【摘要】本文以公共品理論,核心效用理論,公共受托責(zé)任理論為研究基點(diǎn),結(jié)合林業(yè)重點(diǎn)工程的特點(diǎn),對(duì)工程資金開展的效益審計(jì)的途徑、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)原則以及審計(jì)方法做了初步探索。
我國六大林業(yè)重點(diǎn)工程自1998年起全面啟動(dòng)以來,對(duì)于緩解生態(tài)危機(jī)、保護(hù)森林資源、加速生態(tài)環(huán)境建設(shè)、促進(jìn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展起到了重要作用。國家為此付出了巨大的代價(jià),到2004年已累計(jì)完成投資1263.63億元,其中完成國家投資1088.85億元,國家投資占全部投資總額的86.17%,預(yù)計(jì)在21世紀(jì)前10年工程總投資將達(dá)近千億元。雖然林業(yè)重點(diǎn)工程取得了重大的成就,但是仍然存在著許多不容忽視的問題。如:工程資金政策設(shè)計(jì)缺陷;工程實(shí)際投入與規(guī)劃任務(wù)不一致;計(jì)劃下達(dá)和資金撥付相對(duì)滯后;未經(jīng)批準(zhǔn)擅自調(diào)整更改投資計(jì)劃,違規(guī)截留、滯留、抵扣工程資金、擠占挪用串用工程資金等問題。如何確保林業(yè)重點(diǎn)工程資金的安全性和有效性,資金投入產(chǎn)出的效益性和效果性,以及工程的后續(xù)動(dòng)力性,已成為務(wù)林人亟需解決的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。
《審計(jì)署2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》提出:“積極開展效益審計(jì),促進(jìn)提高財(cái)政資金的管理水平和使用效益”,“效益審計(jì)以揭露管理不善、決策失誤造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)和國有資產(chǎn)流失為重點(diǎn),促進(jìn)提高財(cái)政資金管理水平和使用效益,維護(hù)國有資產(chǎn)安全?！币虼?對(duì)林業(yè)重點(diǎn)工程資金進(jìn)行效益審計(jì)具有十分重要的意義,但同時(shí)也面臨著許多挑戰(zhàn)。
一、林業(yè)重點(diǎn)工程資金效益審計(jì)的理論基礎(chǔ)
(一)公共產(chǎn)品理論
雖然公共品的概念已經(jīng)在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域得到了廣泛的使用,但仍沒有一個(gè)準(zhǔn)確的定義。被廣泛接受的薩繆爾森的定義界定了公共品的兩大特性:消費(fèi)的非排他性以及消費(fèi)的非競爭性。人們對(duì)林業(yè)消費(fèi)的一部分是直接消費(fèi)森林樹木,更大的部分是對(duì)森林提供的生態(tài)效益和社會(huì)效益的消費(fèi),如調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、改良土壤、美化環(huán)境、醫(yī)療保健等公平的享用。一部分人的消費(fèi)不會(huì)降低其他人的消費(fèi)質(zhì)量,這即是非競爭性。一般來說,林業(yè)整體的效益一旦被提供,除非能夠花費(fèi)無限成本,否則就不可能排除其他人的消費(fèi),即非排他性?；诠财返奶攸c(diǎn),在實(shí)際消費(fèi)時(shí)很容易產(chǎn)生“免費(fèi)搭車”的問題,于是公共產(chǎn)品的提供就責(zé)無旁貸地落到了政府頭上。西方國家在提供公共產(chǎn)品時(shí),首要原則是效益,即使全面評(píng)價(jià)公共項(xiàng)目的績效有時(shí)也是困難的。我國經(jīng)濟(jì)長期以來是高投入、高能耗、低產(chǎn)出、低效率的粗放型擴(kuò)大再生產(chǎn)型經(jīng)濟(jì),與我國財(cái)政上多年來重視收入分配、忽視最終效益的政策是有關(guān)系的?；谏鲜銮闆r,我國的林業(yè)投入呈現(xiàn)出如下特點(diǎn):資金總量保持增長態(tài)勢、林業(yè)建設(shè)資金仍以國家資金為主。2003年國家資金占全年林業(yè)系統(tǒng)各類建設(shè)資金的73.58%;林業(yè)重點(diǎn)工程投資占我國林業(yè)建設(shè)資金使用的68.02%。因此,我們必須關(guān)注林業(yè)重點(diǎn)工程資金績效及審計(jì)問題,以提高資金的使用效率及其產(chǎn)生的效益。
(二)公共品的核心效用
效用是一個(gè)人從商品的消費(fèi)或活動(dòng)的舉辦中獲得的滿足程度。不同的物品具有不同的效用,即使是同一物品,也有核心效用和從屬效用之分。公共品的核心效用即是它的最優(yōu)效用,公共物品核心效用的一個(gè)重要特征就是多數(shù)消費(fèi)者對(duì)該效用的評(píng)價(jià)高于獲得這種物品的成本,即該效用的邊際收益高于邊際成本。由于免費(fèi)搭車者的存在,導(dǎo)致公共物品的私人供給為典型的帕累托無效,表現(xiàn)為公共物品的供給不足或缺乏。為了彌補(bǔ)市場機(jī)制的失靈,填補(bǔ)供給的空白或者不足,滿足社會(huì)公眾的需要,政府不得不利用公共財(cái)政資金來提供公共物品,因此,社會(huì)需求決定了社會(huì)決策,政策決策者根據(jù)最優(yōu)的效用來安排公共財(cái)政資金的使用。
(三)公共受托責(zé)任理論
效益審計(jì)起源于這樣一種責(zé)任關(guān)系,即政府作為受托方對(duì)公共資源進(jìn)行管理和經(jīng)營,在資源有限的情況下,對(duì)公共資源的所有者——公眾負(fù)有不斷提高公共資源的使用效率和效果的責(zé)任。政府以非盈利為目標(biāo),它的業(yè)績及受托責(zé)任就不僅僅是以經(jīng)濟(jì)效益為標(biāo)志,而應(yīng)以社會(huì)的、政治的和經(jīng)濟(jì)的綜合效益為標(biāo)志,即以社會(huì)效益為主、經(jīng)濟(jì)效益為輔。同時(shí),由于公共財(cái)政資源主要來源于各種稅收,那么政府首先必須保證各項(xiàng)政務(wù)活動(dòng)符合社會(huì)公眾的利益。
由于政府代表國家意志行使公共財(cái)政資源的籌集、使用和管理的權(quán)力,所以必須受到資源提供者、社會(huì)公眾及其代表國家的法令、合同協(xié)議及其他約定的限制,必須對(duì)資源使用的經(jīng)濟(jì)性、有效性和使用效果負(fù)責(zé)。這就是廣泛存在于政府及其管理當(dāng)局與社會(huì)公眾之間的公共受托責(zé)任。隨著公共受托責(zé)任觀念的不斷增強(qiáng),公眾對(duì)政府審計(jì)的要求不只是停留在對(duì)財(cái)政收支的真實(shí)性和合法性的審計(jì)上面,他們更關(guān)心的是財(cái)政支出的效果這個(gè)根本性的問題。
二、開展林業(yè)重點(diǎn)工程資金效益審計(jì)的有效途徑
林業(yè)重點(diǎn)工程資金效益審計(jì)是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要標(biāo)本兼治、綜合治理,做好以下幾方面工作是解決好此問題的必經(jīng)之路。
(一)林業(yè)重點(diǎn)工程資金效益審計(jì)的內(nèi)涵
經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性是效益審計(jì)的本質(zhì),結(jié)合林業(yè)重點(diǎn)工程資金的使用,對(duì)林業(yè)重點(diǎn)工程資金效益審計(jì)的內(nèi)涵表述如下:
“經(jīng)濟(jì)性”是指被審計(jì)機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目活動(dòng)的投入和產(chǎn)出關(guān)系,反映公共資源使用的經(jīng)濟(jì)與合理程度,一般以資源投入為衡量的依據(jù)。林業(yè)重點(diǎn)工程資金的經(jīng)濟(jì)性,是指在保證質(zhì)量的前提下,將其資源消耗量降到最低水平;“效率性”是指產(chǎn)品、服務(wù)或其他形式的活動(dòng)與其消耗資源的關(guān)系。林業(yè)重點(diǎn)工程資金的效率性應(yīng)該是在保證質(zhì)量的前提下,以一定的投入實(shí)現(xiàn)最大的產(chǎn)出,或?qū)崿F(xiàn)一定的產(chǎn)出使用最少的投入;“效果性”是指預(yù)期目標(biāo)(包括預(yù)期成果或預(yù)期影響)的實(shí)現(xiàn)程度,一般以預(yù)期目標(biāo)為衡量依據(jù)。林業(yè)重點(diǎn)工程資金的效果性即產(chǎn)品、服務(wù)和其他形式的活動(dòng)在多大程度上達(dá)到既定的政策目標(biāo)、經(jīng)營目標(biāo)及其他的預(yù)期效果。
(二)制定科學(xué)的資金效益審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系
效益審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)是指審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員在進(jìn)行效益審計(jì)時(shí)所采用的能夠反映被審計(jì)事項(xiàng)效益某一綜合數(shù)量特征的概念和具體的數(shù)值。效益審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,是指將若干相互之間具有聯(lián)系的效益指標(biāo)組成能夠反映被審計(jì)總體內(nèi)在效益本質(zhì)特征的有機(jī)整體。審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員在效益審計(jì)過程中能夠通過對(duì)效益指標(biāo)體系指標(biāo)的運(yùn)用,掌握被審計(jì)事項(xiàng)效益的基本情況;能夠?qū)Ρ粚徲?jì)事項(xiàng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性做出正確、合理的判斷;可以分析和揭示被審計(jì)事項(xiàng)存在的問題,借以查明產(chǎn)生效益問題的主要矛盾所在和影響效益變化的基本因素有哪些,從而為政府及相關(guān)部門制定公共財(cái)政政策和法規(guī)提供有用的依據(jù),為促進(jìn)被審計(jì)單位改善管理、優(yōu)化資源配置、節(jié)約成本、提高效益提出建議和對(duì)策。效益審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系由效益評(píng)價(jià)相對(duì)指標(biāo)、效益評(píng)價(jià)平均指標(biāo)和效益評(píng)價(jià)指數(shù)三部分構(gòu)成。
由于林業(yè)重點(diǎn)工程資金投入的政策性強(qiáng),主要作用是有助于宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控,項(xiàng)目本身投入的效益相對(duì)較低,考核和評(píng)價(jià)的指標(biāo)相對(duì)復(fù)雜,這是實(shí)踐中的難點(diǎn)?？梢酝ㄟ^建立經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益的指標(biāo)體系及指標(biāo)評(píng)價(jià)體系,提供其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。但是,六大重點(diǎn)工程各有特點(diǎn),標(biāo)準(zhǔn)很難統(tǒng)一,這又為評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立出了難題。
根據(jù)林業(yè)重點(diǎn)工程的特點(diǎn),在建立指標(biāo)體系時(shí),應(yīng)遵循如下原則:定性和定量相結(jié)合的原則;效益與公平相結(jié)合的原則;長期效益與短期效益相結(jié)合的原則;生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益相協(xié)調(diào)的原則。
(三)整合專業(yè)審計(jì)資源
對(duì)林業(yè)重點(diǎn)工程資金的效益審計(jì),應(yīng)該說是一項(xiàng)富有挑戰(zhàn)性的工作,林業(yè)的特殊性以及效益審計(jì)的全新性都對(duì)審計(jì)人員的綜合素質(zhì)提出了更高的要求。在實(shí)際工作中要大量運(yùn)用成本——效益分析法等專業(yè)的審計(jì)方法以及宏觀經(jīng)濟(jì)知識(shí),解剖財(cái)政資金的使用效益,評(píng)價(jià)財(cái)政資金的使用效果,對(duì)林業(yè)專業(yè)知識(shí)要較好地掌握。因此,要求審計(jì)人員要積極借鑒國外的審計(jì)理念,認(rèn)真學(xué)習(xí)先進(jìn)的成功經(jīng)驗(yàn),充分考慮效益審計(jì)的實(shí)際需要,重新整合審計(jì)力量,促進(jìn)審計(jì)人員綜合素質(zhì)的全面提高。
李 萍
