摘 要：近幾年跟蹤審計(jì)得到了空前的發(fā)展，但是，跟蹤審計(jì)相關(guān)的法律規(guī)范仍很不完善，從事跟蹤審計(jì)面臨或承擔(dān)著很大風(fēng)險(xiǎn)。本文對(duì)跟蹤審計(jì)在實(shí)踐中存在的不規(guī)范問題進(jìn)行闡述，并提出完善的內(nèi)容和方法。
關(guān)鍵詞：跟蹤審計(jì) 規(guī)范 完善
政府跟蹤審計(jì)是指國家審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)，提前介入，對(duì)政府投資項(xiàng)目、重大突發(fā)性公共事項(xiàng)、重大資源環(huán)境項(xiàng)目、重大民生專項(xiàng)資金、重大政策措施執(zhí)行等審計(jì)對(duì)象或?qū)徲?jì)事項(xiàng)實(shí)施的持續(xù)、實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)的一種審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)，以預(yù)防和提前揭示存在的問題，并及時(shí)進(jìn)行反饋，從而達(dá)到提高資金的經(jīng)濟(jì)性、效益性和效果性的目的。
跟蹤審計(jì)是對(duì)傳統(tǒng)審計(jì)方式的突破和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了事前、事中和事后審計(jì)的有機(jī)結(jié)合，真正做到了“防患于未然”。近年來，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)按照審計(jì)署五年發(fā)展規(guī)劃的要求積極開展跟蹤審計(jì)的實(shí)踐和探索，取得了明顯的成效，對(duì)跟蹤審計(jì)也有了比較深刻的認(rèn)識(shí)。但是，目前跟蹤審計(jì)還處在初級(jí)階段，存在諸多需要完善的地方，跟蹤審計(jì)的法律法規(guī)不完善、規(guī)范化程度不高即是其中的一個(gè)突出問題。
瀏覽有關(guān)的法律法規(guī)制度文件，對(duì)跟蹤審計(jì)的規(guī)定并不多，并且大部分是屬于工程建設(shè)方面的。1999年國務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量管理的通知》中提出“審計(jì)部門要依據(jù)《中華人民共和國審計(jì)法》對(duì)國家撥款的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目加強(qiáng)審計(jì)。對(duì)重大項(xiàng)目要進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)和跟蹤審計(jì)”，可以說是國家層面上對(duì)跟蹤審計(jì)的最早要求，2001年審計(jì)署頒布的《審計(jì)機(jī)關(guān)國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)準(zhǔn)則》明確“對(duì)財(cái)政性資金投入較大或者關(guān)系國計(jì)民生的國家建設(shè)項(xiàng)目，審計(jì)機(jī)關(guān)可以對(duì)其前期準(zhǔn)備、建設(shè)實(shí)施、竣工投產(chǎn)的全過程進(jìn)行跟蹤審計(jì)?！睘槎嗄陙韺徲?jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目全過程跟蹤審計(jì)提供了法規(guī)依據(jù)。2008年，國務(wù)院制定發(fā)布的《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)地震災(zāi)后恢復(fù)重建資金和物資的籌集、分配、撥付、使用和效果的全過程跟蹤審計(jì)，定期公布地震災(zāi)后恢復(fù)重建資金和物資使用情況，并在審計(jì)結(jié)束后公布最終的審計(jì)結(jié)果”，才在國家法規(guī)層面上提出了在建設(shè)項(xiàng)目之外的領(lǐng)域開展的跟蹤審計(jì)，可以看出，跟蹤審計(jì)的制度建設(shè)仍任重而道遠(yuǎn)。
首先，在審計(jì)依據(jù)方面，跟蹤審計(jì)雖然是對(duì)審計(jì)方式的創(chuàng)新，但在實(shí)施中也部分涉及審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)樣式等的變革，我國憲法規(guī)定“國務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān),對(duì)國務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支,對(duì)國家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支,進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”，《中華人民共和國審計(jì)法》規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)各部門（含直屬單位）和下級(jí)政府預(yù)算的執(zhí)行情況和決算以及其他財(cái)政收支情況，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”、“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”等，基本上規(guī)定了審計(jì)的對(duì)象是財(cái)政收支和財(cái)務(wù)收支。而跟蹤審計(jì)的實(shí)施，涉及到預(yù)算的編制、與財(cái)政收支和財(cái)務(wù)收支相關(guān)的決策、管理過程，這些，嚴(yán)格來說都在審計(jì)法規(guī)定的審計(jì)范圍之外的，為了減少跟蹤審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該補(bǔ)充這方面的規(guī)定，在相關(guān)審計(jì)法律法規(guī)中對(duì)跟蹤審計(jì)的地位予以確認(rèn)。
其次，跟蹤審計(jì)缺乏統(tǒng)一的審計(jì)規(guī)范和操作指南。由于沒有統(tǒng)一的審計(jì)規(guī)范和操作指南，各地在跟蹤審計(jì)的實(shí)踐中或者“摸著石頭過河”，或者“八仙過海各顯神通”，僅靠以前工作打下的基礎(chǔ)來開展跟蹤審計(jì)，導(dǎo)致不同項(xiàng)目在審計(jì)范圍、內(nèi)容、程序、取證、報(bào)告等方面做法不一，帶有很大的主觀性和隨意性，難以確保審計(jì)質(zhì)量，也給跟蹤審計(jì)的開展帶來很多阻力和困難。雖然部分地方總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和做法，制定了有關(guān)的行為規(guī)范或操作指南，但仍沒有全國性通用的規(guī)范和指南，即便在2011年1月1日起施行的《中華人民共和國國家審計(jì)準(zhǔn)則》，雖然已對(duì)跟蹤審計(jì)作出一些指引，但也只是一些原則性的條款。
另外，相關(guān)的配套規(guī)定不完善，如對(duì)于在審計(jì)過程中要求相關(guān)單位對(duì)問題的整改，通常以“整改通知函”等形式發(fā)出，與審計(jì)決定書相比其法律效力較弱，有的單位并未給予足夠的重視，沒有按要求進(jìn)行整改，不但影響了跟蹤審計(jì)的效果，還降低了審計(jì)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性；又如對(duì)于聯(lián)網(wǎng)審計(jì)，目前審計(jì)法規(guī)定的審計(jì)程序要求在審計(jì)實(shí)施前三天送達(dá)審計(jì)通知書，而聯(lián)網(wǎng)的遠(yuǎn)程監(jiān)控是事前監(jiān)控和實(shí)時(shí)監(jiān)控相結(jié)合，對(duì)被審計(jì)單位的財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，顯然不符合當(dāng)前的規(guī)定，因此建立健全相關(guān)制度，出臺(tái)法律補(bǔ)救措施迫在眉睫。
依法審計(jì)是審計(jì)進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督的基礎(chǔ)和主要特征。審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府執(zhí)法部門，需要完善的法律環(huán)境與其配套才能排除干擾和阻礙，做到依法審計(jì)，才能真正發(fā)揮其功能。為確保跟蹤審計(jì)有法可依，應(yīng)從跟蹤審計(jì)的依據(jù)、原則、組織方式、審計(jì)程序、內(nèi)容及重點(diǎn)等方面加以規(guī)范，明確審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍與權(quán)限劃分，嚴(yán)格區(qū)分審計(jì)的監(jiān)督、建議權(quán)與被審計(jì)單位的管理權(quán)，實(shí)現(xiàn)跟蹤審計(jì)的法制化、制度化和規(guī)范化。同時(shí)，對(duì)跟蹤審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)和不足應(yīng)及時(shí)、全面進(jìn)行總結(jié)，完善項(xiàng)目管理制度、跟蹤審計(jì)制度，為跟蹤審計(jì)人員提供具體的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，以充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，提高審計(jì)工作質(zhì)量。另一方面，還應(yīng)完善相關(guān)的配套規(guī)定，跟蹤審計(jì)的實(shí)施過程和時(shí)間跨度不同于一般的審計(jì)項(xiàng)目，為適應(yīng)跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)，應(yīng)該針對(duì)其特點(diǎn)，探索新的跟蹤審計(jì)統(tǒng)計(jì)制度和激勵(lì)機(jī)制創(chuàng)，對(duì)跟蹤審計(jì)全過程的情況和成果進(jìn)行及時(shí)、準(zhǔn)確、客觀地反映，以充分調(diào)動(dòng)審計(jì)人員的積極性和主動(dòng)性。另外，在當(dāng)前情況下，審計(jì)實(shí)務(wù)中可以采取將選定的跟蹤審計(jì)項(xiàng)目納入年度計(jì)劃或單獨(dú)上報(bào)政府批復(fù)，得到政府的支持，或者出臺(tái)地方的跟蹤審計(jì)操作辦法，在其中對(duì)應(yīng)實(shí)行跟蹤審計(jì)的項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)定，據(jù)此進(jìn)行審計(jì)以減少審計(jì)阻力，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。
