按照預(yù)算改革的要求,部門預(yù)算編制要“細(xì)”,要“實(shí)”。所謂“細(xì)”,就是要把所有預(yù)算指標(biāo)都按類、款、項(xiàng)、目,一直落實(shí)到具體項(xiàng)目;所謂“實(shí)”,就是要制定切實(shí)可行的定額標(biāo)準(zhǔn),按照預(yù)算年度所要實(shí)施的事項(xiàng),測(cè)算支出的實(shí)際需求,不得瞞收虛支,真正實(shí)現(xiàn)零基預(yù)算和綜合預(yù)算。
一、部門預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容
在目前人大還不可能對(duì)所有部門預(yù)算的各項(xiàng)收支情況都進(jìn)行具體審查的情況下,人大對(duì)部門預(yù)算草案的審查內(nèi)容應(yīng)該有原則,有重點(diǎn)。
原則是,依據(jù)法律法規(guī)和預(yù)算制度改革的要求,結(jié)合揚(yáng)州實(shí)際,堅(jiān)持“一是吃飯,二要建設(shè)”的原則,遵循需要和可能綜合平衡的原則,重點(diǎn)審查預(yù)算收支總量、平衡狀態(tài)、主要支出項(xiàng)目。
重點(diǎn)是,在一般審查的基礎(chǔ)上,突出重點(diǎn)部門、重點(diǎn)方面、重點(diǎn)項(xiàng)目。
重點(diǎn)部門——綜合部門,農(nóng)業(yè)、教育、科技、社保等重點(diǎn)支出部門,資金收支量大的部門,預(yù)算外收入比較多的部門。其中,要關(guān)注重點(diǎn)部門中“三個(gè)高于兩個(gè)不低于”的要求。即,目前和預(yù)算審查關(guān)系較為密切的法律和中共中心文件有明確要求的新問題。如摘要:農(nóng)業(yè)法——農(nóng)業(yè)投入;教育法——教育經(jīng)費(fèi);科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法——科學(xué)技術(shù)經(jīng)費(fèi),都要求每年支出都要高于國(guó)家財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度。中共中心有關(guān)精神文明、衛(wèi)生發(fā)展的決定,都要求對(duì)宣傳文化、衛(wèi)生事業(yè)每年增加幅度不低于財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度。人大一年可選擇幾個(gè)重點(diǎn)部門進(jìn)行審查。
重點(diǎn)方面——收入是否合法、合規(guī),支出是否合理、透明,收支是否平衡,收支是否不均;公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目資金布置是否合理;必備的機(jī)動(dòng)費(fèi)是否立項(xiàng);綜合經(jīng)濟(jì)部門和專業(yè)部門布置的項(xiàng)目是否一致,資金布置是否到位;國(guó)家、省支持項(xiàng)目的地方配套資金是否落實(shí)到位;預(yù)算外收入是否全部納入預(yù)算管理;政府采購(gòu)項(xiàng)目是否納入政府采購(gòu)中心管理,等等。
重點(diǎn)項(xiàng)目——收支數(shù)額較大的項(xiàng)目、重要項(xiàng)目和影響面大的項(xiàng)目。政府部門要在預(yù)算草案中作出較為具體的說(shuō)明,以便于人大審查。
二、部門預(yù)算審查監(jiān)督的程序
1、提前介入。參加政府年度部門預(yù)算編制工作動(dòng)員部署會(huì)議, 了解部門預(yù)算編制的要求和標(biāo)準(zhǔn)等情況,把握編制進(jìn)度。
2、調(diào)查探究。對(duì)政府確定提交市人代會(huì)會(huì)議審議的部門,開展調(diào)查, 做到情況清楚,心中有數(shù)。
3、初步查閱。財(cái)政部門將部門預(yù)算上報(bào)人大財(cái)經(jīng)工委后, 財(cái)經(jīng)工委組織力量進(jìn)行全面查看,并將注重力放在上述的重點(diǎn)方面。
4、初步審查。人大財(cái)經(jīng)工委會(huì)同市人大其他相關(guān)工作委員會(huì), 聽取財(cái)政部門和預(yù)算編制部門有關(guān)部門預(yù)算的說(shuō)明,對(duì)預(yù)算草案提出初步審查的意見和建議。
5、提交市人代會(huì)會(huì)議審查。財(cái)政部門在初審后,對(duì)部門預(yù)算進(jìn)行修改、 補(bǔ)充,按統(tǒng)一格式,在人代會(huì)會(huì)議前印發(fā)給代表,供代表審議。
三、部門預(yù)算審查意見的處理
部門預(yù)算審查的最終權(quán)力在代表大會(huì)。要非凡重視代表的審議意見,落實(shí)審議意見,這是整修部門預(yù)算審查的工作的落腳點(diǎn)。
1、人代會(huì)會(huì)議前,財(cái)經(jīng)工委聽取各方面的意見,形成審查意見初稿。
2、人代會(huì)會(huì)議上, 財(cái)經(jīng)審查委員會(huì)向大會(huì)主席團(tuán)匯報(bào)的全市預(yù)算審查報(bào)告中,要吸取各代表團(tuán)的審查意見,并提出有關(guān)意見建議。
3、人代會(huì)會(huì)議后,要督促財(cái)政部門根據(jù)人代會(huì)審查的意見批復(fù)部門預(yù)算。
有關(guān)部門預(yù)算的批準(zhǔn)權(quán)新問題,我認(rèn)為人代會(huì)和人大常委會(huì)都不能批準(zhǔn),應(yīng)由政府批準(zhǔn)。這在預(yù)算法的第四十二條中有明確規(guī)定?！案骷?jí)政府預(yù)算經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后,本級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本級(jí)各部門批復(fù)預(yù)算”。人代會(huì)審查批準(zhǔn)了本級(jí)財(cái)政預(yù)算,也意味著包含在本級(jí)財(cái)政預(yù)算和本級(jí)財(cái)政預(yù)算一樣會(huì)受到法律的約束和監(jiān)督。
四、部門預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督
部門預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn),任何單位和部門都不得變更,預(yù)算執(zhí)行期間,除國(guó)家出臺(tái)的政策性因素外,不得隨意增減預(yù)算。人大及其常委會(huì)對(duì)部門預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督,應(yīng)依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)對(duì)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況的相關(guān)規(guī)定來(lái)進(jìn)行。一是年中了解。督促部門嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算。二是年底調(diào)整。調(diào)整的步驟是“部門提出,財(cái)政審核,報(bào)人大備案”。三是決算審計(jì)。政府向人大常委會(huì)是交部門決算前,要經(jīng)過審計(jì),并由審計(jì)部門負(fù)責(zé)簽署意見。
五、對(duì)我市部門預(yù)算審查監(jiān)督工作的評(píng)價(jià)
從2001年12月,我市對(duì)部門預(yù)算審查監(jiān)督工作已經(jīng)開始?？傮w上看,是有了一個(gè)良好的開端。政府認(rèn)真組織,部門認(rèn)真編制,人大認(rèn)真審查。當(dāng)然,也存在一些不足。
一是人大代表的參和度不高。在人代會(huì)會(huì)議期間的分組審查和大會(huì)主席團(tuán)會(huì)議上,幾乎沒有聽到人大代表對(duì)部門預(yù)算發(fā)表意見和建議,部門預(yù)算的具體材料也很少有代表去查閱。
二是對(duì)部門預(yù)算審查監(jiān)督的宣傳不夠。今年是人代會(huì)審查部門預(yù)算的第一年,但諸多的新聞單位對(duì)此毫無(wú)反映,基本沒有什么報(bào)道。
三是人大財(cái)經(jīng)工委人手少,力量不足。初審工作還是比較粗淺,對(duì)部門預(yù)算實(shí)質(zhì)性的意見不多。
四是涉及部門預(yù)算的許多深層次新問題還未解決。從初審中,我們就發(fā)現(xiàn)實(shí)際編制預(yù)算時(shí)間太短,預(yù)算草案出臺(tái)遲,給初審帶來(lái)困難;定額標(biāo)準(zhǔn)不夠合理,住房費(fèi)、通訊費(fèi)、會(huì)議費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際需要相差較大;部分預(yù)算外資金游離于部門預(yù)算管理之外,沒有完全達(dá)到綜合預(yù)算的要求;占部門預(yù)算較大比重的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi),不確定因素太多,年初無(wú)法確定。國(guó)家、省補(bǔ)助下達(dá)較遲,就是市政府的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)也要在人代會(huì)后三月中旬才能確定,人代會(huì)通過的部門預(yù)算約束力就可能打折扣。這些新問題,實(shí)質(zhì)上涉及到政府財(cái)政資金分配權(quán)力的調(diào)整,涉及到政府計(jì)劃財(cái)政向公共財(cái)政的過渡,涉及到人大對(duì)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督由程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變等等深層次的新問題。解決非一日之功。
六、對(duì)加強(qiáng)部門預(yù)算審查監(jiān)督的建議
一是人大和政府的領(lǐng)導(dǎo)層要重視部門預(yù)算審查監(jiān)督。
實(shí)行部門預(yù)算后,人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督有了從程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變的質(zhì)的飛躍,從一定意義上說(shuō),是人大對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督的一場(chǎng)改革。人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層要對(duì)這場(chǎng)改革高度重視,加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),及時(shí)指導(dǎo),組織力量,幫助和支持財(cái)經(jīng)工委開展工作,把部門預(yù)算監(jiān)督放在地方人大重點(diǎn)監(jiān)督的位置上抓緊抓好。
實(shí)行部門預(yù)算,是政府財(cái)政資金分配權(quán)力的一次改革。首先,政府的市長(zhǎng)們要統(tǒng)一思想,更新觀念,支持改革。其次,財(cái)政部門也要轉(zhuǎn)變職能。各部門的預(yù)算由人代會(huì)審查后,財(cái)政部門的職能是批復(fù)、撥付和監(jiān)督執(zhí)行,實(shí)行編制、執(zhí)行、監(jiān)督三分離。
經(jīng)過一段時(shí)間的磨合,最終形成的機(jī)制是摘要:政府編制預(yù)算;人大審查、批準(zhǔn)預(yù)算;財(cái)政部門按預(yù)算實(shí)施管理;各部門按預(yù)算執(zhí)行;審計(jì)部門按預(yù)算審計(jì)決算;人大按預(yù)算監(jiān)督執(zhí)行并批準(zhǔn)決算。
二是人大財(cái)經(jīng)工委要加強(qiáng)部門預(yù)算的審查監(jiān)督。
人大財(cái)經(jīng)工委是人大審查監(jiān)督部門預(yù)算的主要部門,肩負(fù)的責(zé)任重大。財(cái)經(jīng)工委的同志要善于學(xué)習(xí)財(cái)經(jīng)知識(shí),努力鉆研預(yù)算編制業(yè)務(wù),提高審查監(jiān)督的能力;要深入實(shí)際,主動(dòng)介入預(yù)算的實(shí)際工作,傾聽政府部門的意見和反映;要密切和人大其他工作委員會(huì)的關(guān)系,充分聽取相關(guān)工作委員會(huì)對(duì)審查監(jiān)督的意見。要積極向領(lǐng)導(dǎo)反映實(shí)際困難,盡可能充實(shí)專業(yè)人員。財(cái)經(jīng)委人手不夠,可在本屆人大代表中物色恰當(dāng)?shù)娜诉x,由財(cái)經(jīng)工委聘請(qǐng),參加初審工作,以解決暫時(shí)的困難。最終的辦法,還是人大必須配備和審查監(jiān)督任務(wù)相適應(yīng)的專業(yè)隊(duì)伍。
三是人大代表要提高對(duì)部門預(yù)算審查監(jiān)督的參和度。
要改變當(dāng)前人大代表參和度不高的目前狀況,途徑有三摘要:一是改善人大代表結(jié)構(gòu),提高人大代表的文化水平和專業(yè)水平;二是組織代表學(xué)習(xí)預(yù)算知識(shí),利用代表小組活動(dòng)等機(jī)會(huì),進(jìn)行業(yè)務(wù)輔導(dǎo),使代表由“看不懂”,逐步過渡到“看得清”;三是盡量把部門預(yù)算編寫得透明、通俗、易懂,非凡是人代會(huì)會(huì)議期間,將所有部門預(yù)算的資料輸入電腦,利用觸摸屏,方便代表隨時(shí)查詢,使部門預(yù)算真正成為公開、透明、完整的一本帳.
