摘 要：本文在梳理保障性物資應(yīng)急跟蹤審計實務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，歸納了取得的成績和存在的不足，并提出改進審計工作的建議。保障性物資審計應(yīng)在明確職能和主體的基礎(chǔ)上，做好信息溝通協(xié)調(diào)工作，嚴格控制審計質(zhì)量，并按照適合的標(biāo)準進行績效評價。
關(guān)鍵詞：保障性物資 應(yīng)急跟蹤審計 免疫系統(tǒng)
一、我國保障性物資審計工作實施情況
跟蹤審計是保障性物資專項審計的理想模式。2008年，中國南方數(shù)省發(fā)生低溫雨雪冰凍天氣。審計署在本次保障性物資審計中首次嘗試了跟蹤審計模式，揭示了管理使用過程中存在的問題，并促使及時整改。跟蹤審計取得了較好成效，但由于是首次嘗試，跟蹤審計的范圍、程序以及公告時效等方面未能全面發(fā)揮其優(yōu)勢。汶川地震保障性物資審計是全過程跟蹤審計方式的進一步探索和發(fā)展。結(jié)果表明，審計的及時介入，實現(xiàn)了保障性物資“不出問題，少出問題，至少不出大問題”的工作目標(biāo)，取得了良好的社會效果。
二、我國保障性物資審計工作取得的成績
保障性物資審計工作在經(jīng)歷汶川地震、玉樹地震和舟曲泥石流等特大自然災(zāi)害保障性物資審計工作實踐后，積累了豐富的經(jīng)驗，取得了較大的成績。
1．啟動了保障性物資審計響應(yīng)機制，及時快速地介入保障性物資審計工作。保障性物資應(yīng)急跟蹤審計實現(xiàn)了審計系統(tǒng)與自然災(zāi)害政府主管部門的響應(yīng)聯(lián)動，政府主管部門啟動應(yīng)急預(yù)案后，審計系統(tǒng)在第一筆保障性物資撥付后，及時跟蹤款物流向，實行全方位、全過程跟蹤審計，真正做到了關(guān)口前移，提前介入。
2．提出了區(qū)別于傳統(tǒng)審計的審計模式，確保了保障性物資審計工作順利開展。保障性物資應(yīng)急跟蹤審計以簡約、高效為主，變過去的事后審計為事前、事中、事后全過程審計。簡化審計程序，靈活調(diào)動審計資源，實行邊審計邊整改，把問題消滅在萌芽狀態(tài)，真正發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)” 功能。
3．創(chuàng)新審計工作管理方式，實行審計項目跨年度管理。一般的審計項目實行年度管理。但由于重特大自然災(zāi)害突發(fā)性強，救災(zāi)時間長，審計工作往往存在跨年度的現(xiàn)象，如果實行傳統(tǒng)的年度管理模式，勢必加重管理負擔(dān)。因此，保障性物資審計在項目計劃時，通常列入第一年的審計項目計劃，需要跨年度的審計項目，作為“續(xù)審”項目列入下年度項目計劃。在保障性物資審計實施方面，通常制定統(tǒng)一的審計實施方案，跨年度時不再另行制定實施方案。
4．實行上下了聯(lián)動的保障性物資審計模式，審計效率和獨立性得到保障。保障性物資審計實行“分類管理、分級負責(zé)、上下結(jié)合、屬地為主”的應(yīng)急管理模式。
5．快捷的審計反饋機制，確保了審計工作置于人民監(jiān)督之下。保障性物資審計實行定期報告，重大審計事項隨時報告的信息披露機制，充分保證了人民群眾的知情權(quán)。
三、我國保障性物資審計工作存在的主要問題
由于保障性物資審計實踐工作開展不久，很多新情況、新問題都沒有經(jīng)驗可以借鑒，加之理論研究滯后于審計實務(wù)。因此，保障性物資審計工作還存在很多問題需要解決。
1．審計人員沒有正確處理好“審計”和“救災(zāi)”兩者之間的關(guān)系，審計獨立性受到影響。審計部門作為政府機關(guān)的一個職能部門承擔(dān)著救災(zāi)的義務(wù)，同時作為監(jiān)督者又有監(jiān)督救災(zāi)活動是否合法、高效、有序進行的責(zé)任。在保障性物資審計實踐中，有的審計機關(guān)在救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案啟動之前就介入，對保障性物資管理決策等事項發(fā)表意見；有的在審計之前就為被審計單位提供咨詢意見。這種既充當(dāng)管理者又充當(dāng)監(jiān)督者的行為，容易喪失審計的獨立性。
2．保障性物資審計法律法規(guī)和實務(wù)指導(dǎo)方面的研究不足。迄今為止，全國范圍內(nèi)還沒有一部專門的保障性物資審計法律法規(guī) ，各省也沒有制定地方保障性物資審計法規(guī)，只有個別省份審計廳頒布了部門規(guī)章（如云南省審計廳2009年2月頒布了《云南省突發(fā)重特大自然災(zāi)害保障性物資審計應(yīng)急預(yù)案》、四川省審計廳在2009年6月頒布了《四川省突發(fā)重特大自然災(zāi)害保障性物資審計監(jiān)督工作應(yīng)急預(yù)案》），但全國還沒有一部較全面和權(quán)威的指導(dǎo)手冊。
3．保障性物資審計聯(lián)動機制尚不成熟，審計效率還有待提高。目前審計聯(lián)動機制還停留在較低層次，僅僅確立了“分類管理、分級負責(zé)、上下結(jié)合、屬地為主”的指導(dǎo)原則，但是面對多頭保障性物資來源，中央資金、地方省市資金審計如何組織，審計主體如何確定？如何解決項目多，審計人員缺乏的現(xiàn)實情況，擴大審計的覆蓋面？審計檔案如何歸檔？保障性物資應(yīng)急跟蹤審計的情況如何匯總，如何向上級政府部門報告等都需要進一步研究規(guī)范。
4．常規(guī)審計績效評價標(biāo)準無法完全適應(yīng)保障性物資審計評價工作。保障性物資審計發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，實行邊審計、邊整改的原則，很多問題都消滅在萌芽狀態(tài)，或者一般審計問題只要被審計單位根據(jù)審計人員提出的建議進行改進，也就無須向社會披露。因此，保障性物資審計評價不能嚴格按照審計發(fā)現(xiàn)問題的多少、嚴重程度、上級領(lǐng)導(dǎo)采取措施的層級以及查處的違法違規(guī)資金數(shù)額為評判標(biāo)準。
四、保障性物資應(yīng)急跟蹤審計的改進建議
保障性物資應(yīng)急跟蹤審計由于存在強大的政府行政壓力、司法壓力和社會輿論壓力，因此其在很大程度上克服了一般政府審計具有的獨立性不強、權(quán)威不夠等弊端。但是跟蹤審計作為特殊審計方式，仍有很多亟須改進的地方。
1．正確處理救災(zāi)和審計的關(guān)系。審計人員作為政府工作人員，以為人民服務(wù)為宗旨，確保保障性物資籌集合法有序、分配公平公正、撥付及時到位、使用合規(guī)合理、管理安全有效是審計人員的本職工作。系統(tǒng)要良性運轉(zhuǎn)，需要運行和維護兩個方面不出問題。審計工作也是救災(zāi)的重要組成部分。因此，審計人員要糾正意識，在不違背審計獨立性的情況下，做好救災(zāi)服務(wù)工作。救災(zāi)相關(guān)部門（如財政部門、民政部門、紅十字會等）主要履行款物的使用管理職責(zé)，審計部門主要履行監(jiān)督職責(zé)，并在不影響公正、獨立的基礎(chǔ)上，對管理部門的內(nèi)部控制制度、風(fēng)險防范措施提出改進建議。將審計部門和被審計部門的工作都納入全國（全?。┍Ｕ闲晕镔Y管理范疇，明確職責(zé)，統(tǒng)籌規(guī)劃。
2．實現(xiàn)審計主體多元化。保障性物資審計是一項復(fù)雜工程，要求審計人員具有審計、財會、法律、工程、統(tǒng)計、計量等方面的知識，目前國家審計人員的素質(zhì)還難以完全承擔(dān)審計任務(wù)。隨著國家審計廣度和深度的擴展，審計人員任務(wù)繁重，人員缺乏，如世紀壇和地鐵八通線等審計項目，都是在“非典”專項資金審計任務(wù)非常艱巨的情況下完成的（楊曉超，2003）。因此，吸引社會審計力量以及社會其他中介力量（如工程造價咨詢公司、資產(chǎn)評估公司等）參與保障性物資審計可以彌補政府審計部門知識和人員的不足。在參與形式方面，各省可以采用外聘咨詢專家?guī)斓姆绞剑尤胍哉畬徲嬋藛T為項目負責(zé)人的各個保障性物資審計小組開展工作。
3．保障性物資信息溝通與協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建。保障性物資審計信息溝通分為三個層次：管理部門之間的溝通；項目小組之間的溝通；公眾與審計的內(nèi)外部溝通。
在管理部門溝通方面，應(yīng)建立審計和管理部門之間的協(xié)調(diào)溝通機制，包括保障性物資的來源、去向、災(zāi)情統(tǒng)計情況信息分享機制，救災(zāi)效果反饋信息分享機制；在項目小組溝通方面，應(yīng)定期以審計工作簡報的方式將保障性物資審計過程中遇到的新情況、取得的新經(jīng)驗及時分享給各審計小組和審計組織部門；在公眾和審計的內(nèi)外部溝通方面，應(yīng)及時公布保障性物資撥付、使用等審計情況，通過舉報熱線收集審計線索，并及時反饋審計結(jié)果。
4．做好保障性物資審計的質(zhì)量控制制度。審計質(zhì)量控制制度由一般要求、審計方案質(zhì)量控制、審計項目實施過程質(zhì)量控制、審計結(jié)論和報告質(zhì)量控制四部分構(gòu)成。
一般要求主要包括：關(guān)注審計取證的真實性、完整性；審計復(fù)核制度；聘請專家制度；發(fā)現(xiàn)問題及時報告制度等。
審計方案質(zhì)量控制主要包括：明確審計重點環(huán)節(jié)、人員、活動；確保審計力量充足；參考使用全國（全?。┙y(tǒng)一制定的工作方案、文書、表格等。
審計項目實施過程質(zhì)量控制主要包括：審計組長及時督導(dǎo)；實行風(fēng)向?qū)驅(qū)徲嫞恢匾暼∽C工作；重大審計事項報告和請示制度等。
審計結(jié)論和報告質(zhì)量控制主要包括：掌握法規(guī)制度，明確評判標(biāo)準，法高于情，情寓于法；定期披露審計情況，重大審計事項隨時報告；特別重視特大事項的取證工作，擴展審計深度；做好審計報告的復(fù)核工作；
5．做好保障性物資審計績效評價工作。保障性物資審計是要把問題消滅在萌芽狀態(tài)，對一般問題實行邊審計、邊整改的原則，構(gòu)建保障性物資使用和管理的“免疫系統(tǒng)”。因此，進行績效評價時應(yīng)選擇好評價指標(biāo)和合理設(shè)立分值，借鑒平衡積分卡等先進工具進行計量，把提出審計建議和采納情況做為評價的核心指標(biāo)，輔之以審計反應(yīng)速度、審計查出的違規(guī)金額、審計建議采納層次、審計工作組織情況、審計任務(wù)是否按時完成、被審計人員和受災(zāi)群眾的滿意度等指標(biāo)作為保障性物資審計績效評價的依據(jù)。
