摘 要：新疆是煤炭資源儲(chǔ)量豐富，約占國(guó)內(nèi)煤炭總儲(chǔ)量的40%。隨著煤炭資源開采和向外輸出的過程中，新疆作為能源戰(zhàn)略基地的地位日益凸顯。近年來(lái)伴隨著西部大開發(fā)，新疆加大了對(duì)煤炭資源的開發(fā)力度，在煤炭的開采過程中，資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境脆弱的矛盾也隨之加劇。本文對(duì)煤炭開采產(chǎn)生的主要環(huán)境問題進(jìn)行了研究分析，并提出新疆在煤炭開發(fā)過程中建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策和建議。
關(guān)鍵詞：新疆 煤炭資源 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制
新疆位于我國(guó)西北邊陲的少數(shù)民族聚居區(qū)，幅員遼闊、礦產(chǎn)資源豐富，人口密度相對(duì)較小，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿薮?，作為?guó)家重要的能源供應(yīng)基地，大規(guī)模的煤炭資源開發(fā)緩解了國(guó)內(nèi)的煤炭需求，新疆已成為我國(guó)礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略接替區(qū)。眾所周知，新疆地處歐亞大陸腹地，屬典型的內(nèi)陸干旱區(qū)，沙漠、戈壁面積大，植被稀疏，森林覆蓋率低，生態(tài)環(huán)境脆弱，且破壞后難以恢復(fù)。因此，作為一個(gè)資源大省，協(xié)調(diào)好資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加快地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。
新疆作為國(guó)內(nèi)發(fā)展相對(duì)較為落后的地區(qū)，生態(tài)經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)在短期內(nèi)難以形成能夠支撐整個(gè)新疆地區(qū)持續(xù)發(fā)展的科學(xué)產(chǎn)業(yè)鏈。為了破解這一難題，自治區(qū)提出了新疆跨越式發(fā)展要走資源開發(fā)可持續(xù)和環(huán)境保護(hù)可持續(xù)的“兩個(gè)可持續(xù)”的發(fā)展道路。而建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是推進(jìn)資源可持續(xù)開發(fā)利用、建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)的根本制度保證，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會(huì)的重要舉措，也是提高新疆可持續(xù)發(fā)展能力的必然要求。因此，認(rèn)識(shí)新疆經(jīng)濟(jì)建設(shè)中實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必要性及其在運(yùn)行實(shí)施過程中存在的問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策性建議，實(shí)現(xiàn)新疆經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，是一個(gè)值得深入探討和研究的問題。
1、新疆煤炭資源開發(fā)過程中存在的現(xiàn)實(shí)問題
新疆煤炭資源的分布面積十分廣泛，主要分布在烏魯木齊市、伊犁哈薩克自治州、塔城地區(qū)、阿勒泰地區(qū)、塔城地區(qū)、吐魯番地區(qū)、阿克蘇地區(qū)和巴音郭楞蒙古自治州等地區(qū)。隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施，新疆地區(qū)加大了煤炭資源的開采力度，在這過程中也造成了很多生態(tài)問題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1.1 大量開采導(dǎo)致地質(zhì)災(zāi)害加劇生態(tài)的惡化
新疆地區(qū)地處祖國(guó)西北邊陲，生態(tài)環(huán)境十分脆弱，其地質(zhì)環(huán)境質(zhì)量極為有限，采礦及礦山建設(shè)對(duì)地表環(huán)境造成直接破壞，不可避免地會(huì)出現(xiàn)地表變形。由于在煤炭資源的開采過程中的程度失當(dāng)，導(dǎo)致地下采空引起地面塌陷、山體滑坡、地表裂縫、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害，這一系列問題勢(shì)必會(huì)造成土地沙化的加劇，同時(shí)使得土地荒漠化、草原退化、鹽堿化程度加深。另外，在礦區(qū)的開采過程中，挖掘引水渠、興修公路、埋設(shè)地下管線、修建礦場(chǎng)等，也加劇了地表環(huán)境的大幅度改動(dòng)，從而加重了新疆地區(qū)土地沙化和荒漠化的進(jìn)程。
1.2 開采過程中產(chǎn)生的廢氣造成嚴(yán)重的大氣污染
新疆氣候干燥，煤的燃點(diǎn)很低，在煤炭開采過程中，尤其是露天煤礦的開采，由于人為或自然因素，易引發(fā)煤的自燃，形成的SO2、CO2、H2S、碳氧化物、氮氧化物和煙塵等有害氣體的排放；另外，在煤炭的儲(chǔ)運(yùn)過程中以及配套供暖設(shè)施會(huì)產(chǎn)生的大量粉塵，這些都嚴(yán)重污染周邊的大氣層和礦區(qū)周圍居民的身體健康以及生態(tài)環(huán)境的平衡。
1.3 造成水資源的耗費(fèi)和地下水系統(tǒng)失衡
新疆降水量少，是水資源非常匱乏的地區(qū)，且水資源分布及其不均勻。一方面，由于煤炭的開采過程中需要大量的水資源供給，采礦使地下水均衡系統(tǒng)得到破壞，導(dǎo)致部分區(qū)域地下水位下降，造成疏干漏斗，引起地表嚴(yán)重缺水，使得礦區(qū)周圍水資源供給緊張，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)鼐用裾５纳a(chǎn)生活。另一方面，在建礦、采礦的過程中強(qiáng)制性地抽排地下水以及采空區(qū)上部塌陷，造成地下水、地表水的滲漏，嚴(yán)重破壞礦區(qū)周邊水資源的均衡和補(bǔ)給條件，導(dǎo)致礦區(qū)周圍地下水位下降，引起植被枯死等一系列生態(tài)環(huán)境問題。
1.4 對(duì)礦區(qū)周邊環(huán)境生態(tài)環(huán)境的破壞
煤礦開采過程中產(chǎn)生的廢棄物，如尾礦、煤矸石等，需要大面積的堆置場(chǎng)所，從而導(dǎo)致對(duì)土地的過量占用和對(duì)堆置場(chǎng)地原有生態(tài)系統(tǒng)的破壞；另外，礦石、廢渣等固體廢物中含酸性、堿性、毒性、放射性或重金屬成分，通過地表水體徑流、大氣飄塵，污染周邊的土地、水域和大氣，其影響面將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過廢棄物堆置場(chǎng)地的地域和空間，污染影響需要花費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間才能恢復(fù)，并且很難再恢復(fù)到開采前的原有水平。
2、新疆煤炭資源開發(fā)過程中建立生態(tài)補(bǔ)償面臨的困境
近年來(lái)新疆在礦區(qū)開采過程中愈加重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)并取得了一定成效，但由于煤礦開采造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染十分嚴(yán)重，加上重視較晚，治理速度慢，礦區(qū)環(huán)境惡化趨勢(shì)至今還沒有得到有效的遏制，主要有以下幾個(gè)方面的困境：
2.1 礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)任務(wù)重，生態(tài)恢復(fù)差距甚遠(yuǎn)
多年來(lái)，由于部分地方政府和部門存在“先發(fā)展起來(lái)，再治理保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境”的錯(cuò)誤思想，忽視了在礦區(qū)資源開發(fā)中對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，因而所屬企業(yè)利潤(rùn)全部上繳財(cái)政，沒有留下礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的備用資金。
2.1 環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)范圍小，對(duì)礦區(qū)外部生態(tài)環(huán)境治理和恢復(fù)的重視不夠
礦區(qū)企業(yè)占地以外的環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)工作未納入礦區(qū)企業(yè)的職責(zé)范圍。礦區(qū)企業(yè)占地范圍的植被與生態(tài)環(huán)境破壞只是礦產(chǎn)開采引起的植被與生態(tài)破壞的一部分。除了露天礦以外，礦區(qū)企業(yè)占地在礦區(qū)面積中只占很少的一部分，礦區(qū)開采中造成的植被與生態(tài)破壞必然波及到礦區(qū)周邊范圍。
2.3 礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)缺乏全面系統(tǒng)的規(guī)劃
從疆內(nèi)礦區(qū)的整體狀況看，無(wú)論是大中型國(guó)有礦區(qū)，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)小型礦區(qū)，涉及礦區(qū)企業(yè)占地范圍以外的破壞和影響面積，礦區(qū)企業(yè)基本上都不納入管理范圍，造成提供的礦區(qū)植被與生態(tài)環(huán)境實(shí)際破壞狀況數(shù)據(jù)偏差較大；另外，一些礦區(qū)存在管理不規(guī)范，過于追逐利潤(rùn)，對(duì)生態(tài)環(huán)境不聞不問，沒有相關(guān)數(shù)據(jù)，缺乏系統(tǒng)的綜合規(guī)劃，這是影響礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理和恢復(fù)的重要原因。
2.4 礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)資金籌措機(jī)制還無(wú)法滿足實(shí)際需要
新疆環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)資金籌措的良性運(yùn)行機(jī)制仍然欠缺，專項(xiàng)資金來(lái)源單一，缺乏有效的投入機(jī)制。由于礦產(chǎn)資源開采對(duì)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境影響破壞嚴(yán)重，礦區(qū)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)難度大，因而礦區(qū)生態(tài)治理與植被恢復(fù)的單位面積費(fèi)用要比常規(guī)工程的成本高很多，但從新疆的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里，政府財(cái)政難以滿足礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)資金需求。
2.5 生態(tài)環(huán)境治理恢復(fù)進(jìn)程與生態(tài)環(huán)境破壞現(xiàn)狀差距過大
目前，新疆在煤炭資源開采過程中，所開展的生態(tài)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)恢復(fù)治理工作，與其脆弱的生態(tài)環(huán)境和破壞現(xiàn)狀相比相差甚遠(yuǎn)。首先，制度不全、管理不嚴(yán)問題。至今我國(guó)尚未有一部礦山地質(zhì)環(huán)境的專項(xiàng)法規(guī)；其次，整個(gè)社會(huì)對(duì)礦區(qū)生態(tài)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)問題認(rèn)識(shí)不足，重救災(zāi)，輕減災(zāi)、防災(zāi)；再次，礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境及恢復(fù)治理還處于較低水平，特別是對(duì)礦區(qū)地質(zhì)災(zāi)害和環(huán)境地質(zhì)問題的防治也是局部而表面的，未做到真正意義上標(biāo)本兼治。
3、建立新疆煤炭資源開發(fā)中生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策建議
生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在我國(guó)還處于初級(jí)探索階段，在法律法規(guī)方面還不夠完善健全，國(guó)家還未制定出統(tǒng)一的法律法規(guī)、制度要求和技術(shù)方面的政策體系。依筆者觀點(diǎn)，建立新疆煤炭資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)該從以下幾個(gè)方面著手：
3.1 明確煤炭資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w與責(zé)任
堅(jiān)持“誰(shuí)開發(fā)、誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”的原則來(lái)確定生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的主體。通過明確生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任主體，確立生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象，建立區(qū)域之間、流域之間的生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任體系。明確生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的責(zé)任主體是建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的首要前提，在煤炭資源的開采過程中，國(guó)家和礦權(quán)人作為受益者應(yīng)該成為補(bǔ)償主體。而資源地政府和當(dāng)?shù)鼐用褡鳛槭軗p方應(yīng)成為受償主體。補(bǔ)償主體應(yīng)通過不同渠道和方式為受償主體提供補(bǔ)償資金和援助，用于當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的治理和恢復(fù)。國(guó)家應(yīng)從政策、項(xiàng)目和資金等方面給予資源所在地以適當(dāng)?shù)膬A斜。而礦權(quán)人是造成礦區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的直接責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，按照其開采的礦產(chǎn)資源數(shù)量和對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的破壞程度，從其收益中拿出部分資金用作對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境恢復(fù)的補(bǔ)償。
3.2 建立和完善生態(tài)資源補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)政策法規(guī)
建立和完善相關(guān)法律法規(guī)，以項(xiàng)目為載體是實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾绞健Ｒ哉叻蔀橹贫缺Ｕ贤七M(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是重要的法律保障，而以項(xiàng)目為載體則是推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償制度達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的關(guān)鍵。因此，建立和完善新疆地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制首先需要將生態(tài)補(bǔ)償作為地區(qū)性戰(zhàn)略任務(wù)，并通過立法程序?qū)⑸鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t具體落實(shí)到政策法律制度的框架中，并因地制宜地使之具體化和富有操作性；另外，在制度的執(zhí)行過程中，要十分重視項(xiàng)目的科學(xué)設(shè)計(jì)和以及項(xiàng)目運(yùn)行管理過程中的監(jiān)督管理,保證生態(tài)補(bǔ)償在整個(gè)項(xiàng)目中發(fā)揮最大的效益。
3.3 建立適應(yīng)性強(qiáng)的生態(tài)補(bǔ)償政策體系
從國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，無(wú)論采取公共財(cái)政支付還是通過市場(chǎng)機(jī)制購(gòu)買生態(tài)服務(wù)，都必須具有完備和協(xié)調(diào)的政策體系做為制度保障，這也是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能否發(fā)揮最大效率的關(guān)鍵之所在。因此，在建立和完善新疆地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的過程中，要十分重視協(xié)調(diào)現(xiàn)有政策法規(guī)制度之間的沖突，尤其是要認(rèn)真梳理、修改和整合各部門政策法律之間存在的不利于發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償政策效率的制度規(guī)定。
3.4 建立和完善礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)的政府部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制
礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)工作涉及問題廣泛、復(fù)雜，管理體制涉及環(huán)保、國(guó)土、水利、林業(yè)等多個(gè)政府部門。如何建立有效的管理部門之間的協(xié)調(diào)管理機(jī)制，是新疆地區(qū)乃至全國(guó)礦區(qū)環(huán)境治理與生態(tài)修復(fù)工作的重要環(huán)節(jié)。從目前全國(guó)的礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)規(guī)劃任務(wù)安排情況來(lái)看，新疆地區(qū)應(yīng)該緊跟全國(guó)的步伐，將新疆的礦區(qū)治理、生態(tài)恢復(fù)工作的重點(diǎn)交由環(huán)保部門、國(guó)土資源部門和林業(yè)部門來(lái)協(xié)同管理，逐步建立起礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)管理部門之間的行政協(xié)助機(jī)制，提高兩者之間的系統(tǒng)性。同時(shí)，協(xié)調(diào)和整合現(xiàn)有行政法律制度，完善新疆地區(qū)環(huán)境治理和與生態(tài)補(bǔ)償制度，依法治理礦區(qū)，穩(wěn)步推進(jìn)礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)的進(jìn)程。
3.5 充分運(yùn)用市場(chǎng)和社會(huì)參與機(jī)制，拓寬礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償資金多元化渠道
礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)的市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制是促進(jìn)地區(qū)和國(guó)家礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)的有效舉措。市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)在我國(guó)的很多領(lǐng)域發(fā)揮出其資源配置的基礎(chǔ)性作用。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)機(jī)制的不斷完善，礦區(qū)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)工程要積極運(yùn)用市場(chǎng)化手段，多渠道、多元化地吸引社會(huì)資金的介入，發(fā)揮社會(huì)資金無(wú)限性的優(yōu)勢(shì)，實(shí)行企業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，從而最大限度地彌補(bǔ)政府資金的有限性和資源配置低效率的局限性，逐步形成政府政策引導(dǎo)，企業(yè)主導(dǎo)的良性格局。
3.6 建立健全煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督體制
煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督體制，是生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償工程嚴(yán)格按照環(huán)境部門制定的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的制度保障。建議對(duì)煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償工作監(jiān)管制度，引進(jìn)類似全面質(zhì)量管理的控制系統(tǒng)，即對(duì)煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償工作實(shí)施規(guī)劃，進(jìn)行工作前的預(yù)防監(jiān)督；對(duì)煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償工作進(jìn)度、質(zhì)量和預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督；在煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償工作完成后，嚴(yán)格按照生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估監(jiān)督；對(duì)煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償過程中出現(xiàn)的新問題，建立反饋機(jī)制，將反饋結(jié)果運(yùn)用到新的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償規(guī)劃中。以實(shí)現(xiàn)煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償工作的動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理體制。
毋庸置疑，在煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)上，我們歷史欠賬太多。由于過去對(duì)煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境問題認(rèn)識(shí)上不足，并且在環(huán)境管理上存在著一系列制度和體制方面的缺陷，煤炭資源開發(fā)已經(jīng)造成巨大的環(huán)境損失。通過體制創(chuàng)新，利用現(xiàn)有煤炭礦區(qū)預(yù)計(jì)繳納的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償稅，建立煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)娜珖?guó)統(tǒng)籌機(jī)制，一方面解決歷史遺留的煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)資金問題；另一方面利用煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境滯后補(bǔ)償?shù)奶卣?，形成全?guó)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償資金的循環(huán)使用，則煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制將會(huì)發(fā)揮出更大的作用。
