楊澤柱
會計工作是經(jīng)濟工作和財政分配的基礎(chǔ)，會計管理是財政管理的一個重要組成部分和基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，與財政管理之間是局部和整體的關(guān)系。因而，財政的模式也就制約著會計管理的模式。隨著我國財政模式由計劃經(jīng)濟時期的統(tǒng)包型財政向公共財政的逐步轉(zhuǎn)變，對會計管理模式也提出了改革和創(chuàng)新的要求。
●現(xiàn)行的會計委派制行之有效，但仍存一定的局限性
現(xiàn)行的會計委派制是政府部門和產(chǎn)權(quán)管理部門以所有者身份，委派會計代表政府和產(chǎn)權(quán)管理部門，監(jiān)督國有企業(yè)、行政事業(yè)單位或集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)經(jīng)營和財務會計管理的一種制度。其理論依據(jù)是國有企業(yè)“兩權(quán)”分離和所有權(quán)監(jiān)督經(jīng)營權(quán)（控制“內(nèi)部人控制”）理論。其法律依據(jù)是《公司法》和《會計法》的有關(guān)條款。從各地試點情況看，會計委派制的實施范圍主要是國有企業(yè)和國有控股公司、行政單位、事業(yè)單位。有些地方將試點范圍擴大到集體企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)甚至村、組。會計委派制的基本模式包括財務總監(jiān)制、主管會計委派制、零戶統(tǒng)管制、財務集中核算制。如湖北省荊門市探索出“三級聯(lián)動、五形并存”的會計委派模式。即同時在市、縣、區(qū)實行零戶統(tǒng)管、財務集中核算、委派財務總監(jiān)或總會計師、內(nèi)部輪崗交流委派和財政委派五種形式。其實質(zhì)就是通過歸并賬戶、統(tǒng)管資金等手段，加強對所有公共收支活動的監(jiān)督。會計委派制試行的時間雖然不長，但卻收到了明顯成效，主要表現(xiàn)在促進了會計基礎(chǔ)工作的制度化和規(guī)范化。強化了會計的反映和監(jiān)督職能，提高了會計信息的質(zhì)量，為國家的宏觀調(diào)控決策提供了真實、完整、及時、有用的信息等方面。
但是，會計委派在取得上述成效的同時，隨著企業(yè)改革和財政改革的不斷深化，也日益顯現(xiàn)出其局限性：首先，現(xiàn)行的會計委派制主要局限于以所有者的身份向經(jīng)營者單位委派會計，強調(diào)所有者權(quán)益及所有者對經(jīng)營者的監(jiān)督制約。而沒有以社會管理者的身份向法人單位委派會計，忽略了社會管理者權(quán)益及其對法人單位的監(jiān)督制約。有可能所有者只注重所有者權(quán)益監(jiān)督，而不顧社會管理者權(quán)益監(jiān)督。甚至發(fā)生所有者與經(jīng)營者聯(lián)合起來，為了本部門、本地方、本企業(yè)集團的單位利益，而共同對付社會管理者的情況（特別是在企業(yè)集團內(nèi)部會計委派制下），使社會管理者權(quán)益和國家財政收入受到損害。其次，現(xiàn)行的會計委派制是所有者對經(jīng)營者的會計監(jiān)督，委派對象只能是國有獨資企業(yè)或國有控股企業(yè)。對于國有股為第二大股東、但又不占控制地位的公司企業(yè)，如何實現(xiàn)對國有資本權(quán)益的監(jiān)督？隨著國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性重組和結(jié)構(gòu)調(diào)整，將有一大批國有企業(yè)逐步退出許多行業(yè)和領(lǐng)域。如果在退出之前委派了會計，那么在退出后原有的委派會計又如何安置？如果在退出之前不委派會計，而國有企業(yè)退出又需要一個較長的過程，怎樣實行國有資本權(quán)益監(jiān)督？這些都是現(xiàn)行會計委派制解決不了的。再次，現(xiàn)行的會計委派制依托的是國家所有權(quán)，只能在國家擁有所有權(quán)的國家企業(yè)或國有控股企業(yè)實行。從而只能解決這些單位會計信息真實性的問題，而不能對私營企業(yè)、三資企業(yè)等非國有單位委派會計，不能保證這些單位會計信息的真實性，從而仍然不能解決整個國民經(jīng)濟的會計信息失真的問題。
●公共財政對會計管理改革與創(chuàng)新提出要求
構(gòu)建公共財政體系是我國財政改革和發(fā)展的方向。
公共財政是市場經(jīng)濟體制下，一種以明確劃分政府與市場職能為基點的新型財政職能模式，它對會計管理改革與創(chuàng)新提出了新要求。
首先，公共財政的微觀基礎(chǔ)是現(xiàn)代企業(yè)制度，它要求會計管理改變按不同所有制、組織形式、經(jīng)營形式，分別確定企業(yè)財務會計制度和會計監(jiān)管體系的做法，建立與國際慣例相符合的企業(yè)財務會計制度體系和會計監(jiān)管體系。
其次，隨著計劃經(jīng)濟財政向公共財政的轉(zhuǎn)軌，財政職能服務對象的公共性增強，從而要求財政對會計工作的管理與監(jiān)督，要轉(zhuǎn)變身份（從國有企業(yè)、行政事業(yè)單位拓展到各類企業(yè)和單位），打破所有制界限，對全社會各類企業(yè)、單位，實行一視同仁的規(guī)范化、法制化的宏觀會計監(jiān)督，為各類企業(yè)、單位創(chuàng)造公平的市場競爭條件。財政收入的公共性增強。從而要求會計管理工作，不僅要對國有企業(yè)、國有資產(chǎn)及其收益進行會計監(jiān)管，保證國有資產(chǎn)的保值和增值，而且也要加強對稅收收入、收費收入、罰沒收入等公共收入及其各類收入主體的會計監(jiān)管，保證國家財政收入的穩(wěn)定增長。而財政支出的公共性增強。則要求會計管理工作，不僅要重視對國有企業(yè)財務支出和生產(chǎn)經(jīng)營成本的會計監(jiān)管，以提高企業(yè)經(jīng)濟效益，而且也要加強對公共部門、公共支出和行政事業(yè)成本的會計監(jiān)管，以提高財政資金使用效益。
此外，公共財政為市場提供公共服務，其中一個重要任務是維護良好的市場公共秩序，其中包括良好的公共會計秩序。
●要適應公共財政，必須進一步改革和創(chuàng)新會計管理模式
由上述分析可知，公共財政對會計管理改革與創(chuàng)新的要求集中到一點，就是要在現(xiàn)行會計委派制的基礎(chǔ)上進一步發(fā)展和改善。將現(xiàn)行的以所有權(quán)監(jiān)督為特征的狹義的會計委派制，轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨矙?quán)力（社會管理權(quán)）監(jiān)督為主要特征的廣義的會計委派制，即建立以會計的社會管理職能部門為管理主體，以各類企業(yè)、單位為管理對象，以國有企業(yè)、行政事業(yè)單位為管理重點，以主管會計委派制為主，多種管理形式并存的會計管理新模式。筆者以為，應從以下幾個方面入手：
1.進一步從公共財政和公共權(quán)力監(jiān)督的角度，深入探討廣義會計委派制的理論依據(jù)和法律依據(jù)，做好理論宣傳和法制健全工作。
2.應明確廣義會計委派制的主體是具有社會管理者身份的政府，具體實施者是具有會計管理職能的財政部門。財政部門下設專門的會計管理局，既使公共權(quán)力監(jiān)督落實到位，又不擴大政府機構(gòu)和公務員編制。會計管理局可作為準事業(yè)單位，財政部門與之建立委托———代理關(guān)系，明確其責、權(quán)、利。會計局既可通過提供優(yōu)質(zhì)的會計服務從市場收取一部分費用，又可獲得財政部門的一部分撥款補助。同時，財政部門也要主動爭取政府的指導與支持，搞好與紀檢、監(jiān)察、審計等部門的協(xié)調(diào)配合。
3.將各類企業(yè)、單位均納入廣義會計委派制的實施范圍，但必須針對不同單位的性質(zhì)和特點采取不同的具體管理形式。對重點國有企業(yè)及國有控股公司，由財政部門與國資部門聯(lián)合委派財務總監(jiān)。對黨政機關(guān)、人民團體和部分事業(yè)單位采取財務集中核算制。對有規(guī)費收入、罰沒收入和其他各種行政收費收入的重點單位實行會計人員統(tǒng)管統(tǒng)派制，并實行收繳分離、罰繳分離，先開票，在銀行集中繳款，后對賬的辦法，加強對公共收入的會計監(jiān)督。對國有中小型企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)等實行主管會計委派制，委派主管會計或會計機構(gòu)負責人。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營企業(yè)和個體工商戶由會計管理局逐步推行代理記賬制度。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位仍可繼續(xù)試行并完善“零戶統(tǒng)管制”。對村級合作經(jīng)濟采取村賬鄉(xiāng)審形式，并與村務公開有機結(jié)合起來。對暫未實行會計委派制試點的單位如外資企業(yè)等，加強間接管理，如會計任職資格管理，健全上崗登記注冊和年檢審驗制度，加強教育培訓和執(zhí)法檢查等。
以上各種管理形式都要正確處理，理順會計監(jiān)督與重點企業(yè)、單位生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)、財務自主權(quán)的關(guān)系，做到管而不死、活而不亂。
4.廣義會計委派制的核心是落實會計管理的人權(quán)與事權(quán)的“兩權(quán)分離”，割斷會計人員與使用單位的依附關(guān)系。將委派會計的組織關(guān)系、工資、福利、黨團關(guān)系等，從原受派單位轉(zhuǎn)到委派部門或單位，由委派部門、單位管理，并在業(yè)績考核的基礎(chǔ)上使其擁有相對優(yōu)厚的地位和待遇，從地位上、利益上保證委派會計對受派單位的相對獨立性。
