政府收支分類改革邁出重要一步
政府預(yù)算改革一直是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容。今年財(cái)政預(yù)算報(bào)告提出，在今后的預(yù)算管理制度改革中，要穩(wěn)步推進(jìn)政府收支分類改革。這是建國(guó)以來我國(guó)財(cái)政收支分類統(tǒng)計(jì)體系最為重大的一次調(diào)整，也是我國(guó)政府預(yù)算管理制度的又一次深刻創(chuàng)新。
按照預(yù)算報(bào)告中的安排，2007年起，中央預(yù)算的編制執(zhí)行和會(huì)計(jì)核算按新的政府收支分類體系進(jìn)行，這是與國(guó)際接軌的制度改革。過去我們的預(yù)算分類，是建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，看不出政府具體干了什么事。改革后則可以看清楚政府到底花錢干了哪些事，哪個(gè)部門用了多少錢，用在了什么項(xiàng)目上。
實(shí)行部門預(yù)算也是改革預(yù)算編制方法，細(xì)化預(yù)算編制的一項(xiàng)重要內(nèi)容。將部門作為預(yù)算編制的基本單位，而預(yù)算由基層單位開始編，再進(jìn)行層層匯總，所有預(yù)算資金全部落實(shí)到部門和項(xiàng)目，預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，不得隨意調(diào)整。今年財(cái)政部提供的部門預(yù)算數(shù)量比以往有所增加，提供部門預(yù)算的有教育部等大約40個(gè)部門。這意味著接受人大監(jiān)督的自覺性提高了，也是財(cái)政公開增強(qiáng)透明度的表現(xiàn)。
改革預(yù)算管理制度，還需要改革國(guó)庫管理體制，擴(kuò)大集中收付范圍。統(tǒng)一核算、統(tǒng)一支付，取消預(yù)算單位的銀行賬戶和會(huì)計(jì)，由財(cái)政部門集中辦理財(cái)政性資金的收付。改革現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)制度和財(cái)務(wù)管理制度，逐步建立總預(yù)算會(huì)計(jì)與行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)兩者合一的政府會(huì)計(jì)制度，統(tǒng)一思想，轉(zhuǎn)變觀念，改革國(guó)庫管理體制及銀行間財(cái)政資金結(jié)算辦法。
根治機(jī)關(guān)奢侈浪費(fèi)現(xiàn)象
今年總理政府工作報(bào)告、財(cái)政預(yù)算報(bào)告都重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了收支兩條線，收歸收，支歸支，這也是個(gè)亮點(diǎn)。對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)行政性收費(fèi)、罰沒款收入實(shí)行預(yù)算管理，做到收是收，支是支。它要求各級(jí)執(zhí)收、執(zhí)罰部門和單位要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)收費(fèi)和罰沒項(xiàng)目的規(guī)定，收費(fèi)、罰沒收入必須全部上繳財(cái)政，絕不允許將收費(fèi)、罰沒收入與本部門的經(jīng)費(fèi)劃撥和職工獎(jiǎng)金、福利掛鉤。這樣做有利于公正透明，減少苦樂不均和行政亂收費(fèi)。
今年溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中嚴(yán)肅批評(píng)了一些地方、部門和單位“講排場(chǎng)、比闊氣，花錢大手大腳，奢侈之風(fēng)盛行”的現(xiàn)象。應(yīng)當(dāng)說，出現(xiàn)有關(guān)部門和單位的奢侈浪費(fèi)現(xiàn)象，預(yù)算外資金的失控是主要原因。預(yù)算外資金有如下幾個(gè)部分：各級(jí)政府部門的行政事業(yè)性收費(fèi)，據(jù)估計(jì)每年有將近1萬億元；第二筆是社?；穑壳皼]有進(jìn)入預(yù)算，全國(guó)約有8000億元；第三，地方政府土地收入，大概一年有5000多個(gè)億；第四是國(guó)有資產(chǎn)的收入。預(yù)算內(nèi)的資金人大要監(jiān)督，但預(yù)算外的資金不受各級(jí)人大監(jiān)督。保守的估計(jì)，每年至少有2萬億的巨額收支游離于預(yù)算管理之外。
奢侈浪費(fèi)的另一個(gè)重要原因是預(yù)算的不透明。各級(jí)政府向人大提交的財(cái)政預(yù)算報(bào)告科目設(shè)置不夠科學(xué)?，F(xiàn)行的預(yù)算分類科目主要是按照經(jīng)費(fèi)的性質(zhì)來分類的，比如用于農(nóng)業(yè)、科技、教育，但具體錢是怎么花的，花到誰身上去了，效果具體怎么樣，納稅人看不懂，人大代表也看不懂。這就給“黑箱操作”留下了空間。
因此，財(cái)政體制改革必須堅(jiān)持預(yù)算的完整性、科學(xué)性和透明化，要嚴(yán)格清理部門的收費(fèi)項(xiàng)目，取消一切不合理的收費(fèi)名目，編制社會(huì)保障收支預(yù)算，還要建立和完善國(guó)有資產(chǎn)的預(yù)算制度，政府采購(gòu)等項(xiàng)目也應(yīng)該做獨(dú)立的項(xiàng)目預(yù)算，要讓人大進(jìn)行審核監(jiān)督。
財(cái)政透明度顯著增強(qiáng)
今年的政府工作報(bào)告和預(yù)算報(bào)告中首次提出，2007年國(guó)家將從去年超收收入中安排500億元設(shè)立中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，基金的使用納入預(yù)算管理，接受全國(guó)人大監(jiān)督。
按照我國(guó)現(xiàn)行的《預(yù)算法》，超收收入的安排使用由政府自行決定，不需要人大常委會(huì)的審查和批準(zhǔn)，政府只需將執(zhí)行結(jié)果向其報(bào)告即可，政府對(duì)超收收入有較大的“自由裁量權(quán)”。這就給中央和地方政府部門處理超收財(cái)政，留下了很大的操作空間。
在以往編制預(yù)算時(shí)，如果預(yù)算編制低了，大家會(huì)質(zhì)疑實(shí)際的超預(yù)算增長(zhǎng)問題；預(yù)算編制偏高，則又擔(dān)心財(cái)政支出會(huì)出現(xiàn)不足的情況。建立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，可以在一定程度上解決這一問題。在編制預(yù)算時(shí)可以按照正常規(guī)律，稍微比預(yù)計(jì)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平高一點(diǎn)，萬一最后沒有達(dá)到預(yù)計(jì)，可以把預(yù)算穩(wěn)定基金調(diào)入填補(bǔ)缺口；如果達(dá)到預(yù)期，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入比較好，預(yù)算穩(wěn)定基金就可以備而不用。有了穩(wěn)定基金，政府的財(cái)政收支行為和收支就不再是隨波逐流，可以增強(qiáng)財(cái)政的穩(wěn)定性，防止產(chǎn)生一些浪費(fèi)性的支出行為，對(duì)于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)也具有重大的意義。
可以說，中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的設(shè)立將起到“蓄水池”的作用，有利于應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和特殊困難。在預(yù)算草案中，對(duì)這項(xiàng)基金的表述由“沖減收入”改為“列入支出”，以便于人大的監(jiān)督。這種做法保證了財(cái)政收支的真實(shí)性。中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金納入預(yù)算管理，接受全國(guó)人大監(jiān)督，意味著我國(guó)財(cái)政透明度顯著增強(qiáng)，預(yù)算管理進(jìn)一步科學(xué)化。（作者為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院院長(zhǎng)）
