財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人近日在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上表示，要深入推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。
目前我國(guó)還沒(méi)有比較完整的政府會(huì)計(jì)體系。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)看，一般而言，政府會(huì)計(jì)主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是反映政府預(yù)算情況的政府預(yù)算會(huì)計(jì)，二是反映政府財(cái)務(wù)活動(dòng)的政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)。我國(guó)目前只有反映政府收支狀況、資金使用情況的是政府預(yù)算會(huì)計(jì)，尚未建立政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度。
業(yè)內(nèi)專(zhuān)家認(rèn)為，隨著預(yù)算公開(kāi)、三公經(jīng)費(fèi)公開(kāi)等改革的不斷推進(jìn)，以及地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的日益嚴(yán)峻，改革政府會(huì)計(jì)制度已顯得刻不容緩，政府會(huì)計(jì)改革或成為2013年全國(guó)會(huì)計(jì)工作的重頭戲。
預(yù)算公開(kāi)等對(duì)政府會(huì)計(jì)改革提出了新要求
我國(guó)的政府會(huì)計(jì)改革目前已列入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃之中。十一屆全國(guó)人大第四次會(huì)議通過(guò)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出，“進(jìn)一步推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，逐步建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度”。
中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)政府會(huì)計(jì)研究所所長(zhǎng)張琦接受本報(bào)記者采訪時(shí)介紹，關(guān)于政府會(huì)計(jì)改革，財(cái)政部在上個(gè)世紀(jì)末期就已著手進(jìn)行相關(guān)研究。謝旭人之所以在中央財(cái)政會(huì)議上再次強(qiáng)調(diào)，是因?yàn)榻陙?lái)的預(yù)決算公開(kāi)、三公經(jīng)費(fèi)公開(kāi)等財(cái)政預(yù)算改革，已對(duì)政府會(huì)計(jì)信息提出了許多新的要求。
對(duì)于目前我國(guó)政府會(huì)計(jì)制度存在的具體問(wèn)題，北京科技大學(xué)教授高立法接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，目前我國(guó)沒(méi)有實(shí)行政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，政府會(huì)計(jì)信息主要是通過(guò)政府的預(yù)算和決算形式來(lái)間接地傳達(dá)給立法機(jī)關(guān)和公眾的。政府的債權(quán)、債務(wù)、資產(chǎn)等財(cái)務(wù)狀況不能得到全面的反映。這一缺陷對(duì)政府內(nèi)部管理來(lái)說(shuō)，由于缺少對(duì)政府資產(chǎn)與負(fù)債的完整會(huì)計(jì)信息，難以對(duì)政府財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行系統(tǒng)的分析，使得財(cái)政政策的選擇和預(yù)算編制缺乏充分的依據(jù)；對(duì)外部使用者說(shuō)，政府會(huì)計(jì)信息傳播形式過(guò)于簡(jiǎn)單，造成政府財(cái)務(wù)狀況透明度不高，不利于立法機(jī)關(guān)和公眾對(duì)政府資金分配與運(yùn)行的監(jiān)督和管理。
張琦對(duì)此問(wèn)題表達(dá)了類(lèi)似觀點(diǎn)，張琦舉例稱(chēng)，比如現(xiàn)在政府的資產(chǎn)反映不準(zhǔn)確，地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)難以揭示，政府的運(yùn)行成本缺乏準(zhǔn)確的界定等等。
“一方面，資產(chǎn)、負(fù)債與成本信息的需求對(duì)政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)系統(tǒng)的構(gòu)建提出了要求。特別是當(dāng)前社會(huì)公眾、立法機(jī)構(gòu)的代表對(duì)政府資產(chǎn)、負(fù)債、成本等信息關(guān)注度的不斷提高，政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)系統(tǒng)的構(gòu)建成為政府會(huì)計(jì)改革的當(dāng)務(wù)之急。另一方面，政府會(huì)計(jì)改革仍需考慮會(huì)計(jì)系統(tǒng)對(duì)預(yù)算管理系統(tǒng)的信息載體功能。因此，預(yù)算會(huì)計(jì)系統(tǒng)的優(yōu)化也是政府會(huì)計(jì)改革的關(guān)注重點(diǎn)?！睆堢f(shuō)。
在政府的高度重視之下，近年來(lái)政府會(huì)計(jì)改革進(jìn)展明顯。財(cái)政部國(guó)庫(kù)司司長(zhǎng)翟鋼此前接受相關(guān)媒體采訪時(shí)介紹，對(duì)政府會(huì)計(jì)改革的一些關(guān)鍵問(wèn)題,我國(guó)已經(jīng)形成了《向修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)轉(zhuǎn)軌的可行性研究報(bào)告》、《科學(xué)規(guī)范和界定政府會(huì)計(jì)管理范圍研究報(bào)告》、《建立政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系研究報(bào)告》、《建立政府會(huì)計(jì)制度體系研究報(bào)告》、《建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度研究報(bào)告》等一系列報(bào)告,對(duì)政府會(huì)計(jì)主體、政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、政府會(huì)計(jì)制度、政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度等問(wèn)題進(jìn)行了深入研究。
從會(huì)計(jì)本身入手進(jìn)行政府會(huì)計(jì)改革
張琦認(rèn)為，財(cái)政部目前進(jìn)行政府會(huì)計(jì)改革的思路之一是從會(huì)計(jì)本身來(lái)入手，比如說(shuō)先以事業(yè)單位為公共部門(mén)的試點(diǎn)進(jìn)行會(huì)計(jì)制度（準(zhǔn)則）、財(cái)務(wù)規(guī)則等方面的改革，然后將事業(yè)單位改革的經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到更廣泛的公共部門(mén)，從而達(dá)到改革政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)的目的。
值得注意的是，國(guó)務(wù)院于今年4月16日下發(fā)《關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》將事業(yè)單位分為三類(lèi)：第一類(lèi)是“參照公務(wù)員類(lèi)”，承擔(dān)政府職能的事業(yè)單位劃入政府序列；第二類(lèi)是“自收自支”類(lèi)，從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位將被推向市場(chǎng)；第三類(lèi)是“財(cái)政補(bǔ)貼”類(lèi)，即公益性事業(yè)單位，將從人事管理、收入分配、社會(huì)保險(xiǎn)、財(cái)稅政策和機(jī)構(gòu)編制等方面推進(jìn)，采取“管辦分離”等辦法完善治理結(jié)構(gòu)。
張琦認(rèn)為，目前關(guān)于政府的界定也是有分歧的，廣義的政府包括事業(yè)單位、行政單位和一些公立的非盈利組織，狹義的政府僅指行政機(jī)構(gòu)。如果事業(yè)單位分類(lèi)改革能夠順利推進(jìn)，將會(huì)大大促進(jìn)事業(yè)單位的會(huì)計(jì)改革。在張琦看來(lái)，未來(lái)政府會(huì)計(jì)改革應(yīng)以事業(yè)單位的會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)改革作為切入點(diǎn)。不過(guò)，就目前來(lái)講，事業(yè)單位的會(huì)計(jì)改革應(yīng)與事業(yè)單位體制改革應(yīng)同步推進(jìn)。
“財(cái)政部如果將事業(yè)單位的會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)改革推進(jìn)到一個(gè)階段后，就可以看到理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)改革的反應(yīng)，然后再去調(diào)整后續(xù)的改革思路?！睆堢硎尽?
繼前不久發(fā)布《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》之后，財(cái)政部日前再次印發(fā)《中小學(xué)校財(cái)務(wù)制度》和 《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》，加上今年初國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》、財(cái)政部發(fā)布的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》以及2010年底財(cái)政部發(fā)布的《基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)制度》、《醫(yī)院會(huì)計(jì)制度》，這一系列文件的發(fā)布，為政府會(huì)計(jì)改革的推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
引入權(quán)責(zé)發(fā)生制或成改革重點(diǎn)
按照謝旭人在財(cái)政工作會(huì)議上的講話，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的核算方法或?qū)⒊蔀檎畷?huì)計(jì)改革的重點(diǎn)。
在會(huì)計(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的發(fā)生和貨幣的收支不是完全一致的，即存在著現(xiàn)金流動(dòng)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的分離。由此而產(chǎn)生兩個(gè)確認(rèn)和記錄會(huì)計(jì)要素的標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)貨幣收支是否來(lái)作為收入和費(fèi)用確認(rèn)與記錄的依據(jù)，稱(chēng)為收付實(shí)現(xiàn)制；另一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是以取得收款權(quán)利付款責(zé)任作為記錄收入或費(fèi)用的依據(jù)，稱(chēng)為權(quán)責(zé)發(fā)生制。我國(guó)現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)制度中規(guī)定財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)和行政單位會(huì)計(jì)實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制。
據(jù)悉，很多國(guó)家的政府會(huì)計(jì)制度中都引入了收付實(shí)現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制來(lái)確認(rèn)和記錄會(huì)計(jì)要素。“收付實(shí)現(xiàn)制的優(yōu)點(diǎn)是會(huì)計(jì)記錄簡(jiǎn)單客觀，利于政府對(duì)現(xiàn)金資源的管理。但收付實(shí)現(xiàn)制不能體現(xiàn)‘收入’、‘成本’的配比，不能提供非財(cái)務(wù)資產(chǎn)方面的信息，在可比性方面與政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及國(guó)民賬戶體系不一致。權(quán)責(zé)發(fā)生制的優(yōu)點(diǎn)是有助于使用者更加客觀地評(píng)價(jià)報(bào)告主體的運(yùn)營(yíng)業(yè)績(jī)、財(cái)務(wù)狀況和現(xiàn)金流量；評(píng)價(jià)報(bào)告主體遵循預(yù)算的情況；為使用者是否向報(bào)告主體提供資源或進(jìn)行業(yè)務(wù)往來(lái)的決策提供更充分的依據(jù)。但其執(zhí)行成本較高，核算相對(duì)復(fù)雜?！备吡⒎ㄖ赋觥?br />
“實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制政府會(huì)計(jì)，政府費(fèi)用和債務(wù)無(wú)法全面準(zhǔn)確反映，掩蓋了政府財(cái)政財(cái)務(wù)上的問(wèn)題。而權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會(huì)計(jì)可以客觀、準(zhǔn)確地核算政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本費(fèi)用，正確評(píng)價(jià)政府活動(dòng)的成本，同時(shí)確認(rèn)各項(xiàng)資產(chǎn)和負(fù)債。政府會(huì)計(jì)改革的重要標(biāo)志和核心內(nèi)容是建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度。所以，政府會(huì)計(jì)改革的重要標(biāo)志和核心內(nèi)容是建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度?！庇袠I(yè)內(nèi)專(zhuān)家指出。
不過(guò)，對(duì)此觀點(diǎn)，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)際商學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)教授余恕蓮有著不同的看法。
余恕蓮接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，企業(yè)權(quán)責(zé)發(fā)生制是基于持續(xù)經(jīng)營(yíng)、會(huì)計(jì)分期假設(shè)，及基于假設(shè)之上的收入實(shí)現(xiàn)和配比原則，并且企業(yè)需投入資本，即必須有維持企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、承擔(dān)一定虧蝕的預(yù)付資本。而我國(guó)預(yù)算撥款機(jī)構(gòu)是從財(cái)政獲取撥款支持其日常活動(dòng)，或承擔(dān)某些項(xiàng)目。日?；顒?dòng)比較固定，經(jīng)費(fèi)應(yīng)該不難核定。某些項(xiàng)目可能會(huì)延續(xù)多年，可以根據(jù)工作進(jìn)度預(yù)算、撥款，但也不同與企業(yè)的收入實(shí)現(xiàn)和跨期攤配。
“我認(rèn)為政府會(huì)計(jì)改革的關(guān)鍵不在于權(quán)責(zé)發(fā)生制還是收付實(shí)現(xiàn)制，而是解決制度設(shè)計(jì)缺陷的問(wèn)題，如預(yù)算管理和財(cái)務(wù)制度。在現(xiàn)行預(yù)算管理和財(cái)務(wù)制度下導(dǎo)致了普遍的預(yù)算松弛，或預(yù)算陷阱。同時(shí)缺乏預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和獎(jiǎng)懲制度，或執(zhí)行不力。預(yù)算撥款節(jié)約不能延期使用，擔(dān)心后續(xù)撥款縮減，導(dǎo)致年終突擊花錢(qián)等現(xiàn)象?！庇嗨∩徴f(shuō)。
余恕蓮?fù)瑫r(shí)指出，政府機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)報(bào)告的改革值得研究，但核心是財(cái)務(wù)預(yù)算和財(cái)務(wù)決算報(bào)告內(nèi)容和披露方式、預(yù)算管理和控制制度，而非權(quán)責(zé)發(fā)生。政府會(huì)計(jì)與企業(yè)會(huì)計(jì)有很大不同，可以根據(jù)不同情況，采用改進(jìn)的收付實(shí)現(xiàn)制。但關(guān)鍵問(wèn)題不解決，任何會(huì)計(jì)基礎(chǔ)（權(quán)責(zé)發(fā)生制或收付實(shí)現(xiàn)制）都不起作用。
記者手記
政府會(huì)計(jì)是政府財(cái)政資金活動(dòng)的綜合反映，先進(jìn)、規(guī)范的政府會(huì)計(jì)體系不僅有助于政府優(yōu)化財(cái)政資金使用率、完善預(yù)算制度體系、強(qiáng)化資產(chǎn)和負(fù)債管理、正確履行宏觀調(diào)控和公共服務(wù)職能，也能夠?yàn)橄蚣{稅人、國(guó)債購(gòu)買(mǎi)者和投資者等政府資金的提供者提供有用財(cái)政信息信息。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，政府的財(cái)政體系發(fā)生了巨大變化，在此背景下，改革相對(duì)滯后的政府會(huì)計(jì)制度，已經(jīng)顯得非常必要。
當(dāng)然，會(huì)計(jì)制度僅僅是政府財(cái)政信息的反映機(jī)制，它只能準(zhǔn)確發(fā)映出政府的資產(chǎn)、負(fù)債、成本等方面的信息，以及這些方面所存在的問(wèn)題，并無(wú)法針對(duì)存在的問(wèn)題提供改進(jìn)優(yōu)化措施。所以，要真正解決政府財(cái)政現(xiàn)存的如“小金庫(kù)”、“年底突擊花錢(qián)”、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提高等問(wèn)題，不僅僅要推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，讓政府財(cái)政方面的問(wèn)題顯示得更清晰、準(zhǔn)確，還應(yīng)進(jìn)一步改革政府財(cái)務(wù)預(yù)決算、風(fēng)險(xiǎn)控制、財(cái)務(wù)信息披露等方面的相關(guān)制度，為政府的財(cái)政問(wèn)題開(kāi)出有針對(duì)性的藥方，這樣才能從根本上政府財(cái)政管理現(xiàn)存的問(wèn)題。
