修訂后的《審計法》進一步明確了經(jīng)濟責(zé)任審計的法律地位，為審計機關(guān)更好地開展經(jīng)濟責(zé)任審計提供了強有力的法律支撐。本文從完善經(jīng)濟責(zé)任審計立法的角度，對經(jīng)濟責(zé)任審計對象范圍的確定、審計管轄權(quán)的劃分、救濟渠道的設(shè)定以及《經(jīng)濟責(zé)任審計條例》與《審計法實施條例》的關(guān)系等法律問題進行了探討。
一、關(guān)于經(jīng)濟責(zé)任審計的對象范圍問題
從法理上講，修訂后的《審計法》授權(quán)審計機關(guān)可以對所有國家機關(guān)的主要負責(zé)人和所有依法屬于審計機關(guān)審計監(jiān)督對象的其他單位的主要負責(zé)人開展經(jīng)濟責(zé)任審計。同時，考慮到經(jīng)濟責(zé)任審計工作的政策性比較強，實踐經(jīng)驗還比較缺乏，需要循序漸進地分步推行，修訂后的《審計法》規(guī)定，審計機關(guān)開展經(jīng)濟責(zé)任審計，應(yīng)當(dāng)“按照國家有關(guān)規(guī)定”進行，從而為我們在不同時期根據(jù)具體情況實事求是地界定經(jīng)濟責(zé)任審計的對象范圍提供了法律空間。
在實踐中，我們遵循“積極穩(wěn)妥、量力而行”的原則，逐步拓寬經(jīng)濟責(zé)任審計的對象范圍，特別是應(yīng)當(dāng)接受經(jīng)濟責(zé)任審計的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的范圍，一直是在有計劃有步驟地逐步擴大。目前我國審計機關(guān)開展經(jīng)濟責(zé)任審計的實際對象范圍是：地廳級以下（包括地廳級）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部；國有及國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人員。此外，審計署還對省部級行政領(lǐng)導(dǎo)干部進行經(jīng)濟責(zé)任審計試點。我們相信，隨著我國社會主義民主法制建設(shè)的加強，可以預(yù)見在不久的將來，省部級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部也必將正式納入經(jīng)濟責(zé)任審計的對象范圍。
二、關(guān)于經(jīng)濟責(zé)任審計管轄權(quán)的劃分問題
審計機關(guān)組織開展的經(jīng)濟責(zé)任審計項目，不是來源于審計機關(guān)的主動立項，而是來源于干部監(jiān)督管理部門的委托。因此，經(jīng)濟責(zé)任審計不同于一般財政財務(wù)收支審計，不需要遵循《審計法》確立的審計管轄權(quán)劃分的一般原則。根據(jù)中辦、國辦兩個“暫行規(guī)定”及其實施細則等有關(guān)規(guī)定，經(jīng)濟責(zé)任審計按照干部監(jiān)督管理權(quán)限確定審計管轄范圍，由干部監(jiān)督管理部門委托同級審計機關(guān)組織實施，與一般財政財務(wù)收支審計項目的審計管轄權(quán)劃分存在著顯著的區(qū)別。
在實際工作中，可能導(dǎo)致對同一個單位財政財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動的重復(fù)審計問題。因此，在研究確定經(jīng)濟責(zé)任審計項目計劃時，各級經(jīng)濟責(zé)任審計工作聯(lián)席會議或者領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當(dāng)加強與相關(guān)審計機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，合理安排，統(tǒng)籌兼顧，以節(jié)約審計資源，避免不必要的重復(fù)審計。
審計管轄權(quán)的沖突也容易導(dǎo)致審計實踐中審計機關(guān)進行審計處理、處罰的尷尬。當(dāng)經(jīng)濟責(zé)任審計管轄權(quán)與財政財務(wù)收支審計管轄權(quán)不一致時，審計機關(guān)對能否直接對這些行為進行處理處罰在認識上存在分歧，各地做法也不盡一致。實踐中有兩種做法，一種是移交給有財政財務(wù)收支審計管轄權(quán)的審計機關(guān)進行處理、處罰，另一種是經(jīng)有財政財務(wù)收支審計管轄權(quán)的審計機關(guān)授權(quán)，由實施經(jīng)濟責(zé)任審計的審計機關(guān)進行處理、處罰。這兩種做法，都存在一定的弊端。前一種做法人為地將經(jīng)濟責(zé)任審計的檢查權(quán)、評價權(quán)與處理處罰權(quán)割裂開來，既破壞了經(jīng)濟責(zé)任審計的完整性，又有重復(fù)審計的嫌疑；后一種做法授權(quán)程序復(fù)雜，操作性差，嚴(yán)重影響審計工作效率。我們認為，既然修訂后的《審計法》賦予審計機關(guān)開展經(jīng)濟責(zé)任審計的職責(zé)，中辦、國辦兩個“暫行規(guī)定”又授予審計機關(guān)對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部所在部門、單位違反財經(jīng)法規(guī)的問題進行處理處罰的權(quán)限，實施經(jīng)濟責(zé)任審計的審計機關(guān)就應(yīng)當(dāng)享有完全的審計監(jiān)督權(quán)，包括處理處罰權(quán)，即有權(quán)直接對審計發(fā)現(xiàn)的被審計領(lǐng)導(dǎo)干部所在部門、單位違反國家規(guī)定的財政財務(wù)收支行為進行處理、處罰。
三、關(guān)于經(jīng)濟責(zé)任審計的救濟途徑
與一般財政財務(wù)收支審計中被審計單位的救濟途徑一樣，在經(jīng)濟責(zé)任審計過程中，審計機關(guān)對審計發(fā)現(xiàn)的被審計領(lǐng)導(dǎo)干部所在部門、單位違反國家規(guī)定的財政財務(wù)收支行為依法作出審計決定、進行處理、處罰的，被審計領(lǐng)導(dǎo)干部所在部門、單位若對審計決定不服，可以根據(jù)修訂后的《審計法》的規(guī)定尋求救濟。
應(yīng)當(dāng)特別注意的是，被審計領(lǐng)導(dǎo)干部不能就審計機關(guān)作出的經(jīng)濟責(zé)任審計評價申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。這主要是由于：其一，審計機關(guān)對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部不作出處理處罰的審計決定，而只是作出審計評價，向委托部門提出審計結(jié)果報告，不具有行政強制力和執(zhí)行力，不具備要求被評價的領(lǐng)導(dǎo)干部必須履行某種義務(wù)的法律效力。而且該評價意見也不必然被干部監(jiān)督管理部門所認可和采納，只能作為干部監(jiān)督管理部門考核、選拔、任用干部的參考依據(jù)。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》規(guī)定，不具有強制力的行政指導(dǎo)行為不屬于人民法院的行政訴訟受案范圍。其二，經(jīng)濟責(zé)任審計評價行為屬于廣義的行政機關(guān)內(nèi)部的人事管理范疇，根據(jù)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，在我國干部管理體制下，被審計領(lǐng)導(dǎo)干部不能就審計機關(guān)作出的經(jīng)濟責(zé)任審計評價申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。當(dāng)然，被審計領(lǐng)導(dǎo)干部對審計機關(guān)作出的經(jīng)濟責(zé)任審計評價有異議的，有權(quán)向?qū)徲嫏C關(guān)和干部監(jiān)督管理部門提出申訴。
四、關(guān)于《經(jīng)濟責(zé)任審計條例》與《審計法實施條例》關(guān)系
為了推動修訂后的《審計法》的貫徹落實，并將修訂后的《審計法》關(guān)于經(jīng)濟責(zé)任審計的原則規(guī)定具體化，國務(wù)院將修訂《審計法實施條例》和制定《經(jīng)濟責(zé)任審計條例》同時列入了2006年度立法工作計劃。作為修訂后《審計法》的配套行政法規(guī)，都是對《審計法》規(guī)定的審計工作基本原則的具體化，都是審計機關(guān)依法獨立開展審計工作的重要法規(guī)依據(jù)。對于準(zhǔn)確理解《審計法》中的法律概念、法律條文，合理確定《審計法》所調(diào)整的法律關(guān)系，更加有效地貫徹落實《審計法》，推動我國審計工作法制化、制度化、規(guī)范化，具有重要意義。
為了順利完成兩個條例的立法工作，提高立法質(zhì)量，必須正確認識和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)兩個條例的關(guān)系。應(yīng)該說，《審計法實施條例》和《經(jīng)濟責(zé)任審計條例》的立法層次相同，都是國務(wù)院頒布的行政法規(guī)；立法依據(jù)（也就是母法）也相同，都是修訂后的《審計法》。但它們的地位和效力又不完全一樣。從法的分類角度看，《經(jīng)濟責(zé)任審計條例》是專門規(guī)范經(jīng)濟責(zé)任審計工作的法規(guī)，屬于特別法；《審計法實施條例》規(guī)范的則是一般意義上的審計工作（含經(jīng)濟責(zé)任審計），屬于一般法。實踐中，審計機關(guān)開展經(jīng)濟責(zé)任審計工作，首先應(yīng)當(dāng)遵守《審計法》和《審計法實施條例》關(guān)于審計的一般性規(guī)定。同時，考慮到經(jīng)濟責(zé)任審計的特殊性，《經(jīng)濟責(zé)任審計條例》對經(jīng)濟責(zé)任審計有特別規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《經(jīng)濟責(zé)任審計條例》的相關(guān)規(guī)定?！秾徲嫹▽嵤l例》是對《審計法》的拾遺補缺，應(yīng)當(dāng)側(cè)重于基本原則的細化，重點在于增強可操作性；《經(jīng)濟責(zé)任審計條例》是規(guī)范經(jīng)濟責(zé)任審計工作的專門法規(guī)，應(yīng)當(dāng)針對經(jīng)濟責(zé)任審計的特點，重點對經(jīng)濟責(zé)任審計的基本原則、組織與管理、審計計劃、審計對象、審計管轄、審計目標(biāo)、審計內(nèi)容、審計報告與審計結(jié)果運用、救濟途徑、法律責(zé)任等問題作出明確規(guī)定，以體現(xiàn)經(jīng)濟責(zé)任審計的特殊性，建立健全符合中國國情、具有中國特色的經(jīng)濟責(zé)任審計制度。符合中國國情、具有中國特色的經(jīng)濟責(zé)任審計制度。合中國國情、具有中國特色的經(jīng)濟責(zé)任審計制度。符合中國國情、具有中國特色的經(jīng)濟責(zé)任審計制度。
