摘 要：
關(guān)鍵詞：
彩票事業(yè)被稱作國民收入的“第三次分配”，體育彩票是彩票的重要組成部分，受到越來越多彩民和投資者的追捧，成為推動和繁榮彩票事業(yè)的重要力量。就我國而言，僅自1994年開始發(fā)行體育彩票至1999年底，就銷售體育彩票102億元，籌集公益金30.6億元，為我國體育事業(yè)的不斷發(fā)展提供了充實的資金保證。但體育彩票市場時不時出現(xiàn)的違規(guī)事件令人觸目驚心，依法對體育彩票進行規(guī)制管理，成為一項重要而迫切的任務(wù)。本文擬對此做一番思考。
一、體育彩票與法律規(guī)制之概述
?。ㄒ唬w育彩票的法律內(nèi)涵
根據(jù)《彩票管理條例》的規(guī)定，在目前條件下，我國允許發(fā)行的彩票只有兩種，即體育彩票和福利彩票，這兩種彩票均屬于公益性彩票。本文只對體育彩票作為探討對象，福利彩票在此將不作討論。
體育彩票的概念定義：體育彩票，是指國家為籌集體育公益資金，促進社會體育事業(yè)發(fā)展而特許發(fā)行、依法銷售，自然人自愿購買，并按照特定規(guī)則獲得中獎機會的憑證。體育彩票的發(fā)行是國家法律許可下的博彩行為。
（二）體育彩票法律規(guī)制之必要性
我國體育彩票事業(yè)發(fā)展速度有目共睹。但越是在這種高速發(fā)展的階段，越需要加大對體育彩票事業(yè)規(guī)制的力度。其原因有以下幾個方面：
1．體育彩票的特性奠定了其需要規(guī)制的理論基礎(chǔ)。
體育彩票作為一種特殊的商品，是經(jīng)政府批準而特許發(fā)行的。如果發(fā)行一旦偏離公益價值，就必然滋生種種腐敗現(xiàn)象，損害到政府的公信力，造成悲慘的局面。因此，對體育彩票進行嚴格的規(guī)制是保證其發(fā)揮良性作用的重要前提。
2．我國體育彩票業(yè)存在的問題決定了對體育彩票進行法律規(guī)制大有必要。
近年來，體育彩票市場時不時出現(xiàn)的違規(guī)事件令人觸目驚心。比較典型的案例有2001年“武漢4·20體彩案”、2004年“西安體彩寶馬案件”案、2007年“吉林全國私彩第一案”、2010年逐漸浮出水面的“賭球黑幕”、等。這些體育彩票業(yè)種的重大案件不僅嚴重侵害了我國廣大彩民的合法權(quán)益，也損害了體育彩票的良好信譽，大大制約了我國體育彩票業(yè)發(fā)展。盡管2009年通過的《彩票管理條例》對彩票運作作出了簡明的規(guī)定，但由于體育彩票事業(yè)的復(fù)雜性與多樣性，區(qū)區(qū)45條《彩票管理條例》所無法全部涵蓋的。
3．我國體育彩票發(fā)展空間大，需要通過法律手段對體育彩票事業(yè)予以保障。
我國的體育彩票產(chǎn)業(yè)盡管發(fā)展勢頭強勁，但尚處于起步階段。據(jù)權(quán)威雜志《國際博彩經(jīng)營》在2007年底公布的研究報告顯示：2006年度世界彩票全年銷量達2050億美元，美國以583億美元的銷售額居世界各國之首，而我國體育彩票的年銷售額約為40億美元，占世界彩票銷量的比例不到2%。
研究表明，世界彩票的銷售量正以每年10%的速度在增長。我國有著13億人口的巨大消費市場，國內(nèi)人年均體育相關(guān)消費達到100美元是可以在短期內(nèi)實現(xiàn)的。屆時，將形成一個年消費達1300億美元的體育大市場。但是，我國彩票業(yè)立法的步伐遠遠跟不上我國彩票業(yè)發(fā)展的速度，法律規(guī)范的缺位已經(jīng)成為制約我國彩票業(yè)向更高層次躍進的重大障礙。因此，加快彩票業(yè)完善立法工作，已經(jīng)顯得迫在眉睫。
二、我國體育彩票事業(yè)的現(xiàn)狀與問題
（一）我國體育彩票的發(fā)展現(xiàn)狀
我國的體育彩票大致經(jīng)歷了3個重要的發(fā)展階段。即1984至1994年，是體育彩票發(fā)行的探索階段；1994至2000年，是體育彩票重大改革階段；2000 年至今，是我國的體育彩票進入了快速發(fā)展與逐漸成熟的階段。據(jù)統(tǒng)計資料，2005年，我國彩票銷售總額為700億元，其中體育彩票就占了300億元，占全國彩票銷售總額的42.86%，其強勁的發(fā)展勢頭可見一斑。我國現(xiàn)今諸多重大體育賽事的舉辦以及全國利民、惠民體育設(shè)施的建設(shè)都得到體育彩票的很大支持。
（二）我國體育彩票的規(guī)制現(xiàn)狀
我國有關(guān)體彩事業(yè)的法律規(guī)范走過了一個曲折的歷程。在很長一段時間里，體育彩票立法往往是“急先用”，因而在上述立法中，可以看到很多緊急通知、暫行辦法、暫行條例等之類的字眼。這就造成了我國體育彩票規(guī)范上的不穩(wěn)定和混亂。直到2009年國務(wù)院通過了《彩票管理條例》，才得到明顯改善?！恫势惫芾項l例》對彩票管理體制、彩票發(fā)行和銷售、彩票開獎和兌獎、彩票資金管理等加以規(guī)范，以期規(guī)范彩票市場的健康發(fā)展。具體有以下兩個方面：
第一，《彩票管理條例》規(guī)定：國務(wù)院財政部門、國務(wù)院民政部門、體育行政部門、省、自治區(qū)、直轄市人民政府財政部門、省、自治區(qū)、直轄市人民政府民政部門、體育行政部門、縣級以上各級人民政府公安機關(guān)和縣級以上工商行政管理機關(guān)，在各自的職責范圍內(nèi)，維護彩票市場秩序。
第二，《彩票管理條例》規(guī)范了彩票的審批發(fā)行和銷售、彩票機構(gòu)的設(shè)置及其職責以及對彩票開獎、兌獎、彩票資金管理以及違反條例的法律責任都作出了明確的規(guī)定。
?。ㄈ┪覈w育彩票業(yè)存在的主要問題
在這些年的發(fā)展過程中，盡管我國體育彩票業(yè)發(fā)展速度迅猛，但也出現(xiàn)了不少問題，總結(jié)起來，主要包括以下幾個方面：
1. 現(xiàn)有的體彩市場監(jiān)管不清晰，政府角色定位較為混亂
按照我國現(xiàn)有的法律規(guī)定，從發(fā)行監(jiān)管體系看，我國體彩發(fā)行的監(jiān)管部門是中央財政部和各級地方財政部門。而實際運行情況來看，由于財政部門人手有限，體育總局旗下的“體育彩票管理中心”承擔了絕大多數(shù)本屬于財政部的監(jiān)督管理職責?？磥碚@然既充當了“裁判員”，又充當了“運動員”的角色。另外，由于體育彩票所具有的隱含性的契約特質(zhì)，直接導(dǎo)致了彩民難以了解真實的情況。因此，各種違法違規(guī)事件時有發(fā)生也就不足為奇了。
2．法律制度不夠健全，阻礙彩票事業(yè)的健康發(fā)展。
從1985年至2009年，我國已陸續(xù)出臺了40余件有關(guān)彩票管理和發(fā)行的各種文件、通知、地方法規(guī)等。這些出自各部門的規(guī)范在很多程度上起到了規(guī)范我國彩票運作的作用，但很大程度上也導(dǎo)致了政策的不穩(wěn)定性與雜亂性。表現(xiàn)在：一是諸多規(guī)定過于原則、抽象，一些規(guī)定形同虛設(shè)；二是對有關(guān)彩票發(fā)行、資金分配使用、財務(wù)管理公開和信息批露、中獎規(guī)則、從業(yè)人員資格要求等不甚明確；三是盡管諸多行使著規(guī)范彩票運作的一些部門性規(guī)章、地方性法規(guī)曾起過積極的作用，但隨著市場經(jīng)濟的逐步發(fā)展，日益凸顯出立法內(nèi)容不完備、可操作性不強等弱點；四是對違法者的懲處力度也嚴厲不夠。同時，在現(xiàn)實生活中，體育彩票業(yè)的發(fā)展因無法可依導(dǎo)致彩民之間圍繞彩票的糾紛也時有發(fā)生。
3．彩票發(fā)行成本居高不下，體育彩票運營政企不分
所有彩票的發(fā)行都遵循高獎額、低中獎概率和低成本的原則。高獎額原則使彩票具有市場吸引力；低中獎概率則決定了絕大多數(shù)購買彩票的人不可能中獎；低成本不僅使彩民有能力購買彩票，而且進一步強化了彩票的公益籌資特性。發(fā)達國家的彩票發(fā)行成本都較低，如日本彩票發(fā)行、經(jīng)營成本為10.1%；保加利亞為10.0%；西班牙足球彩票10.0%。與上述國家相比，我國彩票發(fā)行、經(jīng)營成本超過20. 0% ，即使2002年后成本降低到15.0%，仍屬于高成本經(jīng)營。
我國彩票發(fā)行成本過高是由機關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三位一體的不科學(xué)體制造成的。正如上文所說的一樣，民政和體育部門既是彩票各自的發(fā)行經(jīng)營主體，又負責本部門彩票的管理制度和財務(wù)制度，兼有經(jīng)營和行政管理雙重職能，運營與監(jiān)督機制混雜在了一起。在這一背景下，出于維護自身利益的考慮，加上監(jiān)督乏力，導(dǎo)致有的做法明顯不符合一般會計原則。
4．非法彩票時常泛濫，擾亂了正常的體育彩票運營秩序
我國的體育彩票起步較晚，且在體育彩票法制軌道上走的是“先發(fā)展，在發(fā)展中針對具體情況再立法”的道路。加上人們的法律意思不強，導(dǎo)致了體育彩票法制嚴重滯后。這種滯后性為私人彩票、非法彩票、彩票市場中非法手段和行為的滋生提供了溫床。另外，香港、澳門的“六合彩”、“賭馬”、“賭球”都對內(nèi)地正常的體育彩票市場產(chǎn)生了巨大沖擊。
三、我國體育彩票法律規(guī)制的完善對策
針對我國體育彩票市場存在的問題，根據(jù)國外體育彩票事業(yè)的基本經(jīng)驗，結(jié)果我國這些年來體育彩票發(fā)展的基本經(jīng)驗和教訓(xùn)，努力改善我國體育彩票事業(yè)發(fā)展困境，可以從以下幾個方面出發(fā)進行加以嘗試。
（一）賦予彩民更多的民事權(quán)利，完善體彩法律制度。
在我國的彩票事業(yè)發(fā)展過程中，政府的管制角色濃厚，因此，在很大程度上，彩民與政府之間具有公法上的關(guān)系。事實上，應(yīng)當將彩民與政府之間的關(guān)系作為一種私的關(guān)系予以處理，也就是說，他們之間屬于一種平等的民事關(guān)系，政府作為彩票的發(fā)行方與彩民之間屬于一種買賣關(guān)系，是一種平等的契約關(guān)系。在這一思路下，依照民事法律的規(guī)定，賦予彩民應(yīng)有的民事權(quán)利，依照《民法通則》、《合同法》等民事法律的規(guī)定，防止出現(xiàn)拒絕兌現(xiàn)、不完全兌現(xiàn)的情況。如此，不僅可以有效地維護其合法權(quán)益，防止彩票發(fā)行、兌現(xiàn)過程中任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)的損害彩民合法權(quán)益的現(xiàn)象，而且也有利于達到彩票信息的披露，最終達到博彩業(yè)公正、透明、健康的發(fā)展的目的。
（二）提高監(jiān)督效能，改善運作模式。
我國現(xiàn)有的彩票監(jiān)督管理體制，帶來了如下嚴重的后果：發(fā)行機構(gòu)所依附的體育部門也承擔著部分監(jiān)管職能，很多時候自己作自己的“法官”，具有仲裁者的意味。據(jù)此，有必要建立專門的彩票監(jiān)管機構(gòu)，加強對彩票業(yè)的監(jiān)控，建立一個類似于證監(jiān)會、保監(jiān)會的超脫于部門利益的專門監(jiān)管機構(gòu)——“彩監(jiān)會”，并制定一系列權(quán)威性的監(jiān)管規(guī)則，使彩票事業(yè)的監(jiān)督管理走上制度軌道。同時，盡量排除政府和各部門的非法行政干預(yù)，保證體育彩票市場自由、健康地發(fā)展。
（三）根據(jù)市場需求，創(chuàng)新體彩新產(chǎn)品
針對體育彩票種類少的現(xiàn)狀，我國應(yīng)有針對性地開發(fā)一些競猜型體育彩票，開發(fā)出體育賽事博彩產(chǎn)品的巨大潛力，適合不同消費層次的需求。通過產(chǎn)品的多樣化，進一步推動我國體育彩票事業(yè)的跨越式發(fā)展。
體育彩票業(yè)的本質(zhì)屬性是博彩業(yè)，屬于特種行業(yè)，有很大的隱蔽性和專業(yè)性，而且市場發(fā)展也不盡成熟。因此，需要花大力去進一步培育和規(guī)范，逐步擴大發(fā)行額度、逐漸增加發(fā)行種類、加強對其宏觀調(diào)控和對體育彩票市場的規(guī)制、建立健全相關(guān)的法律法規(guī)、逐步改革現(xiàn)有的體育彩票經(jīng)營模式。需進行系統(tǒng)、全面的改革，才能逐步使體育彩票成為促進公益事業(yè)發(fā)展和繁榮經(jīng)濟的有效手段，使體育彩票走上良性的發(fā)展道路，建立公平公正的體育彩票市場，切實有力地推動我國彩票事業(yè)走上健康發(fā)展的快車道。
