導(dǎo)讀：城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要巨額資金的投入，而地方財(cái)力普遍有限，主動舉債便成為地方政府籌集城市建設(shè)資金的不二選擇。特別是金融危機(jī)爆發(fā)后，在寬松的貨幣政策、拉動內(nèi)需等宏觀政策的支持下，地方政府債務(wù)增長較快。
地方政府債務(wù)其實(shí)是地方政府財(cái)政預(yù)算赤字的債務(wù)化。受預(yù)算管理體制的影響，地方政府債務(wù)在我國長期存在，但表現(xiàn)形式有較大差異，這里所指地方政府債務(wù)是指以地方政府作為實(shí)際債務(wù)償還義務(wù)人和使用人、以直接或間接以地方財(cái)政資金作為償還資金來源的各種借款、應(yīng)付款、保證代償責(zé)任的總稱。分稅制改革之初，地方政府債務(wù)主要表現(xiàn)為由于財(cái)力不足、事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，地方政府被動負(fù)債，債務(wù)內(nèi)容主要為各種欠付款。如：欠付工資、糧食掛賬、村級債務(wù)等。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程加快，各級政府普遍加大了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要巨額資金的投入，而地方財(cái)力普遍有限，主動舉債便成為地方政府籌集城市建設(shè)資金的不二選擇。特別是金融危機(jī)爆發(fā)后，在寬松的貨幣政策、拉動內(nèi)需等宏觀政策的支持下，地方政府債務(wù)增長較快。央行的統(tǒng)計(jì)顯示，截至2009年5月末，全國地方政府的負(fù)債超過5萬億元；財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康的估算是，目前我國地方投融資平臺負(fù)債超過6萬億元，其中地方債務(wù)總余額在4萬億元以上，約相當(dāng)于GDP的16.5%，財(cái)政收入的80.2%，地方財(cái)政收入的174.6%；國務(wù)院發(fā)展研究中心金融所副所長巴曙松亦認(rèn)為，2009年地方政府的投融資平臺的負(fù)債總規(guī)模已經(jīng)超過了地方政府全年的總財(cái)政收入。
一、地方政府債務(wù)現(xiàn)狀
為掌握地方債務(wù)政府規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)，我市組織了對地方政府債務(wù)的審計(jì)調(diào)查，調(diào)查結(jié)果表明，地方政府債務(wù)管理現(xiàn)狀不容樂觀。
1、國有獨(dú)資或國有控股的融資平臺是地方政府債務(wù)的主體?！额A(yù)算法》規(guī)定：地方各級預(yù)算按量入為出，收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！顿J款通則》界定借款人應(yīng)當(dāng)是經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)（或主管機(jī)關(guān)）核準(zhǔn)登記的企（事）業(yè)法人、其他經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)體工商戶或具有中華人民共和國國籍的具有完全民事行為能力的自然人，地方政府不得作為銀行借款主體。因此，地方政府缺少可利用的舉債形式，建立企業(yè)法人性質(zhì)的融資平臺可以使政府債務(wù)合法化。調(diào)查顯示，融資平臺公司債務(wù)余額占地方政府債務(wù)余額的99%。由于政府掌握的盈利性國有資產(chǎn)較少，投入平臺公司的資產(chǎn)主要為土地使用權(quán)和辦公用房等費(fèi)經(jīng)營性資產(chǎn)，高估現(xiàn)象普遍，地方政府作為出資人實(shí)際投入資金不到位，因承擔(dān)連帶清償責(zé)任，政府成為融資平臺的實(shí)際債務(wù)人。
2、債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理。從債務(wù)形式看，地方政府債務(wù)的應(yīng)債主體主要為銀行，信貸資金比重高，債券形式的債務(wù)余額不足10%，直接融資形式利用不足。從債務(wù)期限結(jié)構(gòu)看，債務(wù)余額主要為中長期貸款，尤以中期貸款為主，占總債務(wù)余額的70%以上。債務(wù)期限結(jié)構(gòu)不合理造成償還過于集中，地方財(cái)力不堪重負(fù)。據(jù)測算，以2009年地方一般預(yù)算收入為基礎(chǔ)，近五年被調(diào)查單位地方政府償還本息金額分別占一般預(yù)算收入的26.1%、52.1%、82.04%、40.37%和98.7%，超過地方財(cái)力增長速度。
3、償還風(fēng)險(xiǎn)大，危及經(jīng)濟(jì)安全。以2009年為例，被調(diào)查單位的地方政府債務(wù)余額占當(dāng)?shù)赝诘貐^(qū)生產(chǎn)總值17.18%、占當(dāng)期可用財(cái)力的124.23%，當(dāng)期應(yīng)還本付息額占當(dāng)?shù)禺?dāng)期可用財(cái)力12.81%，分別是危險(xiǎn)債務(wù)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)的3.44倍、6.21倍和2.56倍。過度舉債造成的危害是：一是整體上降低了經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量，擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾。許多地方政府大規(guī)模啟動的投資項(xiàng)目效率很低，尤其是機(jī)場、公路的重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目有許多建成即虧損，給當(dāng)?shù)刎?cái)政背上了沉重的負(fù)擔(dān)。二是惡化了社會信用環(huán)境。政府信用是社會信用的基石，地方債務(wù)的展期、拖欠會嚴(yán)重?fù)p害政府公信力，財(cái)政該支未支、該補(bǔ)未補(bǔ)還直接損害不少企業(yè)的利益。三是影響中央政府的宏觀調(diào)控能力。由于融資平臺公司償債資金依賴于地方可用財(cái)力或再融資能力，地方政府可用財(cái)力中政府性基金收入是償債資金的主要來源，所以沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)將刺激地方政府追求擴(kuò)大土地出讓和舉債規(guī)模，推高土地出讓價(jià)格。因此，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策有可能陷入兩難選擇：擴(kuò)張則經(jīng)濟(jì)過熱，房價(jià)高漲，形成泡沫，影響民生；緊縮則造成地方政府資金鏈斷裂，金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)率上升，金融風(fēng)險(xiǎn)積聚，在建工程停工或因后續(xù)資金不足而無法投入使用，不能產(chǎn)生應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)和社會效益。
4、債務(wù)資金使用效率不高。作為應(yīng)對金融危機(jī)的主要手段，寬松的貨幣政策和積極的財(cái)政政策是各國宏觀經(jīng)濟(jì)政策的共同取向，公布數(shù)字表明2009年我國信貸規(guī)模達(dá)9.6萬億。在此背景下，地方政府舉債所有舉債沖動很容易得以實(shí)現(xiàn)。但有些項(xiàng)目在實(shí)施期間，由于受各種因素變化的制約，會出現(xiàn)與計(jì)劃不一致的情況，造成資金暫時(shí)閑置。有些地方政府甚至因擔(dān)心宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整而不計(jì)成本，盲目擴(kuò)大舉債規(guī)模，資金沉淀現(xiàn)象普遍。據(jù)調(diào)查，2009年末地方融資平臺賬面貨幣資金余額占債務(wù)余額30%左右，降低了資金使用效率，提高了資金使用成本。
5、債務(wù)資金不納入預(yù)算管理，損害地方政府預(yù)算完整性。由于現(xiàn)行預(yù)算法律制度禁止地方政府直接舉債，地方政府債務(wù)用于建設(shè)的大量債務(wù)資金未納入預(yù)算管理，游離于預(yù)算之外，地方政府預(yù)算不能反映財(cái)政的實(shí)際收支活動和對社會資源的分配作用，預(yù)算約束軟化，大量財(cái)政收支也脫離了現(xiàn)有預(yù)算預(yù)算監(jiān)督體系的監(jiān)督。同時(shí)，財(cái)政作為實(shí)際債務(wù)承擔(dān)人頻繁調(diào)度債務(wù)資金也違反了現(xiàn)行金融法律制度。
二、完善地方政府債務(wù)管理的政策取向
城市化進(jìn)程中地方政府通過舉債籌集建設(shè)資金是發(fā)達(dá)國家的普遍經(jīng)驗(yàn)，無論是聯(lián)邦制的美國、澳大利亞還是單一制的日本、法國都有成功的經(jīng)驗(yàn)。從審計(jì)調(diào)查看，債務(wù)資金推動了城市道路和污水管網(wǎng)建設(shè)，對改善區(qū)域投資環(huán)境、加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。在中央轉(zhuǎn)移支付還不完善的情況下，利用債務(wù)資金也是加快落后地區(qū)發(fā)展、消除城鄉(xiāng)差別和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡的必然選擇。當(dāng)前亟待解決的是建立地方政府債務(wù)法律制度和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，加強(qiáng)對地方政府債務(wù)籌集、使用和償還的管理。
1．完善地方債務(wù)法律、制度體系。一是確立地方政府舉債投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的法律地位是加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的當(dāng)務(wù)之急。允許地方政府舉債建設(shè)既有國外成功的經(jīng)驗(yàn)，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。即使在發(fā)達(dá)地區(qū)，僅僅依靠地方財(cái)力進(jìn)行重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程仍然困難，在欠發(fā)達(dá)或落后地區(qū)其迫切性則更加突出。同時(shí)地方政府直接融資還可以拓展利用社會閑散資金的渠道，擴(kuò)大內(nèi)需，為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展注入新動力。二是建立地方政府債務(wù)審批制度。審批的重點(diǎn)是防止地方政府債務(wù)膨脹，防止資金過分向富裕地方政府傾斜，統(tǒng)一協(xié)調(diào)中央、地方政府及社會應(yīng)債能力的關(guān)系。三是建立科學(xué)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)體系。目前運(yùn)用較廣泛的指標(biāo)主要有債務(wù)依存度、負(fù)債率、償債率。債務(wù)依存度即債務(wù)收入占財(cái)政支出的比率，它說明財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)對債務(wù)的依賴程度。負(fù)債率指債務(wù)余額占GDP的比重，著眼于從存量角度考察政府負(fù)債規(guī)模，是反映財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度的一個(gè)重要指標(biāo)。償債率指當(dāng)年政府負(fù)債還本付息額占當(dāng)年財(cái)政收入之比，這一指標(biāo)反映政府清償負(fù)債的能力。要結(jié)合實(shí)際制定科學(xué)的指標(biāo)評價(jià)體系作為約束地方政府債務(wù)規(guī)模的標(biāo)尺。
2、擴(kuò)充地方政府舉債形式，改善地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。目前地方政府債務(wù)形式單一，主要是銀行貸款，造成政府與企業(yè)爭奪信貸資源的局面。一方面政府存在信貸資金沉淀，降低了資金使用效率，另一方面經(jīng)濟(jì)實(shí)體得不到應(yīng)有的信貸資金支持，形成貸款難。由于地方政府法律地位的特殊性，一旦形成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最終只能由國家承擔(dān)，其舉債行為行政長官意志色彩濃厚，具有非理性、非經(jīng)濟(jì)性行為的特點(diǎn)。大量的非營利項(xiàng)目融資還降低了銀行資產(chǎn)的流動性，蘊(yùn)含了極大的金融風(fēng)險(xiǎn)，也限制了資金在項(xiàng)目間的調(diào)劑使用，增加了地方政府建設(shè)籌資成本。地方政府通過發(fā)行長期債券的形式舉債可以改善政府債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)和債務(wù)品種結(jié)構(gòu)，促進(jìn)地方政府對債務(wù)資金的調(diào)劑利用，提高資金使用效率。
3、將債務(wù)資金納入預(yù)算管理，綜合平衡地方政府預(yù)算。一是編制單獨(dú)的建設(shè)資金預(yù)算，并納入地方政府綜合預(yù)算進(jìn)行綜合平衡，強(qiáng)化地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)平衡預(yù)算綜合的責(zé)任。債務(wù)規(guī)模必須在適度范圍內(nèi)，不能給后任留下包袱。地方政府在編制公共預(yù)算時(shí)，必須同時(shí)做出下年度財(cái)政投融資計(jì)劃和投資項(xiàng)目計(jì)劃，并將有關(guān)與計(jì)劃一并報(bào)有關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)審查，獲得批準(zhǔn)后與公共預(yù)算一起作為財(cái)政活動予以執(zhí)行。所有政府性債務(wù)的借、用、還應(yīng)歸入預(yù)算管理；二是建立嚴(yán)格的還款準(zhǔn)備金制度。政府在安排每年的財(cái)政預(yù)算時(shí)，應(yīng)充分考慮償債的因素，在財(cái)政每年安排的技術(shù)改造、基本建設(shè)以及有關(guān)部門的專項(xiàng)資金中集中一部分，或從預(yù)算中單獨(dú)安排，建立還貸準(zhǔn)備金。財(cái)力允許時(shí)還應(yīng)建立還貸周轉(zhuǎn)金，用于臨時(shí)墊付周轉(zhuǎn)。
4、實(shí)行嚴(yán)格規(guī)范的債務(wù)投資決策責(zé)任制。為了杜絕行政領(lǐng)導(dǎo)隨意拍板決定項(xiàng)目取舍的非科學(xué)做法，地方政府在使用、管理貸款資金時(shí)，要建立嚴(yán)格的債務(wù)投資決策責(zé)任制，以規(guī)范的形式明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)的管理和償債的責(zé)任。同時(shí)，為避免投資決策失誤，應(yīng)實(shí)行整個(gè)投資項(xiàng)目的決策者一貫負(fù)責(zé)制，對從建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究和確定，到設(shè)計(jì)、施工、生產(chǎn)準(zhǔn)備、投入生產(chǎn)的全過程負(fù)責(zé)到底，全面監(jiān)督。對放棄職責(zé)，放松管理，致使項(xiàng)目失敗，償債發(fā)生困難的責(zé)任人，要給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分：對造成重大損失浪費(fèi)，甚至利用主管項(xiàng)目之機(jī)違紀(jì)違法的，要追究其法律責(zé)任。
5、整頓債務(wù)。立即對地方政府現(xiàn)有債務(wù)進(jìn)行全面清理，落實(shí)債務(wù)主體。以財(cái)政資金為主要還款來源、用于城市基礎(chǔ)設(shè)施等其他公共物品建設(shè)支出的債務(wù)應(yīng)以地方政府作為債務(wù)義務(wù)人，用于私人物品的債務(wù)資金由平臺公司承擔(dān)，逐步將這類業(yè)務(wù)企業(yè)化，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。對于新增債務(wù)，應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的債務(wù)責(zé)任制，按市場化原則明確債務(wù)償還主體，理清償債責(zé)任，規(guī)范債務(wù)清償行為，堅(jiān)決杜絕償債主體的轉(zhuǎn)移行為。同時(shí)應(yīng)本著“誰借誰還誰受益”的原則，建立借用還相統(tǒng)一、責(zé)權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)管理新機(jī)制，依法確立債權(quán)債務(wù)關(guān)系，明確償債責(zé)任及連帶責(zé)任。
6、加強(qiáng)財(cái)政收支管理。增加地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資最終依賴于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。地方政府要以建立穩(wěn)固、平衡的財(cái)政為目標(biāo)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，培育新的財(cái)源增長點(diǎn)。工業(yè)要上規(guī)模，農(nóng)業(yè)要保基礎(chǔ)，第三產(chǎn)業(yè)求發(fā)展。通過引導(dǎo)和政府支持，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新的飛躍，以建立廣泛的收入來源。集中區(qū)域內(nèi)所有可用的資源，對已經(jīng)存在各項(xiàng)資金進(jìn)行統(tǒng)一管理，即統(tǒng)一財(cái)權(quán)，并強(qiáng)化財(cái)政調(diào)控的權(quán)威。中央財(cái)政要完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，匹配地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，縮小其收支差距。在支出發(fā)面，地方政府要本著厲行節(jié)約的原則嚴(yán)控日益增長的行政事業(yè)性經(jīng)費(fèi)開支，對于那些可以通過市場提供的公共物品要引導(dǎo)社會資金進(jìn)行投資，提高財(cái)政資金的使用效率。
7、建立科學(xué)的用人制度，樹立正確的政績觀。長期以來，干部考核和任用往往把一個(gè)地區(qū)的顯著變化作為重要目標(biāo)，導(dǎo)致主要領(lǐng)導(dǎo)在任期內(nèi)趨之若鶩地追求形象工程、政績工程。在沒有相應(yīng)財(cái)力支持的情況下，必然表現(xiàn)為舉債。通過舉債投資還可以在短時(shí)間內(nèi)改善區(qū)域生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、稅收收入的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。舉債出政績，舉債出干部。所以必須強(qiáng)化地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)的償債責(zé)任，杜絕那種不從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要出發(fā)的盲目舉債行為。將其任期內(nèi)新增政府性債務(wù)的籌集、管理、使用和償還和績效納入干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，作為領(lǐng)導(dǎo)干部提拔、任用的重要依據(jù)。
