1 鐵路施工企業(yè)實行基層會計委派制的背景?
近年來,國有企業(yè)改革進(jìn)入了以公司制改造為特征的階段,給我國政治和經(jīng)濟(jì)生活的各個方面帶來了巨大變化。鐵路施工企業(yè)改革也向縱深推進(jìn),在兩大總公司——中國鐵路工程總公司和中國鐵道建筑總公司與鐵道部脫鉤并移交國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會管理的同時,兩大總公司下屬的幾十個工程局陸續(xù)進(jìn)行了公司制改造,改制為集團(tuán)公司,現(xiàn)代企業(yè)制度在這兩大總公司及其下轄的工程局中初現(xiàn)雛形。公司制改造為鐵路施工企業(yè)注入了新的活力,由于初步實現(xiàn)了經(jīng)營者與所有者職能的分離,企業(yè)管理趨于科學(xué)和規(guī)范。?
但是,在公司制改造初期,由于新體制還未完全確立,適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需要的法律體系尚不完備,社會監(jiān)督體系還不健全,鐵路施工企業(yè)出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。主要表現(xiàn)在:由于所有者主體缺位,國有投資代表人不具體,對經(jīng)營者缺乏必要的監(jiān)督和約束,導(dǎo)致相當(dāng)一部分集團(tuán)公司虧損嚴(yán)重,經(jīng)濟(jì)效益急劇下滑,企業(yè)國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象日益嚴(yán)重。在一些鐵路施工企業(yè),由于內(nèi)部控制制度和監(jiān)督?jīng)Q策機(jī)制不健全,工程資金管理混亂,其下屬的基層作業(yè)單位——項目經(jīng)理部存在的“帳外帳”、私設(shè)“小金庫”等問題十分突出,不但造成國家財政收入流失,而且為貪污腐敗等各種經(jīng)濟(jì)犯罪行為提供了溫床。這些問題反映在會計工作上,突出表現(xiàn)為“信息失真,秩序混亂,造假嚴(yán)重”。?
自20世紀(jì)90年代中期開始,隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,鐵路各工程局(現(xiàn)集團(tuán)公司前身)相繼實行了“隊改部”的改革,即由計劃經(jīng)濟(jì)時代的“工程局——施工處(子公司前身)——施工段——施工隊”的在編制上相對固定的四級管理體制改革為“集團(tuán)公司——子公司——項目經(jīng)理部”的在編制上相對靈活的管理體制,并在全系統(tǒng)普遍實行項目法施工。在這種施工組織方式下,項目經(jīng)理部是企業(yè)內(nèi)部獨立核算的非法人生產(chǎn)單位,其創(chuàng)造的產(chǎn)值和形成的虧損分別成為企業(yè)利潤的主要來源和虧損的主要原因。這種管理方式的一個顯著特征是項目經(jīng)理負(fù)責(zé)制,項目經(jīng)理部對其各職能部門的管理實行“以自己管理為主”。按照這種管理方式,項目部財會部門由公司按項目經(jīng)理的建議設(shè)置,配備的財務(wù)人員數(shù)量由項目經(jīng)理決定,財務(wù)主管人員由項目經(jīng)理挑選和任命;項目部的上級機(jī)構(gòu)——公司及其所屬財會部門僅是對財務(wù)會計人員的從業(yè)資格、專業(yè)技術(shù)水平等進(jìn)行間接管理。在這一體制下,會計人員從屬于所服務(wù)的項目部,并對項目經(jīng)理負(fù)責(zé)。在這種管理方式下,盡管《會計法》賦予會計人員監(jiān)督經(jīng)濟(jì)活動的職責(zé),但由于這種管理體制的局限性,法律賦予會計人員的監(jiān)督職能實際上難以履行。?
通過上述分析可以看出,一方面鐵路施工企業(yè)要解決虧損面大、國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重等問題需要強(qiáng)化對基層項目部的會計監(jiān)督,另一方面已有的會計人員管理體制又使會計人員行使會計監(jiān)督存在諸多困難,因此有必要對會計人員管理體制進(jìn)行改革,使會計人員尤其是其主管人員相對獨立于所在項目部,以使會計監(jiān)督和反映財務(wù)信息真實性的職能得以強(qiáng)化,會計委派制因此得以推行。
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2 鐵路施工企業(yè)基層會計委派制的主要形式?
2.1 對項目部會計主管實行委派制?
這種會計委派方式屬于“直接管理”形式。即以公司名義向項目經(jīng)理部直接委派會計人員。在這種形式下,委派對象大多是項目部會計主管,有的也包括出納人員;委派部門為公司財會部門;管理方式大多采用直接管理,即對會計人員的工作調(diào)動、專業(yè)職稱、工資獎勵、福利等實行集中統(tǒng)一管理,并實行在項目部之間定期或不定期輪崗制度。這一形式主要在中標(biāo)價格為5000萬元以下的中小型項目部中實行。?
2.2 在項目部中實行總會計師制度?
項目部總會計師通常由公司工程技術(shù)部門和財會部門聯(lián)合委派,成為項目部領(lǐng)導(dǎo)班子成員,享受相當(dāng)于項目副經(jīng)理待遇,承擔(dān)資產(chǎn)營運、項目部重大決策以及審查會計報表等職責(zé),對重大財務(wù)收支和經(jīng)濟(jì)活動,實行與項目經(jīng)理聯(lián)簽制度;總會計師的工資、獎金與所在項目部分離,以保證其實行會計監(jiān)督的獨立性;在工程完工決算后,根據(jù)項目盈余情況,對總會計師實行利潤分紅激勵;委派部門對被委派的總會計師定期考核和輪崗。?
2.3 實行財會集中制度?
即在地域相近的項目經(jīng)理部之間設(shè)立公司財務(wù)會計核算中心,在保證各項目部資金使用權(quán)和財務(wù)自主權(quán)不變的前提下,各項目部不再設(shè)立財會部門,不配會計人員,只設(shè)置出納人員,由公司財務(wù)會計核算中心統(tǒng)管會計人員、資金結(jié)算和會計核算工作的“集中管理,分戶核算”,融會計服務(wù)和監(jiān)督管理為一體。
3 實行會計委派制取得的成效
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3.1 加強(qiáng)了國有資產(chǎn)管理,在一定程度上防止了國有資產(chǎn)流失?
目前,鐵路施工企業(yè)基層生產(chǎn)單位普遍缺乏內(nèi)部約束機(jī)制,對資產(chǎn)和預(yù)算收支的監(jiān)督主要靠外部職能部門完成,如由財政、審計以及政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)選派的監(jiān)事等來進(jìn)行,由于這些外部監(jiān)督往往是事后的和定期的,加上全國工程項目較多,各施工企業(yè)項目經(jīng)理部分布于全國各地,數(shù)量也比較多,這種外部監(jiān)督通常只能采用抽查的形式進(jìn)行,往往實際效果不盡如人意。
由公司向項目經(jīng)理部委派會計人員,參與項目部決策,寓監(jiān)督于管理和服務(wù)之中,對項目部經(jīng)濟(jì)活動實行全過程控制,對國家和企業(yè)負(fù)雙重責(zé)任,較好地解決了國有產(chǎn)權(quán)代表缺位問題,有效地防止了國有資產(chǎn)的流失。?
3.2 有利于加強(qiáng)對工程資金管理,治理“帳外帳”、私設(shè)“小金庫”等問題?
實行會計委派制后,一方面會計人員身份和地位的變化,能夠切實有效地加強(qiáng)會計監(jiān)督;另一方面委派會計人員素質(zhì)的提高,也有利于加強(qiáng)會計基礎(chǔ)工作和財務(wù)管理,從而切實加強(qiáng)了工程資金的管理,有效地遏制了因拖欠民工工資和材料商貨款等產(chǎn)生社會不穩(wěn)定因素的問題。?
3.3 為從源頭上制止鋪張浪費、貪污腐敗提供了可能,有助于推動社會風(fēng)氣的好轉(zhuǎn)?
會計工作是項目部管理工作的重要組成部分,實施項目法施工離不開會計。許多工程項目虧損的發(fā)生不僅會在會計上有所體現(xiàn)和反映,同時也與會計工作秩序混亂,會計監(jiān)督弱化、軟化有密切關(guān)系。因此,要有效地遏制工程行業(yè)中客觀存在的腐敗現(xiàn)象,必須從機(jī)制上解決問題,從源頭上加以治理。實行會計委派制度,正是從機(jī)制、體制上根治腐敗和浪費國家建設(shè)資金的一項重要措施。?
3.4 強(qiáng)化了會計監(jiān)督,提高了會計信息的質(zhì)量?
會計監(jiān)督不力和弱化,是導(dǎo)致會計信息失真,會計工作秩序混亂的重要原因之一。實行會計委派制后,將會計人員的人事權(quán)、考核權(quán)、工資發(fā)放及業(yè)績評定權(quán)等從項目部分離出來,解除了會計人員的后顧之憂,使會計人員能夠相對獨立地行使監(jiān)督職權(quán),敢于對會計報表的真實性、合法性、準(zhǔn)確性、完整性進(jìn)行監(jiān)督,從而有效地遏制了以往對于季度報表“領(lǐng)導(dǎo)定調(diào)子,會計填數(shù)字”的現(xiàn)象,較好地保證了《會計法》賦予會計人員監(jiān)督職能得以履行,有利于解決會計信息失真、會計秩序混亂的問題。
此外,實行會計委派制也在穩(wěn)定會計隊伍,提高會計人員素質(zhì),加強(qiáng)會計基礎(chǔ)工作,規(guī)范會計工作秩序等方面起到了積極的作用。?
4 對鐵路施工企業(yè)在基層推行的會計委派制的再思考?
4.1 會計委派制不是萬能膏藥?
正確地認(rèn)識會計委派制,一個重要的方面就是要實事求是地認(rèn)識和評價其成果,不能說這一制度對解決某些問題有實際的作用,就認(rèn)為是包醫(yī)百病的靈丹妙藥。我國在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期出現(xiàn)了一些問題,比如國有資產(chǎn)的流失、財政管理和監(jiān)督弱化、社會腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重、會計信息失真等等,客觀地說,這些問題的出現(xiàn)有十分復(fù)雜的歷史、現(xiàn)實原因和社會因素。既然問題本身和產(chǎn)生問題的原因都是復(fù)雜的,那么解決問題的方法就不可能是唯一的,也就是不存在包醫(yī)百病的靈丹妙藥。盡管上述會計委派制在解決鐵路施工企業(yè)當(dāng)前存在的某些痼疾方面取得了一定成績,在有些領(lǐng)域甚至效果十分明顯,但是,也應(yīng)清醒看到其局限性。比如,會計造假的問題就是一個十分復(fù)雜的社會問題,它的產(chǎn)生有深刻的社會歷史背景,單靠會計委派制來加以解決是不現(xiàn)實的,只能說實行會計委派制是解決這一問題的措施之一。因此,需要制定一系列與這一制度相匹配的法律法規(guī)并不斷完善健全之,使之成為制度,才能真正有效發(fā)揮委派制作用。?
4.2 應(yīng)該建立有利于提高被委派會計人員整體素質(zhì)提高的制度?
建立和實行正激勵與負(fù)激勵相結(jié)合的制度,對有高度責(zé)任心,敢于大膽發(fā)揮監(jiān)督職能,對違反財經(jīng)紀(jì)律和財務(wù)制度的人和事進(jìn)行抵制,對打擊報復(fù)等多方壓力都能堅持原則,照章辦事,嚴(yán)格要求自己遵紀(jì)守法,認(rèn)真履行職責(zé)的會計人員給予物質(zhì)和精神獎勵;對違反財經(jīng)紀(jì)律和財務(wù)制度的行為給予堅決懲處。為會計人員不斷加強(qiáng)專業(yè)理論知識的學(xué)習(xí)和相關(guān)知識的學(xué)習(xí)創(chuàng)造條件。?
4.3 注意解決一個客觀存在的兩難問題?
實行委派制可能出現(xiàn)的一個弊端是,若被委派會計出現(xiàn)臨時性的想法,會對工作敷衍塞責(zé):若項目部效益好壞與自己待遇無關(guān),很難調(diào)動其積極性;如果與項目部效益掛鉤,又可能使其從屬于項目部負(fù)責(zé)人,很難保證會計職能的有效發(fā)揮。因此,應(yīng)該對會計人員的監(jiān)督和激勵制度進(jìn)行設(shè)計?？梢詮囊韵路矫嫒胧?一是建立一套切實可行的規(guī)定會計人員的職責(zé)和權(quán)利的管理制度,以保證正確完成受托責(zé)任;二是在企業(yè)內(nèi)部建立會計人才市場,形成會計人員的自我約束機(jī)制和會計人才的良性流動機(jī)。
