摘 要：本研究通過對遼陽市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)研，分析了當(dāng)前遼陽市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題，包括：流轉(zhuǎn)規(guī)模跟不上現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的步伐、土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、不合法、流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)不夠完善以及流轉(zhuǎn)時出現(xiàn)多數(shù)人同意，但因少數(shù)人不同意而難以實現(xiàn)，并針對這些問題，提出建議。本文對在遼陽開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面取得突出成就的案例進(jìn)行的經(jīng)驗研究和分析，對遼陽農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，加快遼陽新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)遼陽市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展有推動意義。
關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；遼陽；問題；建議
農(nóng)業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)，直接關(guān)系著我們國家的現(xiàn)代化建設(shè)，而土地又是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施，在“三農(nóng)問題”中試核心問題。人們對土地使用權(quán)改變稱為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，其具體含義為，擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。我國的土地流轉(zhuǎn)目前仍處于較低水平，且以農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)方式為主，具有不成熟、規(guī)模低、土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的糾紛不斷，以農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)為主流的特點(diǎn)。遼陽市作為遼寧省的一個農(nóng)業(yè)大市，土地流轉(zhuǎn)也是土地制度中一個十分常見的現(xiàn)象，同時也伴隨著暴露這一些問題亟需改進(jìn)。
1、遼陽市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題
在遼陽市，目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)已成為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、建設(shè)新農(nóng)村、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要突破口，總體看，目前遼陽市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作是健康有序的，農(nóng)民比較滿意，在一定程度上促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。但仍存在一些不容忽視的問題，亟待進(jìn)一步完善。
1.1流轉(zhuǎn)規(guī)模跟不上現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的步伐
相較于遼陽市農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)在總量和規(guī)模方面上，存在著發(fā)展滯后，不相適應(yīng)的問題?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求規(guī)?；?jīng)營、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，小規(guī)模的分散經(jīng)營無法適應(yīng)其需要。目前，全省流轉(zhuǎn)面積占耕地總面積4%，而全市的僅占3.2%，低于全省平均水平，流轉(zhuǎn)規(guī)模無法滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求。
1.2 土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、不合法
遼陽市土地自發(fā)流轉(zhuǎn)較多且分散，土地流轉(zhuǎn)存在嚴(yán)重的隨意性。農(nóng)戶私下流轉(zhuǎn)承包地，沒有建立穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)關(guān)系，流轉(zhuǎn)大多數(shù)都發(fā)生在熟人之間，不少農(nóng)戶采用“口頭協(xié)議”私下自發(fā)流轉(zhuǎn)，不按法定程序，履行必要手續(xù)，來通過流轉(zhuǎn)合同來規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)。證實因為流轉(zhuǎn)合同的不規(guī)范不合法，才會造成合同頻繁的變更、解除及違約等糾紛隱患。
1.3 遼陽市流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)不夠完善
第一，土地流轉(zhuǎn)的價格評估機(jī)制和體系不完善，咨詢、中介機(jī)構(gòu)不成熟，土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)尚未形成，供求雙方不能及時、全面掌握農(nóng)村土地信息，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對象、范圍選擇余地小，影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。第二，經(jīng)營權(quán)證的發(fā)放工作還沒有全部完成，盡管我們開展了全面的專項治理工作，但部分村仍然存在著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證沒有全部發(fā)放到戶的問題。第三，一些地區(qū)為了推動本地區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，采取了一些簡單的行政手段，這使得承包方的流轉(zhuǎn)權(quán)利受到了侵害[1]
1.4 流轉(zhuǎn)時經(jīng)常出現(xiàn)多數(shù)人同意，但因少數(shù)人不同意而難以實現(xiàn)
目前，許多地區(qū)的基層干部和農(nóng)民都會抱怨：如果想要上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目，就必須要有一定規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，但偏偏就會有一些農(nóng)戶不同意流轉(zhuǎn)，盡管鎮(zhèn)村干部進(jìn)行了多次思想工作，可依然不能解決問題，從而導(dǎo)致項目無法開展。
2 遼陽市土地流轉(zhuǎn)存在問題的原因分析
2.1管理與服務(wù)不到位
政府是公共市場的服務(wù)者和監(jiān)管者。目前，遼陽市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的各種問題，與基層政府的管理與服務(wù)不到位有一定關(guān)系。經(jīng)調(diào)研，筆者認(rèn)為這主要是因為：一，盡管全市連續(xù)三年搞專項治理，市政府嚴(yán)格要求各地將土地承包經(jīng)營權(quán)落實到位，但還有部分農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)證沒發(fā)放到位。二，盡管市政府就土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作制定了流轉(zhuǎn)合同標(biāo)準(zhǔn)文本，但規(guī)范流轉(zhuǎn)工作仍不到位，使得廣大基層干部群眾因流轉(zhuǎn)管理不規(guī)范導(dǎo)致的糾紛不斷等。同時，由于缺少政府的有效管理與服務(wù)，基層干部群眾對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)思想認(rèn)識不到位，不重視、不參與、不支持工作。
2.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場體系尚不健全，中介組織匱乏
中介組織能夠通過自身的中介活動使交易雙方的市場行為聯(lián)結(jié)起來，降低市場環(huán)境的不確定性，減少交易費(fèi)用[2]。由于缺乏有效的中介服務(wù)組織，導(dǎo)致土地流出、流入信息不靈，從而造成土地資源的浪費(fèi)，同時也影響了土地資源的流動和配置。
2.3 思想觀念保守
首先長期以來，土地是農(nóng)民的命根子，其保守意識濃厚。即使外出打工，也不愿將土地轉(zhuǎn)讓，導(dǎo)致土地嚴(yán)重的浪費(fèi)[3]。其次農(nóng)民嫉富心理重，即便是流轉(zhuǎn)收益超過自己經(jīng)營土地的收益，也不愿將土地轉(zhuǎn)讓給種養(yǎng)大戶去經(jīng)營。三是法律知識少。對農(nóng)村土地承包及流轉(zhuǎn)等相關(guān)法律了解不透徹，怕土地一旦流轉(zhuǎn)出去很難再收回。2.4 農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移還不穩(wěn)定
農(nóng)村勞動力在向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中面臨諸多體制性、政策性障礙。首先在就業(yè)機(jī)會上，農(nóng)村勞動力與城市勞動力相比會存在很多的限制。其次是在社會保障和福利方面，缺乏法律法規(guī)的保護(hù)，使得農(nóng)民工不但沒有保障，而且在社會保障和勞保福利方面也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市職工。這些都導(dǎo)致農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移不穩(wěn)定，此外，自然風(fēng)險和市場風(fēng)險阻礙了土地連片流轉(zhuǎn)的推進(jìn)和規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展[4]
3、建議
針對遼陽市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的上述問題，建立一套有利于具有遼陽市特色的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的有效機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康、快速發(fā)展，提出以下建議[5]：一，進(jìn)一步啟發(fā)和引導(dǎo)農(nóng)民解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，提高農(nóng)民對土地的中長期投資的積極性，進(jìn)一步加快土地的流轉(zhuǎn)速度；二，進(jìn)一步積極推動農(nóng)民創(chuàng)業(yè)和轉(zhuǎn)移就業(yè)；三，進(jìn)一步逐步完善遼陽市的農(nóng)村社會保障機(jī)制，健全農(nóng)村社會保障體系，妥善解決其就業(yè)、住房、養(yǎng)老等問題[6]；四，進(jìn)一步大力發(fā)展規(guī)模經(jīng)營主體，發(fā)展民間自發(fā)型流轉(zhuǎn)模式[7]；五，“活化”遼陽市不同地區(qū)土地流轉(zhuǎn)形式，應(yīng)根據(jù)各地不同的實際情況，因地制宜，探索出適合當(dāng)?shù)厣鐣a(chǎn)力發(fā)展水平的流轉(zhuǎn)形式 [8]。
