從會(huì)計(jì)的視角談如何化解縣級(jí)政府債務(wù)
鄭康民
本文從會(huì)計(jì)的角度，以政府債務(wù)形成的主觀、客觀原因剖析為切入口，對(duì)債務(wù)管理的目標(biāo)、對(duì)策和風(fēng)險(xiǎn)防范措施進(jìn)行探索。筆者以某縣政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果為研究樣本(以下簡(jiǎn)稱(chēng)為政府)，全面分析政府債務(wù)形成的原因、規(guī)模及潛在的風(fēng)險(xiǎn)，提出規(guī)范政府債務(wù)管理的對(duì)策。
一、政府債務(wù)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)分析
地方政府債務(wù)，主要指地方政府負(fù)有償還責(zé)任或連帶償還責(zé)任的債務(wù)。本文對(duì)政府債務(wù)分為政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、其他相關(guān)債務(wù)三大類(lèi)進(jìn)行分析。
(一)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)結(jié)構(gòu)
2010年末政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，2009年及以前舉借形成的債務(wù)占81.77%;2010年當(dāng)年舉借形成的債務(wù)中，用于續(xù)建以前年度項(xiàng)目占62.79%，用于當(dāng)年新開(kāi)工項(xiàng)目占24.64%，尚未支出的債務(wù)資金額占12.57%。
從各年度看，1997年以來(lái)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)總額逐年增加，到2009年達(dá)到高峰;2010年受?chē)?guó)家宏觀政策的影響，其債務(wù)余額比2009年底略有減少。
政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，從債務(wù)舉借主體看，融資平臺(tái)公司是政府性債務(wù)的主要舉借主體。2010年末政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，融資平臺(tái)公司債務(wù)占83.62%。從債務(wù)資金來(lái)源看，銀行貸款是債務(wù)的主要來(lái)源，占年末債務(wù)的92.14%。從債務(wù)用途類(lèi)別看，債務(wù)主要用于公益性項(xiàng)目，占62.55%。從債務(wù)資金投向看，主要投向市政建設(shè)和農(nóng)林水方面，其中：用于市政建設(shè)占72.13%;農(nóng)林水占11.81%，其他占16.06%。
(二)政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)結(jié)構(gòu)
2010年末政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)中，2009年及以前舉借形成的債務(wù)占29.35%;2010年當(dāng)年舉借形成的債務(wù)占70.65%。政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，從債務(wù)舉借主體看，差額撥款事業(yè)單位是債務(wù)的舉借主體。2010年末，政府部門(mén)和差額撥款事業(yè)單位債務(wù)余額分別占18.26%和81.74%。從債務(wù)資金來(lái)源看，銀行貸款是債務(wù)的主要來(lái)源，占81.74%;從債務(wù)用途類(lèi)別看，債務(wù)主要用于公益性項(xiàng)目，占93.7%;從債務(wù)資金投向看，主要投向差額撥款事業(yè)單位和市政建設(shè)方面，分別占81.74%、11.96%。
(三)其他相關(guān)債務(wù)的結(jié)構(gòu)
2010年末其他相關(guān)債務(wù)中，2009年及以前形成的債務(wù)占19.03%;2010年占80.97%。從債務(wù)舉借主體看，融資平臺(tái)公司是債務(wù)的舉借主體，2010年末占91.9%。從債務(wù)資金來(lái)源看，全部來(lái)源于銀行貸款。從債務(wù)用途類(lèi)別看，全部用于公益性項(xiàng)目。從債務(wù)資金投向看，主要投向交通和市政建設(shè)方面，分別占71.66%、20.24%。
二、政府債務(wù)的主要特征及成因分析
(一)內(nèi)在原因是城市建設(shè)的資金需求
政府在城市化進(jìn)程中，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要大量低成本、可長(zhǎng)期使用的資金，而地方財(cái)政每年用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)力有限，預(yù)算法又不允許公開(kāi)舉債，因此采取成立地方政府投融資公司，通過(guò)向銀行貸款進(jìn)行融資。這種模式，有效地解決了資金短缺問(wèn)題，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
(二)客觀原因是地方財(cái)力保障不足
隨著政府公共服務(wù)職能的強(qiáng)化，政府的財(cái)力需求不斷增加。而實(shí)行分稅制后，政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱(chēng)，財(cái)權(quán)過(guò)度集中上收，事權(quán)過(guò)度下移，政府有限的可用財(cái)力僅能應(yīng)付日常運(yùn)轉(zhuǎn)，財(cái)政實(shí)力相對(duì)薄弱。2010年公共服務(wù)、教育等剛性支出占一般預(yù)算可用財(cái)力的87.83%。有限的地方財(cái)力與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高額投資需求矛盾突出，為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，只能采用舉債建設(shè)的方式。
(三)增長(zhǎng)原因是實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需政策
2009年我國(guó)實(shí)行積極財(cái)政和適度寬松貨幣政策，加上4萬(wàn)億投資刺激計(jì)劃及中央專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的配套要求，加快了政府債務(wù)規(guī)模的急劇擴(kuò)張。從三類(lèi)債務(wù)余額各年增減變化情況明顯看出，2009年達(dá)到了高峰，加大了銀行的信貸風(fēng)險(xiǎn)，也使地方財(cái)政償債壓力大增。
三、政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估
(一)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的總體風(fēng)險(xiǎn)不大。2010年末政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，當(dāng)年償還債務(wù)本息占38.41%，根據(jù)本級(jí)政府綜合財(cái)力，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率為40.6%，低于100%，債務(wù)負(fù)擔(dān)不重;償債率為15.6%，低于20%，償還壓力不大。2010年末政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)主要用于市政建設(shè)，占84.28%。其中明確以土地出讓收入為還款來(lái)源的占83.62%，相當(dāng)于2010年政府可支配土地出讓收入的1.08倍。償債資金來(lái)源過(guò)分依賴(lài)于土地出讓收入，易受政府土地政策和宏觀調(diào)控的影響，存在較大的不穩(wěn)定性。
(二)公益事業(yè)負(fù)債轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)的可能性較大。政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)主要集中在與民生關(guān)系密切的某系統(tǒng)。2010年借新還舊償債率高達(dá)87.15%。因而上述債務(wù)轉(zhuǎn)化為政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)的可能性較大。因?yàn)樵撓到y(tǒng)的舉債單位經(jīng)營(yíng)狀況不佳，自身還款能力較差。自從貸款至今，全部以借新還舊的方式來(lái)歸還貸款。鑒于宏觀政策和自身的原因，根據(jù)當(dāng)前情況，難以按原還貸計(jì)劃還清全部貸款。
(三)融資平臺(tái)公司負(fù)債比例高，盈利能力不強(qiáng)，償債能力存在不確定性。政府的X家融資平臺(tái)公司，2010年末債務(wù)總額為XX億元，占政府性債務(wù)總額的82.4%，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占81.28%，其他相關(guān)債務(wù)占18.72%。從資產(chǎn)負(fù)債率指標(biāo)看，個(gè)別融資平臺(tái)公司2010年末資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)93.33%。融資平臺(tái)公司資產(chǎn)中不能變現(xiàn)的資產(chǎn)較大，占資產(chǎn)總額的49.08%。因此融資平臺(tái)公司的實(shí)際資產(chǎn)負(fù)債率指標(biāo)有升高的趨勢(shì)，從盈利情況看，償債能力存在不確定性。
四、政府債務(wù)的總體評(píng)價(jià)
(一)有效地促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展
政府在自身財(cái)力有限的情況下，通過(guò)舉債融資，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展籌集了大量資金，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善民生、提高公共服務(wù)能力等方面發(fā)揮了積極作用。至2010年底，三類(lèi)債務(wù)余額中投向于市政建設(shè)占60.22%，交通占13.04%，農(nóng)林水占10.80%，教育占7.81%，其他占8.13%。根據(jù)全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)際情況，資金投向比較科學(xué)合理。
(二)政府性債務(wù)管理機(jī)制日趨健全
從完善管理制度入手，實(shí)行政府性債務(wù)統(tǒng)一歸口管理。近年以來(lái)，政府陸續(xù)出臺(tái)了債務(wù)管理、審批程序等規(guī)章制度，對(duì)債務(wù)預(yù)算、舉借、審批、抵押、償還、風(fēng)險(xiǎn)化解、責(zé)任追究等做出了具體規(guī)定;將債務(wù)管理列為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的一個(gè)重要內(nèi)容，并作為一項(xiàng)重要指標(biāo)列入政務(wù)公開(kāi)內(nèi)容和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍。
(三)化解債務(wù)的舉措切實(shí)可行
建立了償債準(zhǔn)備金制度，按土地出讓金的一定比例提取債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)金，由財(cái)政統(tǒng)一管理。同時(shí)政府性債務(wù)由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一管理，鎮(zhèn)鄉(xiāng)級(jí)政府債務(wù)實(shí)行財(cái)政審核、政府審批?？h本級(jí)負(fù)債僅允許兩家融資平臺(tái)公司貸款并由財(cái)政統(tǒng)一辦理，資金納入財(cái)政統(tǒng)一監(jiān)管撥付使用，改變了以往部門(mén)鎮(zhèn)鄉(xiāng)多頭舉債、使用分散、管理混亂、家底不清的局面，有效地降低了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
五、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議
政府債務(wù)種類(lèi)繁多，成因復(fù)雜，可采取以下對(duì)策：
(一)加強(qiáng)地方政府債務(wù)歸口管理
作為政府資金的管理部門(mén)，財(cái)政要依托深化預(yù)算管理改革,承擔(dān)起為政府債務(wù)全過(guò)程管理的職能，建立健全政府負(fù)債的核算體系。要細(xì)化預(yù)算，編制年度政府債務(wù)舉借、使用、償還預(yù)算，提高預(yù)算的透明度，不留預(yù)算缺口，嚴(yán)格控制預(yù)算追加。減少融資平臺(tái)，對(duì)使用政府性資金項(xiàng)目，依托財(cái)政項(xiàng)目審核中心的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，全部納入規(guī)范管理范圍。同時(shí)推進(jìn)會(huì)計(jì)制度改革，進(jìn)一步完善權(quán)責(zé)發(fā)生制原則下的科學(xué)、規(guī)范、細(xì)化的資金預(yù)算核算體系。
(二)建立地方政府債務(wù)信息公開(kāi)披露制度
為有效地控制地方政府債務(wù)的規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)法律法規(guī)明確地方政府必須對(duì)其地方財(cái)政和地方債務(wù)方面的真實(shí)情況進(jìn)行披露，政府不僅要向同級(jí)人大進(jìn)行披露，而且逐步要向社會(huì)公眾進(jìn)行披露，內(nèi)容不僅應(yīng)包括地方政府的直接債務(wù)，而且也應(yīng)包括其間接債務(wù)。通過(guò)動(dòng)態(tài)分析和評(píng)估，將已經(jīng)發(fā)生的各類(lèi)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)一定的技術(shù)手段呈現(xiàn)出來(lái)，從而增加地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的透明度。
(三)明確政府債務(wù)責(zé)任
目前政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任不明確。對(duì)此，必須進(jìn)行有效的制度改革突破，明確界定各級(jí)政府之間的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，特別是要明確或有隱性負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。制定政府債務(wù)融資管理相關(guān)的如政府融資投資決策、償還和決策失誤責(zé)任方面的各項(xiàng)法律法規(guī)，以法律法規(guī)約束和規(guī)范政府融資行為。加強(qiáng)社會(huì)對(duì)政府債務(wù)行為、債務(wù)規(guī)模和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督和約束，發(fā)揮輿論的監(jiān)督作用，將政府的債務(wù)考核納入政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)范疇。
(四)加強(qiáng)政府資金使用的績(jī)效評(píng)價(jià)
政府資金的績(jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)探索性的新工作，需在實(shí)踐中不斷加以完善。首先要科學(xué)制定評(píng)價(jià)指標(biāo)，包括設(shè)定目標(biāo)管理、成本核算、資金投向、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、償債來(lái)源途徑、項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益評(píng)估等。其次是前期預(yù)測(cè)及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。再次是實(shí)施管理。最終目標(biāo)是從事后評(píng)價(jià)向事前控制轉(zhuǎn)變，提高決策的科學(xué)性，避免損失浪費(fèi)，提高財(cái)政資金的使用效益。
