摘要：要充分發(fā)揮財政監(jiān)督的“免疫系統(tǒng)”功能，充分發(fā)揮基層財政監(jiān)管職能，要建立舉債審批制度，規(guī)范貧困農(nóng)民籌資渠道，幫助他們合理控制舉債規(guī)模和節(jié)奏。
2012年中央將農(nóng)民人均純收入低于2300元作為新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，這標(biāo)志著我國正在完成從以單純解決溫飽為主要任務(wù)的低層次扶貧向脫貧致富、改善環(huán)境、提高發(fā)展能力和縮小發(fā)展差距的更高層次扶貧階段的歷史轉(zhuǎn)型。本文試以四川財政為視角，探索該省財政扶貧工作中存在的問題，提出新形勢下扶貧工作的新思路。
一、扶貧工作現(xiàn)狀
貧困，與污染、人口一道被稱為當(dāng)今世界著名的“三P”問題（Pollution,Population&Poverty）。四川省自然災(zāi)害頻發(fā)，特別是“5.12”汶川特大地震、“4.20”蘆山強烈地震，造成60多萬人因災(zāi)致貧、因災(zāi)返貧。按照新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，全省尚有農(nóng)村貧困人口近420萬，幫助其脫貧致富任務(wù)十分繁重。近年來，全省主動作為，乘勢抓好全省綜合扶貧工作。2012年，共投入財政扶貧資金37.77億元；啟動連片扶貧開發(fā)項目122個；實施整村推進500個；扶持162萬貧困群眾改善生產(chǎn)生活條件。全省貧困人口由2010年底的1356.76萬人減少到2012年底的772萬人，貧困發(fā)生率由20.41%下降到11.62%。據(jù)統(tǒng)計，全省36個國家扶貧開發(fā)工作重點縣，2012年農(nóng)民人均純收入5597.39元，比2010年的4021.23元，增加1576.16元，增長39.2%，年均增速18%。財政資金的有力保障，為貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、民族團結(jié)、和諧穩(wěn)定作出了巨大貢獻。
二、存在的問題
?。ㄒ唬?zhǔn)入機制的虛化，導(dǎo)致貧困縣名額成為“香餑餑”，政策導(dǎo)向嚴重偏失
2011年，公布的592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣(即“國家級貧困縣”)名單中，我省原有的36個縣“一個都不能少”，繼續(xù)榜上有名。同年公布的四川省縣級經(jīng)濟綜合評價排序中，入選國家級貧困縣的很多縣，其各項財政指標(biāo)均在全省排名靠前，并不是真正意義上的“貧困縣”。
不難發(fā)現(xiàn)，各地對“貧困縣”稱號的追捧，源于豐厚的既得利益。《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011年～2020年）》規(guī)定“中央和地方財政逐步增加扶貧開發(fā)投入。中央財政扶貧資金的新增部分主要用于連片特困地區(qū)。加大中央和省級財政對貧困地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付力度。加大中央集中彩票公益金支持扶貧開發(fā)事業(yè)力度”。以某貧困縣為例，2011年該縣獲得的上級財力性轉(zhuǎn)移支付收入占其可用財力的34%，達到57927萬元，遠遠高于其他非貧困縣。由此就不難理解為什么某縣會把入選“國家集中連片特困地區(qū)”當(dāng)作政績四處炫耀了。
準(zhǔn)入機制的虛化，不但讓某些經(jīng)濟強縣也混跡于“貧困縣”大軍中，擠占本應(yīng)屬于真正貧困地區(qū)的財政資金，造成大量浪費，更使各地瘋狂爭搶貧困縣的“破帽子”，一旦戴上，就再也不愿意摘掉（《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》中規(guī)定：重點縣減少的省份，國家的支持力度不減，旨在引導(dǎo)各地主動“摘帽子”，但卻無人響應(yīng)）。頂層“逆向激勵”的政策導(dǎo)向不僅不能幫助貧困地區(qū)真正擺脫貧窮，反而是鼓勵基層政府通過“哭窮”甚至“裝窮”向上爭取扶貧政策、資金，這在一定程度上也增加了主管部門尋租的空間，滋生腐敗的土壤。
（二）管理體制的缺失，扶貧資金成為“唐僧肉”，擠占挪用現(xiàn)象時有發(fā)生
財政扶貧資金績效偏低主要表現(xiàn)在資金截留、目標(biāo)瞄準(zhǔn)性差、投向不合理、監(jiān)管機制缺失等方面。據(jù)統(tǒng)計，目前扶貧資金只有35.3%真正用于貧困戶，有44.5%覆蓋了富裕戶，另外的20.2%則花在了中等戶上。據(jù)世界銀行對我國一項調(diào)查顯示，593個國家級貧困縣的扶貧資金中，只有70%的減貧資金和60%的發(fā)展資金用到了貧困戶上，扶貧資金漏出率超過30%以上。
一是在資金管理上。部分地區(qū)在扶貧項目規(guī)劃執(zhí)行和項目資金管理等方面有所松懈，工作效率不高，監(jiān)管工作不力，缺乏規(guī)范性。某縣在撥付本級安排的扶貧項目管理經(jīng)費憑證后面，附了一個部門的資金申請報告，該報告中有一項經(jīng)費為爭取項目經(jīng)費40多萬元。經(jīng)查，該筆經(jīng)費全部撥付給了項目主管部門但未報賬，雖然目前該部門已對此予以整改并如數(shù)追回財政資金。但這種做法非常惡劣，是典型的打著幌子為部門或個人謀利益的違法行為。二是在規(guī)劃執(zhí)行上。個別地方由于主要領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整等原因，在項目申報、實施中調(diào)整了以前審定的項目規(guī)劃；有的地方根據(jù)當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的意圖，打破了原定規(guī)劃，隨意調(diào)整地點，分散實施項目。嚴重影響了扶貧項目的嚴肅性。三是在項目申報上。個別地方同一項目存在多頭申報、重復(fù)申報問題。某縣在申請貼息資金時，通過兩條渠道分別報了中央和省上兩個方面的貼息項目。當(dāng)?shù)刎斦块T在項目申報時，沒有履好職、盡好責(zé)，沒有把好申報關(guān)口，而是被部門牽著鼻子走，當(dāng)“甩手掌柜”和“二傳手”。四是在基礎(chǔ)管理上。部分貧困縣扶貧干部政策和法制觀念淡漠、項目計劃管理水平低下，有的甚至明知故犯，不具備管好用好扶貧資金的基本素質(zhì)。往往一個項目即將完工時，還沒有對項目資金管理的資料進行應(yīng)有的歸集、整理、分類，項目管理混亂。
?。ㄈ┍╋L(fēng)驟雨式的大干快上，導(dǎo)致農(nóng)民不堪重負，農(nóng)村債務(wù)風(fēng)險值得警惕
溫家寶總理曾講過：“建設(shè)新農(nóng)村的過程是一個與現(xiàn)代化建設(shè)同步的過程，需要經(jīng)過幾十年、有些地方甚至需要上百年的艱苦努力。”但在實際操作中，不少地方都存在“一口氣吃成個大胖子”的激進思想，特別在金融信貸領(lǐng)域表現(xiàn)尤為突出。
據(jù)測算，2012年我省金融機構(gòu)發(fā)放的涉農(nóng)信貸達1111.51億元，占當(dāng)年新增貸款總額的31.7%。以川北某村為例，該村7個村民小組，213戶，793人就有債務(wù)579萬余元，人均欠債近萬元，個別家庭欠債甚至達到10萬元。信貸資金主要用于當(dāng)?shù)卣罅μ栒俚男陆ㄗ》俊B(yǎng)豬、種植獼猴桃等項目。由于豬肉市場價格波動和獼猴桃產(chǎn)業(yè)周期過長等原因，目前該村部分農(nóng)戶已經(jīng)資不抵債。個別農(nóng)民因還不上貸款，其農(nóng)資綜合補貼、低保等財政補貼款被當(dāng)?shù)亟鹑跈C構(gòu)直接扣抵作為利息，基本生活難以保障。
?。ㄋ模┒c扶貧方式的陳舊，導(dǎo)致效率偏低，農(nóng)民對此不買賬
一是作風(fēng)不實。個別下派扶貧干部作風(fēng)飄浮，夸夸其談，存在形式主義、官僚主義，與群眾的距離越來越遠；一些下派干部深入基層調(diào)查研究少，不知道群眾所想所愿，不能和他們打成一片；更有個別人存在工作方法簡單，態(tài)度粗暴等問題。二是越俎代庖。個別下派干部在扶貧村主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇、村落建設(shè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施配套、發(fā)展公共服務(wù)上不讓農(nóng)民群眾自己做主，聽不進農(nóng)民的意見，認為自己高人一等，認為對農(nóng)民群眾的幫扶，是施舍、恩賜，農(nóng)民群眾感受不到自己應(yīng)有的地位和尊嚴。三是盲目指揮。農(nóng)村情況千差萬別，發(fā)展不可能是同一個模式。而某些地方搞扶貧開發(fā)，沒有做到因地制宜、科學(xué)決策，而是自不量力、急功近利、一哄而起，農(nóng)民群眾對此不以為然，很不買賬。
三、對策建議
(一)暢通出口，凸顯公平
“國家級貧困縣資格”只有建立正常的退出機制才能保持生機與活動，才能做到真正的公平公正。目前，十年一輪換的淘汰方式在客觀上形成了系統(tǒng)的凝固化，阻滯了扶貧體系的正常新陳代謝，這種“怠政”的做法，已經(jīng)完全不能適應(yīng)當(dāng)前扶貧工作的需要。在下一步工作中應(yīng)更加注重頂層設(shè)計，嚴格貧困縣準(zhǔn)入機制，絕不放進一個不符合條件的縣（市、區(qū)）進入國家扶貧體系。同時，建立貧困縣動態(tài)調(diào)整機制和績效管理制度，將GDP總量、三次產(chǎn)業(yè)比重、城鎮(zhèn)化率、村通路里程、農(nóng)村通電率、人均擁有財產(chǎn)價值絕對數(shù)、農(nóng)民人均純收入、地方公共財政收入、公共財政支出、人均財力等納入考核指標(biāo)，對不符合繼續(xù)享受扶貧政策的縣要及時“斷奶”，將其調(diào)出。對于調(diào)出后財政缺口較大的地方，中央、省級財政可給予過渡期財力補助，幫助其盡快步入發(fā)展“快車道”。
?。ǘ┘訌娰Y金監(jiān)管
要充分發(fā)揮財政監(jiān)督的“免疫系統(tǒng)”功能，建立“提前介入、關(guān)口前移、即時監(jiān)督、全程跟蹤”的全天候監(jiān)督模式，不斷加強扶貧資金的報賬制管理、公告公示制，充分發(fā)揮基層財政監(jiān)管職能，進一步提升扶貧資金的監(jiān)管水平。一是要繼續(xù)加強與審計部門的協(xié)調(diào)配合，探索依托投資評審、第三方機構(gòu)等監(jiān)管方式，加強揭露問題與促進整改相結(jié)合，逐步實現(xiàn)從被動、事后監(jiān)督向主動、超前監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，確保財政扶貧資金的安全高效。二是要創(chuàng)新工作理念，優(yōu)化財政監(jiān)督方式、方法，依托“財政大平臺”建設(shè)，實現(xiàn)扶貧資金運行到哪里、財政監(jiān)督就跟蹤到哪里的全程高效監(jiān)管。三是要始終堅持、認真研究用好監(jiān)督結(jié)果，既要揭露查處重大違法違規(guī)問題，又要著眼從體制機制層面提出解決的辦法。在監(jiān)督過程中，要增強預(yù)判能力，及時揭露苗頭性、傾向性問題。要深挖細查、追尋背后的真相和原因，找到體制性障礙、制度性缺陷和管理上的漏洞，促進建章立制，推動財政扶貧資金規(guī)范管理。
?。ㄈ﹪栏窨刂妻r(nóng)村債務(wù)風(fēng)險
一要化解農(nóng)村債務(wù)風(fēng)險。公正的來看，舉借債務(wù)提高了農(nóng)民快速脫貧致富的能力，有其存在的必要性和合理性。但部分地區(qū)貧困農(nóng)民債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)偏高，是不爭的事實。要建立舉債審批制度，規(guī)范貧困農(nóng)民籌資渠道，幫助他們合理控制舉債規(guī)模和節(jié)奏；要按照“誰擔(dān)保、誰負責(zé)償還”的原則和“一債一策”的要求，盡快消化處置農(nóng)村存量債務(wù)。二要健全完善管理機制。建立健全農(nóng)村債務(wù)管理目標(biāo)責(zé)任制，各級財政部門要根據(jù)管理責(zé)任，對債務(wù)風(fēng)險、債務(wù)償還、使用績效等管理目標(biāo)進行考核問效。完善信息統(tǒng)計和風(fēng)險預(yù)警制度，加強債務(wù)信息管理，完善債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系。三要規(guī)范農(nóng)村金融平臺。要進一步規(guī)范農(nóng)民舉債和經(jīng)營行為，堅決禁止違規(guī)擔(dān)保和不切實際的舉債行為發(fā)生。要通過做實、做強、規(guī)范，建立農(nóng)村債務(wù)風(fēng)險防火墻，把農(nóng)民債務(wù)風(fēng)險降到最低。四要發(fā)揮財政資金的“四兩撥千斤”作用，引導(dǎo)各方資金投向農(nóng)村，研究制定出臺支持縣域金融機構(gòu)加大農(nóng)村金融服務(wù)供給政策和財政部門對農(nóng)業(yè)貸款提供擔(dān)保機制，不斷促進農(nóng)業(yè)信貸投放。
（四）真情幫扶，發(fā)揮農(nóng)民主體地位
托克維爾在其著作《舊制度與大革命》中這樣描述當(dāng)時的法國農(nóng)村“法國農(nóng)民在18世紀不再受封建小惡霸的欺凌；但是所有其他階級的人都背棄他們，貴族拋棄農(nóng)村，資產(chǎn)者紛紛離開農(nóng)村，千方百計在城市里找一處容身之地。就這樣，農(nóng)民與上層階級幾乎完全被隔離開來，人們不時以最殘暴的手段對付那不幸的人，農(nóng)民被禁錮在孤立窮苦的深淵中；18世紀法國農(nóng)民的處境有時竟比13世紀還糟”。在幫扶的過程中，應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)民群眾的意愿。韓國的新鄉(xiāng)村運動之所以能夠成功，農(nóng)民的自發(fā)覺醒參與極為關(guān)鍵。韓國把新鄉(xiāng)村運動作為過好日子的運動，村里及周邊人都過好日子的運動，提倡勤勉、自主、合作的新鄉(xiāng)村精神。正因為有了這樣的精神，在僅僅十年左右的時間，韓國農(nóng)村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。而在新鄉(xiāng)村運動中，一個村莊派出一個公務(wù)員服務(wù)，作指導(dǎo)者，還專門開辦了新鄉(xiāng)村指導(dǎo)者培訓(xùn)班，新鄉(xiāng)村教育還逐漸擴展到城市、公司，成為全民運動。省上選派到貧困縣、鄉(xiāng)、村掛職，兼任村支部副書記或村主任助理的幫扶干部感情一定要真、責(zé)任一定要明、工作一定要實、行動一定要快，要帶真情、獻真心、出真力，撲下身子抓落實，帶領(lǐng)群眾去拼去干，共同奮斗。除了要帶領(lǐng)群眾脫貧致富，更要為幫扶對象帶去好的理念、好的作風(fēng)。要幫助培養(yǎng)一批致富帶頭人，培養(yǎng)其成為村“兩委”班子的后備干部，為農(nóng)村留下一支永不止步的扶貧隊伍。
作者：黃 谷 單位：四川省財政廳辦公室
