摘要： 開放政府自行發(fā)債能夠緩解地方政府融資平臺的債務(wù)負(fù)擔(dān)，提高其運營的規(guī)范性、透明性、安全性，對控制并預(yù)防地方融資平臺償債風(fēng)險具有深遠(yuǎn)的理論及實踐意義。本文從介紹政府融資平臺現(xiàn)狀入手，運用定量分析、對比分析等研究方法，重點分析了償債風(fēng)險的成因、形式并就其發(fā)展趨勢進(jìn)行預(yù)測；同時闡述了政府自行發(fā)債機(jī)制及其對防范償債風(fēng)險的積極意義，并提出了相應(yīng)的策略建議。
關(guān)鍵詞：融資平臺 自行發(fā)債 償債風(fēng)險 預(yù)警機(jī)制
一、我國政府融資平臺概況
我國地方政府融資平臺形成于20世紀(jì)九十年代，2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)后，在國家連續(xù)大額投資計劃的牽引下，各級地方政府紛紛依托壟斷資源優(yōu)勢和政府信用條件，大力發(fā)展投融資平臺公司；中央政策的指導(dǎo)和支持為地方政府創(chuàng)新融資思路，打造新型融資體系提供了有利環(huán)境，使政府融資平臺快速成長為最具活力和前景的融資方式之一。
現(xiàn)階段融資平臺貸款表現(xiàn)出以下特征：第一，在分布上，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)融資平臺分布密集，約占全國總數(shù)的50%；而在中、西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，縣級融資平臺比重較大。第二，在種類上，由于銀行等金融機(jī)構(gòu)對地方政府融資平臺的風(fēng)險管理政策已從全面依靠政府信用轉(zhuǎn)變?yōu)楸匦钃?dān)保措施，現(xiàn)階段貸款發(fā)放多采用抵押、質(zhì)押方式。第三，在投向上，現(xiàn)階段地方政府融資平臺貸款主要投向公路建設(shè)與市政建設(shè)兩方面，其中東部地區(qū)貸款主要集中于公路建設(shè)項目，而中、西部地區(qū)的貸款則多流入市政改造領(lǐng)域。第四，在規(guī)模上，我國地方政府融資平臺貸款規(guī)模呈現(xiàn)穩(wěn)中有降的態(tài)勢，其中公益性項目的貸款總量實現(xiàn)平穩(wěn)收縮。第五，在來源上，國有商業(yè)銀行和以國家開發(fā)銀行為代表的政策性銀行已成為地方政府融資平臺的主要資金來源，各地區(qū)平臺貸款占當(dāng)?shù)刭J款總量比重降至30%以下。第六，由于受基建項目建設(shè)期長、投資額大、預(yù)期收益低的影響，平臺貸款主體以事業(yè)法人為主，約占73.38%，企業(yè)法人約占26.62%。
二、政府融資平臺償債風(fēng)險成因分析
（一） 公司管理體制不健全
首先，公司法人主體混亂。地方政府融資公司實際是由政府部門以股權(quán)、土地參與出資或獨資設(shè)立的法人主體，無法真正建立現(xiàn)代企業(yè)法人制度。其次，公司運作不規(guī)范。地方融資平臺設(shè)立門檻較低、管理不善，而且挪用貸款、出資不實等現(xiàn)象多有發(fā)生。最后，公司融資缺乏規(guī)劃。目前，融資平臺企業(yè)存在投資項目過度、債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷膨脹的不良情況，缺少對融資業(yè)務(wù)的科學(xué)、統(tǒng)籌規(guī)劃。
?。ǘ┩顿Y項目收益性低
地方政府融資平臺所投資的多為公益性或提供公共物品的地方項目，建設(shè)周期長、前期投入大、盈利空間小，項目竣工前需要3到5年的貸款支持，且償債來源主要依靠政府財政補(bǔ)貼和項目建成后的土地轉(zhuǎn)讓收入，在竣工后才能產(chǎn)生相應(yīng)收入，還款及抵御政策、市場風(fēng)險的能力較為薄弱，從而加劇了政府融資平臺的償債風(fēng)險。
?。ㄈ┤谫Y途徑過于集中
雖然目前地方政府融資平臺企業(yè)已開拓了發(fā)行股票債券、爭取國家財政支持、利用外資、進(jìn)行民間融資等多種融資渠道，但由于實現(xiàn)基本建設(shè)項目運營市場化要求較高，很多地區(qū)的融資平臺企業(yè)仍主要依靠銀行貸款作為項目資金支持的主要來源。
?。ㄋ模┤谫Y規(guī)模過度擴(kuò)張
由于地方政府融資平臺投資項目收益具有不確定性，超過當(dāng)?shù)卣畬嶋H承受能力時的償債負(fù)擔(dān)將不利于當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。首先，多數(shù)商業(yè)銀行將貸款發(fā)放給具有特定背景的融資平臺公司時，忽視申請貸款條件審查，導(dǎo)致其貸款數(shù)額“超標(biāo)”；其次，地方政府融資平臺多投資于融資成本壓力較小的壟斷性行業(yè)，易造成融資規(guī)模過度擴(kuò)張。
（五）融資信息不對稱
由于政府部門不能向商業(yè)銀行提供詳細(xì)的財政收支資料，銀行無法針對融資平臺具體概況做出準(zhǔn)確的授信規(guī)模控制和貸款管理。同時，融資平臺資金的籌集、運用、管理尚無規(guī)范公共監(jiān)督體系，其財務(wù)信息的公開透明程度還有待提升。與此同時，相關(guān)法律法規(guī)和監(jiān)管機(jī)制方面的缺陷以及實際操作漏洞均會提升銀行正確評估、防范信用風(fēng)險的難度。
（六）政策調(diào)整風(fēng)險
在中央及部分地方政府集中清理規(guī)范政府融資平臺的過程中，一些政策調(diào)整很可能加劇融資平臺償債風(fēng)險。首先，當(dāng)實力較強(qiáng)的省市級融資平臺整合區(qū)縣級融資平臺時，將導(dǎo)致被兼并公司的債權(quán)或擔(dān)保懸空；其次，清理后的融資平臺債務(wù)中公司債務(wù)將不再納入地方政府財政負(fù)債體系，增加了平臺公司的還款壓力；最后，平臺公司存在資金不到位、抵押擔(dān)保不實等違規(guī)現(xiàn)象時，存在喪失財政資金支持的危險。
三、政府融資平臺償債風(fēng)險影響分析
（一） 制約地方政府償債能力
根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2010年底，全國地方政府債務(wù)余額共107 174.91億元人民幣，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的67 109.51億元，擔(dān)保責(zé)任的23 369.74億元，承擔(dān)救助責(zé)任的16 695.66億元，后兩項達(dá)到地方綜合財力的70.45%，與2009年各地方政府60%的平均負(fù)債率相比增幅較大。
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融資平臺規(guī)模非理性擴(kuò)張將促使政府直接參與資本市場競爭，將對民間融資市場產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”：一方面，采取寬松貨幣政策時，地方融資平臺貸款數(shù)額大幅度增長，壓縮民營企業(yè)的融資空間；另一方面，實施緊縮貨幣政策時，短期內(nèi)回收大額貸款的壓力也會給中小企業(yè)的發(fā)展造成沉重打擊。
四、政府融資平臺償債風(fēng)險預(yù)測
?。ㄒ唬┑胤秸谫Y平臺償債風(fēng)險的影響因素
1.地方政府財政收入。未來我國地方政府財政收入將呈現(xiàn)“總體增長、增速放緩”的發(fā)展趨勢。其次，我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，開始逐步實施平穩(wěn)的財政政策，國內(nèi)金融市場上的整體信貸規(guī)模隨之呈現(xiàn)緊縮趨勢，未來地方政府財政收入的增長速度也將隨之減緩。
2.土地出讓收入。土地資產(chǎn)已成為我國重要的建設(shè)資金來源和融資手段。但2008年土地價格隨房地產(chǎn)市場泡沫破滅急劇下降，土地出讓收入也隨之驟減，可以預(yù)見，未來我國土地出讓收入將難以保持高速發(fā)展趨勢。
3.項目經(jīng)營收入。據(jù)統(tǒng)計，目前我國的地方政府融資平臺中僅有30%的項目能完全依靠自身收入償債，其余70%的融資平臺必須依靠地方財政、土地出讓收入等資金支持，僅依靠項目自身收益償還銀行債務(wù)存在較大風(fēng)險。
?。ǘ┪磥砦覈胤秸谫Y平臺償債風(fēng)險的發(fā)展趨勢
1.短期內(nèi)尚無系統(tǒng)性償債風(fēng)險，長期風(fēng)險不容忽視。據(jù)中銀國際報告數(shù)據(jù)顯示，目前我國融資平臺雖存在一定的信用風(fēng)險，但在各大銀行的貸款余額仍在可控范圍之內(nèi)，具體情況如下表所示。
（表略）
2.未來融資平臺償債風(fēng)險將集中在2012年至2013年左右。由于各級地方政府融資平臺貸款期限多為5至10年，政府性債務(wù)中，43%的債務(wù)將在今明兩年內(nèi)集中到期，預(yù)計達(dá)4.6萬億元，另有60%以上在2013年前到期。
3.償債風(fēng)險多集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的中西部地區(qū)。特別是管理混亂、投資項目收益情況較差的縣級以下政府融資平臺。
五、地方政府自行發(fā)債影響探究
2011年10月財政部發(fā)布了《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，批準(zhǔn)上海、深圳、浙江省、廣東省成為地方政府自行發(fā)債的試點。
（一）自行發(fā)債發(fā)展格局
1.政府自行發(fā)債的規(guī)模。政府自行發(fā)債規(guī)模受到金融市場波動、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)及國家稅收、財政政策等因素的制約。以2010年為例，截至2010年地方政府未來尚存自行發(fā)債空間為6 500億元，主要集中在東部發(fā)達(dá)地區(qū)。受以上條件影響，11月15日，上海市首先自行招標(biāo)分兩期發(fā)行71億元政府債券，第一期發(fā)行總量為36億元，第二期為35億元；廣東省則于2011年11月18日完成69億元地方政府債券招標(biāo)，計劃兩期發(fā)行量均為34.5億元；浙江省也于11月21日完成67億元地方債招標(biāo)。
2.政府自發(fā)債利率選擇。本次自行發(fā)債應(yīng)采用單一定價機(jī)制，以新發(fā)國債發(fā)行利率及市場利率作為定價基準(zhǔn)。根據(jù)招標(biāo)結(jié)果，上海市首發(fā)債券3年期中標(biāo)利率為3.1%，5年期中標(biāo)利率為3.3%；廣東省則分別為3.08%和3.29%，浙江省也將延續(xù)低利率的特征，分別為3.01%及3.24%。
3.政府自行發(fā)債布局。在市場定價機(jī)制的影響下，債券發(fā)行成本與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度密切相關(guān)：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)，可享受的信用等級高，發(fā)行債券的成本較低。因此，選取了上海、深圳等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財政狀況優(yōu)良、金融市場發(fā)展成熟且具有較大融資需求和容量的地區(qū)，既保證了本次試點發(fā)債效果，也為今后向全國推廣積累有益經(jīng)驗。
4.自發(fā)債的定價機(jī)制。本次自行發(fā)債的定價機(jī)制分為承銷和招標(biāo)兩類，具體方式由試點地區(qū)政府自行確定，還需要各試點政府在充分考慮地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略、金融市場現(xiàn)狀和債券市場承受能力等條件的基礎(chǔ)上進(jìn)行設(shè)定和調(diào)整。以上海市為例，其第一期發(fā)行的三年期附息式債券中10.8億元為固定承銷額，第二期發(fā)行的五年期附息式債券中10.5億元為固定承銷額。
（二）自主發(fā)債的有利影響
1.緩解地方政府債務(wù)壓力。預(yù)計2011至2012年間，各級地方政府將在短期內(nèi)面臨首輪債務(wù)集中償還壓力的沖擊，此時試點地方政府自行發(fā)債，一方面改善了貸款集中到期引發(fā)的融資平臺資金留滯問題；另一方面，自行發(fā)債能及時填補(bǔ)建設(shè)投資缺口，推進(jìn)公路、市政、保障性住房等民生項目。
2.降低銀行及投資者風(fēng)險。首先，政府自行發(fā)債能夠在籌資的同時理清財政與投資于銀行信貸間的關(guān)系，減輕了融資平臺將其混為一體造成的不利影響；其次，自行發(fā)債在擴(kuò)充資金來源的同時無形中降低了融資平臺的貸款需求，分散了產(chǎn)生大量壞賬的風(fēng)險。
3.為替代融資平臺奠定基礎(chǔ)。本次自行發(fā)債，地方政府具有充分的自主權(quán)，其多元化的上市方式和選擇上市場所的全面性將為未來發(fā)行地方政府債券營造更大的發(fā)揮空間。同時隨著由“自行發(fā)債”不斷向“自主發(fā)債”過渡，此舉將在未來發(fā)展為替代政府融資平臺的最佳融資手段。
4.拓展政府融資渠道。將政府融資渠道過分集中于融資平臺，極可能引發(fā)新一輪的償債危機(jī)。逐步開放政府自行融資市場，一方面打開了融資的新渠道，另一方面促使現(xiàn)存融資平臺向更加規(guī)范化、公開化、合理化的方向發(fā)展，在成為隱形財政支撐的同時最大限度地分散了融資平臺的籌資壓力與償債風(fēng)險。
六、基于自發(fā)債影響的政府融資平臺風(fēng)險防范對策
?。ㄒ唬?qiáng)化政府融資平臺監(jiān)管
1.對現(xiàn)有融資平臺進(jìn)行分類監(jiān)管。針對具有穩(wěn)定現(xiàn)金流、資本負(fù)債結(jié)構(gòu)較優(yōu)、償債能力較好的融資平臺，應(yīng)按照融資業(yè)務(wù)全面市場化要求完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，充實公司資本，完善內(nèi)部制度，以確保順利過渡至完全商業(yè)化運作模式。
2.有序梳理融資平臺銀行債務(wù)。公司自身應(yīng)及時掌握現(xiàn)有銀行貸款投資去向、信貸期限、擔(dān)保措施及還款來源等方面情況，從中選取風(fēng)險較大的貸款作為全程監(jiān)管對象，逐步消除信貸中虛假擔(dān)保、違規(guī)開發(fā)、過度依賴財政等放大償債風(fēng)險的不良現(xiàn)象。
3.積極整合現(xiàn)有融資平臺。地方政府應(yīng)在對融資平臺營業(yè)資質(zhì)、資本質(zhì)量、治理結(jié)構(gòu)等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格審查的基礎(chǔ)上，關(guān)閉收益低、風(fēng)險大的融資平臺公司，同時將規(guī)模較小但具有經(jīng)營性資源、優(yōu)質(zhì)資本結(jié)構(gòu)的基層平臺公司并入實力較強(qiáng)的大型融資平臺。
（二）控制融資平臺債務(wù)規(guī)模
1.調(diào)整總量實現(xiàn)控制，優(yōu)化貸款存量結(jié)構(gòu)。政府融資平臺未來的貸款量總體上應(yīng)呈收縮趨勢，但也不能影響投資項目的建設(shè)進(jìn)度及質(zhì)量。融資平臺公司應(yīng)當(dāng)在妥善管理、利用貸款存量的基礎(chǔ)上，根據(jù)承受能力及投資需求優(yōu)化貸款結(jié)構(gòu)。
2.轉(zhuǎn)移貸款投放方向。我國目前正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型時期，應(yīng)該在履行“有保有持”信貸政策的同時，加大融資平臺對新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、低碳環(huán)保產(chǎn)業(yè)及社會經(jīng)濟(jì)薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
?。ㄈ┩晟普谫Y渠道體系構(gòu)建
1.優(yōu)化現(xiàn)有融資手段。融資平臺公司應(yīng)根據(jù)國家宏觀政策及金融市場波動特征，針對不同項目的收益特點，制定多種模式的融資體系。特別要增加直接融資的比例，鼓勵融資平臺發(fā)債、發(fā)券，并逐步進(jìn)入資本市場融資。
2.充分利用政府自行發(fā)債優(yōu)勢。目前我國政府自行發(fā)債正處于探索開放階段，各級地方政府應(yīng)當(dāng)在完善政府債券發(fā)行、償還責(zé)任制度和風(fēng)險防控機(jī)制的前提下，適度擴(kuò)大政府債券發(fā)行量，實現(xiàn)以政府債券逐步替代銀行貸款，防止償債風(fēng)險的累積。
?。ㄋ模┙∪L(fēng)險防控制度及債務(wù)預(yù)警機(jī)制
1.構(gòu)建多類型的融資平臺監(jiān)管機(jī)制。各級地方政府應(yīng)針對不同層級、不同類型的融資平臺，制定包括依靠政府信用、進(jìn)行市場融資在內(nèi)的多層次融資渠道，細(xì)化融資平臺管理制度。
2.提升融資平臺自主償債水平。地方政府可逐步將投資項目相關(guān)的收費權(quán)和收益權(quán)賦予融資平臺，同時還應(yīng)定期檢查平臺的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)及資金流動狀態(tài)，便于及時發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險。
3.充實地方政府償債基金。地方政府應(yīng)在統(tǒng)籌年度償債規(guī)劃后，根據(jù)債務(wù)的規(guī)模和性質(zhì)，建立相適應(yīng)的政府債務(wù)償還基金，以此有效防范財務(wù)、金融、經(jīng)濟(jì)等風(fēng)險。
4.設(shè)立地方政府融資平臺償債風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。通過建立各項預(yù)警指標(biāo)對融資平臺的運營決策、資金流向、資本狀況進(jìn)行全程監(jiān)控，從源頭系統(tǒng)防范償債風(fēng)險。J
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