定使用年限和強制性報廢規(guī)定的，《辦法》中規(guī)定，“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”。即對于達到使用年限的專用設(shè)備，或達到國家強制性規(guī)定報廢的資產(chǎn)處置事項，財政部門和主管部門不設(shè)置前置審批程序，各占有使用單位按國家有關(guān)強制規(guī)定處置后，憑相關(guān)部門的處置文書報財政部門和主管部門備案。但非正常報廢的資產(chǎn)，須報主管部門或同級財政部門審批。
（四）事業(yè)資產(chǎn)處置收入管理
《辦法》第二十九條規(guī)定:“事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置收入屬于國家所有，應(yīng)當按照政府非稅收入管理的規(guī)定，實行‘收支兩條線’管理”。即事業(yè)單位的國有資產(chǎn)屬于國家所有，其國有資產(chǎn)處置收入理應(yīng)由國家根據(jù)發(fā)展和改革需要來作出相應(yīng)規(guī)定。《辦法》重新對資產(chǎn)處置收入作出了新的規(guī)定。即事業(yè)單位資產(chǎn)處置收入要及時、足額上繳同級財政專戶或者國庫，實行“收支兩條線”管理。之所以這樣要求，主要基于以下考慮：
--建立公共財政體制的需要。資產(chǎn)管理是財政管理的重要內(nèi)容，是建立健全公共財政體制的要求，隨著財政改革的不斷深入，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合將越來越緊密，改革要求對資產(chǎn)處置收入作出新的規(guī)定。
--加強非稅收入管理的要求。非稅收入是政府財政收入的重要組成部分，而國有資產(chǎn)收益又是非稅收入的重要組成部分，按照要求應(yīng)加強管理。從當前看，國有資產(chǎn)收益包括國有資產(chǎn)有償使用收入和國有資產(chǎn)處置收入，應(yīng)根據(jù)管理的需要，相應(yīng)分別實行納入單位預(yù)算統(tǒng)一管理和實行“收支兩條線”管理。
--改革收入分配制度和規(guī)范資產(chǎn)處置的要求。資產(chǎn)管理薄弱是津貼補貼發(fā)放混亂的根源之一，規(guī)范收入分配秩序和津補貼發(fā)放客觀上要求規(guī)范和加強事業(yè)單位資產(chǎn)處置收益的管理。由于資產(chǎn)管理的有關(guān)制度滯后，近幾年來事業(yè)單位的資產(chǎn)處置及其收入的管理不太規(guī)范，如將處置收入違反規(guī)定用于職工補貼等，這些問題都應(yīng)加以規(guī)范。
《辦法》2006年7月1日實施后，事業(yè)單位的資產(chǎn)處置收入應(yīng)按照政府非稅收入管理的規(guī)定，實行“收支兩條線”管理。財政部將研究制定事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置收入管理的具體辦法。省級財政部門應(yīng)按照《辦法》要求盡快出臺具體辦法。主管部門在審批規(guī)定限額以下的資產(chǎn)處置事項后，要按照《辦法》的要求，切實履行起資產(chǎn)處置收入上繳的監(jiān)管，將資產(chǎn)處置收入及時、足額上繳財政專戶。
