摘要：我省收費和基金管理工作歷程，管理和改革工作取得了積極進展和明顯成效，強化了“收支兩條線”管理，推進了公共財政和效益財政建設(shè)。
按照中共中央、國務(wù)院提出的“減少和下放投資審批事項、減少和下放生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項、減少資質(zhì)資格許可和認定、減少專項轉(zhuǎn)移支付和收費、減少部門職責(zé)交叉和分散、改革工商登記制度、改革社會組織管理制度、改善和加強宏觀管理、加強基礎(chǔ)性制度建設(shè)、加強依法行政”的要求，為適應(yīng)中央的轉(zhuǎn)變政府職能要求，財政部門應(yīng)立即行動起來，抓住機遇、集中精力研究提出取消一批行政事業(yè)性收費項目，轉(zhuǎn)一批行政事業(yè)性收費為服務(wù)性收費，降低一批行政事業(yè)性收費標(biāo)準(zhǔn)，以適應(yīng)機構(gòu)改革和轉(zhuǎn)變政府職能的要求，適應(yīng)進一步簡政放權(quán)的要求，適應(yīng)社會發(fā)展和經(jīng)濟增長的需要，切實減輕社會、企業(yè)和人民群眾的負擔(dān)。
一、行政事業(yè)性收費和政府性基金的發(fā)展階段
（一）收費和基金征收泛濫階段
1996年前，國家正處在加快發(fā)展時期，各行各業(yè)發(fā)展方興未艾，需要發(fā)展的事業(yè)太多，需要資金的地方太多，但國家財政家底薄弱，加之國家實行分稅制后，財權(quán)和事權(quán)嚴(yán)重分離，地方政府發(fā)展經(jīng)濟沒有足夠的財源支持，地方財政在很大程度上不能滿足各行各業(yè)日益增長和蓬勃發(fā)展建設(shè)資金支出的需要，于是，地方各級政府、各行各業(yè)在為滿足各自行業(yè)的事業(yè)發(fā)展需要，大量出臺收取行政事業(yè)性收費和政府性基金來籌集資金，全省乃至全國各地行政事業(yè)性收費和政府性基金猶如雨后春筍般的冒了出來，一段時期內(nèi)出現(xiàn)了大規(guī)模、大范圍的征收行政事業(yè)性收費和政府性基金（以下簡稱“收費和基金”）。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至1996年底，四川省的行政事業(yè)性收費項目多達502項，其中，國家審批的收費項目387項，省級審批的收費項目116項（不包括省以下各級政府部門設(shè)立的收費項目）。全省政府性基金項目多達165項，其中，國家審批設(shè)立的基金項目47項，省級審批設(shè)立的基金項目77項，地市政府審批設(shè)立的政府性基金41項。這些名目繁多的收費和基金包括（這里列出當(dāng)時設(shè)立的部份基金項目，以說明當(dāng)時設(shè)立的基金成災(zāi)的具體情況）：煤炭開發(fā)基金、蠶種改良費、鹽業(yè)發(fā)展基金、商業(yè)網(wǎng)點基金、業(yè)務(wù)擴充基金、中藥材開發(fā)基金、天然氣儲蓄費、天然氣凈化費、植物檢疫基金、郵電建設(shè)附加、電話初裝費、繭灶費、以電養(yǎng)電基金、以水養(yǎng)水基金、出口風(fēng)險基金、化工科技開發(fā)基金、市場價格調(diào)節(jié)基金、村鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展基金、黃金補貼開發(fā)基金、醫(yī)藥網(wǎng)點基金、出版企業(yè)發(fā)展基金、蠶絲風(fēng)險基金、地方重點建設(shè)基金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理費等。除了省上設(shè)立的政府性基金外，還有地市政府設(shè)立的政府性基金，例如：勞務(wù)輸出發(fā)展基金、更新維護基金、城市開發(fā)基金、節(jié)能獎勵基金、科技發(fā)展基金、油菜發(fā)展基金、普九基金、大橋建設(shè)基金、防洪基金、自來水生產(chǎn)發(fā)展基金、天然氣開發(fā)建設(shè)基金、交通發(fā)展基金、公路建設(shè)基金、文化娛樂附加、技術(shù)進步基金、學(xué)校建設(shè)基金、超生子女教育基金、水果發(fā)展基金、電力發(fā)展基金、糧油技術(shù)改進費、烤煙風(fēng)險基金、鋼鐵工業(yè)發(fā)展基金、輸血事業(yè)發(fā)展基金、自來水價格調(diào)節(jié)基金、煤氣價格調(diào)節(jié)基金、石油價格調(diào)節(jié)基金、碳氨價格調(diào)節(jié)基金、新品種基金、尿素價格調(diào)節(jié)基金、愛國衛(wèi)生基金等等。
由于國家沒有一個統(tǒng)一的規(guī)定規(guī)范收費和基金審批、繳庫、票據(jù)使用和資金管理、使用的行為，在收費和基金無法可依、無規(guī)可依的情況下，各地區(qū)、各部門隨意出臺征收收費和基金文件，收費和基金資金管理和使用基本處于混亂狀態(tài)。各級政府、各級部門各自為陣，隨意出臺收費和基金征收文件，不僅國家部委出臺大量的收費和基金征收文件，省級政府和地市政府也爭先恐后的出臺收費和基金征收文件。地區(qū)間和部門間相互攀比、地區(qū)內(nèi)上行下效。征收名目繁多，征收標(biāo)準(zhǔn)越來越高、征收范圍越來越大。
在出臺收取這些名目繁多、五花八門的收費和基金的同時，再加上各級政府出臺的集資規(guī)定和罰款規(guī)定，這就是當(dāng)時社會流行的說法，叫“三亂”。所謂“三亂”，就是指亂收費、亂集資、亂罰款。當(dāng)時，除了政府部門大量出臺收費和基金征收文件外，還大量出臺集資文件，不僅向企業(yè)集資，還向行政事業(yè)單位集資、向個人集資（因亂集資和亂罰款問題不是本文討論的重點，這里就不展開述說了）。
90年代中期，我省收費和基金的資金管理有3種形式，第一種是預(yù)算管理形式，即收費和基金繳入預(yù)算；第二種是預(yù)算外財政專戶管理形式，即收費和基金繳入財政專戶；第三種是部門賬戶管理形式，即收費和基金不繳財政部門，部門自收自支。在這三種形式中，部門賬戶管理的收費和基金占收費和基金資金總額的90%以上。從行政事業(yè)性收費和政府性基金的資金性質(zhì)講，是憑借政府行政權(quán)力而征收的財政性資金，但國家尚未有一套完善的管理辦法進行規(guī)范，使絕大部分收費和基金的資金由部門自收自支，脫離財政管理監(jiān)督和政府宏觀調(diào)控。其主要問題是：
1．收費和基金設(shè)立的隨意性。不按規(guī)定收取和征收，任意擴大收取范圍、任意增設(shè)收費項目。有的部門或單位不執(zhí)行國家和省統(tǒng)一征收標(biāo)準(zhǔn)，任意提高收費標(biāo)準(zhǔn)，擴大收費范圍，有的部門或單位依據(jù)某領(lǐng)導(dǎo)講話、政府會議紀(jì)要設(shè)立收費基金項目，有的地方政府為搞一個建設(shè)項目，隨意出臺收取收費或基金項目。
2．收費和基金票據(jù)使用的隨意性。絕大部分部門和單位收費基金征收的票據(jù)自制收費票據(jù)，造成收費票據(jù)五花八門，票據(jù)使用相當(dāng)混亂。
3．收費和基金資金支出的隨意性。由于資金主要分散在各級各部門，缺乏財政有效監(jiān)督管理機制，使該資金成為部門或單位的資金，形成了“誰收誰管、誰收誰用”的混亂局面，加之收費和基金設(shè)立的隨意性、票據(jù)使用的隨意性，造成的后果是資金使用的隨意性，有的部門或單位的收費收入竟然脫離單位的財務(wù)管理，貪污腐化現(xiàn)象也隨之滋生蔓延。
國家對收費和基金的管理的嚴(yán)重缺位，直接造成全省乃至全國“三亂”現(xiàn)象越演越烈，不僅給社會經(jīng)濟造成了較大的危害，而且嚴(yán)重擾亂了正常的財政經(jīng)濟分配秩序，導(dǎo)致大量財政性資金在財政“體外循環(huán)”，極大侵蝕了國家稅基，削弱了財政宏觀調(diào)控能力，致使貪污腐化大量滋生，加重了企業(yè)和人民群眾的經(jīng)濟負擔(dān)，社會、企業(yè)和人民群眾苦不堪言，怨聲載道，嚴(yán)重影響了黨和政府在人民群眾中的形象。
?。ǘ﹪覍κ召M和基金初步規(guī)范治理階段
1996年7月，針對行政事業(yè)性收費和政府性基金管理的嚴(yán)重混亂局面，針對預(yù)算外資金不斷膨脹，國家財政收入嚴(yán)重流失、分散和政府公共分配秩序混亂的狀況，針對不正之風(fēng)和貪污腐敗日益嚴(yán)重的局面，國務(wù)院果斷出臺了《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》（國發(fā)〔1996〕29號）文件。
《國務(wù)院關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》（國發(fā)〔1996〕29號）文件的出臺，是全國規(guī)范行政事業(yè)性收費和政府性基金管理工作的一個重要里程碑。標(biāo)志著收費和基金的管理混亂局面年代的結(jié)束，標(biāo)志著國家規(guī)范管理收費和基金時代的開始，是行政事業(yè)性收費和政府性基金管理工作中的一件大事。
在國務(wù)院國發(fā)〔1996〕29號文件出臺之前，全省乃至全國也不斷地在清理取消一些不合理、不合法的收費和基金項目，由于沒有從源頭上、從根本上、從制度上和機制上規(guī)范收費和基金的管理，造成越清越多，越取越多的局面，一邊在清理取消收費，一邊又在增加設(shè)立收費，一邊在減輕企業(yè)負擔(dān)，一邊又在加重企業(yè)負擔(dān)，治標(biāo)不治本的清理，其結(jié)果是無效或者收效甚微。
國務(wù)院國發(fā)〔1996〕29號文件的出臺后，才真正開始從源頭上、從根本上、從制度上和機制上規(guī)范了收費和基金的管理。該文件對收費和基金管理從多層次、多角度、多方位進行了規(guī)范。從此，在收費和基金管理上做到了有規(guī)可依。國務(wù)院國發(fā)〔1996〕29號文件主要從以下幾個方面對收費和基金進行了規(guī)范：
一是規(guī)范了行政事業(yè)性收費和政府性基金審批權(quán)限。具體規(guī)定了政府性基金項目審批設(shè)立權(quán)限在國務(wù)院及財政部，地方各級政府和部門均無權(quán)審批設(shè)立政府性基金項目；規(guī)定了行政事業(yè)性收費審批設(shè)立權(quán)限在國家和省兩級政府，省以下各級政府和部門均無權(quán)審批設(shè)立行政事業(yè)性收費項目。
二是規(guī)定了行政事業(yè)性收費審批部門。具體規(guī)定了審批設(shè)立行政事業(yè)性收費項目的有權(quán)部門是省級以上財政部門會同發(fā)改部門，行政事業(yè)性收費標(biāo)準(zhǔn)制定的有權(quán)部門是省級以上發(fā)改部門會同財政部門。從根本上遏制了收費和基金審批設(shè)立的隨意性和政出多門以及收費文件泛濫成災(zāi)局面。
三是規(guī)范了行政事業(yè)性收費和政府性基金的資金管理。具體規(guī)定了行政事業(yè)性收費和政府性基金形成的預(yù)算外資金是國家財政性資金，不是部門和單位自有資金，必須納入財政管理。部門或單位收取的預(yù)算外資金收入必須上繳國庫或財政專戶，支出由財政按預(yù)算資金收支計劃統(tǒng)籌安排。在理論上，第一次引入了預(yù)算外資金實行“收支兩條線”管理的概念。同時規(guī)定，國家審批的主要行政事業(yè)性收費和主要政府性基金收入必須全額繳庫納入預(yù)算管理。從根本上糾正了行政事業(yè)性收費和政府性基金不繳財政，脫離財政監(jiān)管的不規(guī)范行為。
?。ㄈ┦召M和基金管理制度進一步規(guī)范和完善階段
國務(wù)院國發(fā)〔1996〕29號文件下發(fā)后，全省乃至全國對收費和基金的清理規(guī)范取消行就一直沒有停止過，其清理規(guī)范和取消的力度一次比一次大，特別是近幾年來，國家對收費和基金項目進行了數(shù)次清理規(guī)范和大規(guī)模的取消和停征。
在收費和基金管理理論上的又一重大突破是源于財政部自1999年開始啟動政府收支分類改革工作。2004年底正式完成政府收支分類改革方案后，廣泛征求了全國人大、中央各部門、各省的意見，并于2005年初選擇了有代表性的交通部等6個國家部委以及天津等5個省市進行了改革的模擬試點。在此基礎(chǔ)上，國務(wù)院于2005年12月27日正式批準(zhǔn)了政府收支分類改革方案。并決定從2007年起正式在全國實施。在政府收入分類改革中，增加了“政府非稅收入類”，第一次引入了“政府非稅收入”概念。至此，收費和基金收入在理論上已經(jīng)定性為“政府非稅收入”的內(nèi)容，這是收費和基金管理工作中的又一重大突破，徹底拼棄了長期以來把收費和基金作為“預(yù)算外資金”的做法，從理論上順利引入了“政府非稅收入”的概念。同時，逐步淘汰了收費和基金為“預(yù)算外資金”這個傳統(tǒng)的、不科學(xué)、不規(guī)范的說法。這是收費和基金管理在理論上的又一重大里程碑。
在政府非稅收入類中，政府非稅收入不僅僅指行政事業(yè)性收費和政府性基金收入，在《財政部關(guān)于加強政府非稅收入管理的通知》（財綜〔2004〕53號）中，明確規(guī)定了政府非稅收入的范圍主要包括以下10個方面的內(nèi)容：1.行政事業(yè)性收費；2.政府性基金；3.罰沒收入；4.國有資源有償使用收入；5.國有資產(chǎn)有償使用收入；6.國有資本經(jīng)營收入；7.彩票公益金；8.以政府名義接受的捐贈收入；9.主管部門集中的收入；10.財政資金產(chǎn)生的利息收入等其他收入。由此得知，收費和基金僅是政府非稅收入內(nèi)容的其中之一。
在此以后的時間里，國家有關(guān)部門專門出臺文件，進一步完善和規(guī)范了收費和基金管理政策制度，包括收費和基金的審批設(shè)立、票據(jù)使用、資金管理和違反規(guī)定的處罰等一系列政策制度，對國務(wù)院國發(fā)〔1996〕29號文件規(guī)定的收費和基金管理制度進行了全方面、全過程的細化、完善和創(chuàng)新。其主要有影響的文件有：2000年，國務(wù)院出臺了《違反行政事業(yè)性收費和罰沒收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》（國務(wù)院令第281號），具體規(guī)定了違反收費和基金管理有關(guān)規(guī)定的責(zé)任人的處罰和處分細則；2004年，財政部出臺了《關(guān)于加強政府非稅收入管理的通知》（財綜〔2004〕53號），具體規(guī)定了政府非稅收入的范圍、分成、收繳、預(yù)算管理以及監(jiān)督檢查機制等政策。2004年，財政部會同國家發(fā)改委出臺了《行政事業(yè)性收費項目審批管理暫行辦法》（財綜〔2004〕100號），具體規(guī)定了行政事業(yè)性收費審批權(quán)限、審批原則和審批程序等政策。同年，國家發(fā)改委會同財政部出臺了《行政事業(yè)性收費標(biāo)準(zhǔn)管理暫行辦法》（發(fā)改價格〔2004〕532號），具體規(guī)定了制定收費標(biāo)準(zhǔn)的原則、收費標(biāo)準(zhǔn)的受理、程序和管理。中共四川省委辦公廳、四川省人民政府辦公廳出臺了《省級政府非稅收入實行銀行代收的管理辦法》（川委辦〔2004〕4號）。2010年，財政部出臺了《政府性基金管理暫行辦法》（財綜〔2010〕80號），具體規(guī)定了政府性基金的審批權(quán)限、審批程序、繳庫方式、減免權(quán)限、預(yù)決算管理和監(jiān)督檢查等政策。同年，財政部出臺了《將預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》（財預(yù)〔2010〕88號），具體規(guī)定了除教育收費外，所有部門的行政事業(yè)性收費必須繳入國庫，納入預(yù)算，實行收支兩條線管理，從而進一步規(guī)范收費和基金繳庫的管理。
通過建立健全收費和基金管理一系列政策制度，國家對收費和基金先后實行“財政專儲管理”、“財政專戶管理”、“綜合預(yù)算管理”、“票據(jù)結(jié)報，票款同行，以票管收”、“票款分離，收繳分離，罰繳分離”、“單位開票，銀行代收，財政統(tǒng)管、政府調(diào)控”、“部門預(yù)算管理”、“國庫集中支付管理”等管理辦法，按照建立健全公共財政體制的要求，徹底改變原“預(yù)算外資金”概念和管理模式，創(chuàng)立和探索包括收費和基金在內(nèi)的政府非稅收入的概念和管理措施，全面落實收費和基金收入“收支兩條線”管理規(guī)定。例如，2011年我省納入一般預(yù)算收入中的非稅收入中的已達到507億元（其中行政事業(yè)性收費141億元），占一般預(yù)算收入2044億元的比重達24.8%，已成為我省財政收入的重要組成部分，對促進我省經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展起到了重要作用。
回顧近20年來我省收費和基金管理工作歷程，管理和改革工作取得了積極進展和明顯成效，強化了“收支兩條線”管理，推進了公共財政和效益財政建設(shè)，增強了政府宏觀調(diào)控能力，支持了經(jīng)濟建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展，加強了廉政建設(shè)，促進了陽光政務(wù)、依法行政和公正執(zhí)法，得到了各級黨委、政府的充分肯定和高度評價。收費和基金管理在以下方面得到了改革和創(chuàng)新：
1.明確了收費和基金管理的目標(biāo)、思路和原則
收費和基金管理改革的長期目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是遵循市場經(jīng)濟發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變和科學(xué)規(guī)范的要求，通過完善財政管理體制和行政管理體制，合理確定收費和基金在整個非稅收入中的比重，合理確定包括收費和基金在內(nèi)的政府非稅收入在整個財政收入中的比重，形成合理財政收入結(jié)構(gòu)。同時，建立了嚴(yán)格的管理制度，將包括收費和基金收入在內(nèi)的所有政府非稅收入都納入到預(yù)算管理之中，從而實現(xiàn)了收費和基金的科學(xué)化、規(guī)范化管理，促進收費和基金資金在經(jīng)濟建設(shè)中積極作用的有效發(fā)揮。
2.構(gòu)建了比較科學(xué)完整的收費和基金管理體系
——深化收費和基金的收繳管理
一是加強收費票據(jù)監(jiān)管。按照管理權(quán)限，除財政部另有規(guī)定外，全省執(zhí)收執(zhí)罰單位收取收費和基金收入，必須嚴(yán)格按照財務(wù)隸屬關(guān)系分別使用財政部或省財政廳統(tǒng)一印制的票據(jù)。建立健全了以《四川省政府非稅收入一般繳款書》為主，其他專用票據(jù)為輔的財政票據(jù)體系。各級財政部門通過“以票管收”、票據(jù)稽查等手段全面加強財政票據(jù)監(jiān)管，監(jiān)督各項收費和基金收入及時足額上繳國庫或財政專戶，保證收費和基金收入收繳管理制度改革順利進行，確保國家有關(guān)收費和基金收入管理政策的貫徹落實，從源頭上預(yù)防和治理亂收費，從制度上規(guī)范部門和單位執(zhí)收執(zhí)罰行為。
二是嚴(yán)格收入收繳監(jiān)管。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，收費和基金收入可以由財政部門直接征收，也可以由財政部門委托的部門和單位征收。各級財政部門按照既有利于及時足額征收、方便繳款人，又有利于提高效率、降低征收成本的原則，確定收費和基金收入征收管理方式。按照深化“收支兩條線”管理改革和財政國庫管理制度改革的要求，進一步完善“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管、政府調(diào)控”的收繳管理管理辦法，按照“金財工程”的要求建立健全本地區(qū)非稅收入收繳系統(tǒng)，促進了各級財政部門加強對收費和基金收入征收工作的監(jiān)督管理，確保收費和基金收入按照規(guī)定及時足額上繳國庫或財政專戶，防止隱瞞、截留、擠占、坐支和挪用。
——強化了收費和基金的預(yù)算管理
一是將所有收費和基金收入納入財政預(yù)算管理。我省2011年全省行政事業(yè)性收費收入總額244億元，收費收入總額比上年增長8.44%，增長幅度比上年增加5.23個百分點。行政事業(yè)性收費收入繳入預(yù)算管理的數(shù)額為141億元，占全部收費收入總額的57.79%，比2010年的53%增加了4.79個百分點。加大了行政事業(yè)性收費收入繳入預(yù)算管理的力度。
二是統(tǒng)籌安排收費和基金資金。通過編制財政部門綜合預(yù)算和編制政府性基金預(yù)算，實現(xiàn)政府稅收與收費和基金收入的統(tǒng)籌安排，合理核定收費和基金預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)，進一步明確了預(yù)算支出范圍和細化預(yù)算支出項目。對收費和基金收入徹底實行了“收支脫鉤”管理，統(tǒng)一由財政部門按照部門和單位履行職能需要核定的預(yù)算予以撥付。建立了收費和基金收入等財政預(yù)算資金績效評價制度，加強對收費和基金收入等財政預(yù)算資金使用情況的監(jiān)督，切實提高資金使用效益。
——強化對收費和基金征收使用的監(jiān)督檢查
為確保收費和基金收入管理規(guī)定的貫徹落實，提高收費和基金收入管理效率，進一步健全收費和基金收入監(jiān)督檢查機制，健全財政監(jiān)督機制、社會監(jiān)督機制、審計監(jiān)督機制、執(zhí)法監(jiān)察機制、責(zé)任追究制度。對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，按照《財政違法行為處罰處分條例》（國務(wù)院令第427號）等規(guī)定從嚴(yán)處理，追究有關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的，追究其法律責(zé)任。
二、收費和基金管理上的需要解決的問題
?。ㄒ唬┥罨斦w制改革
完善分稅制財政體制，需要建立起合理的稅收收入和非稅收入結(jié)構(gòu)體系，通過“費改稅”等改革從體制上調(diào)整財政收入結(jié)構(gòu)，壯大地方財力，特別是調(diào)整地方財政收入的結(jié)構(gòu)，調(diào)整地方財政中的稅收收入與非稅收入的比例結(jié)構(gòu)，建立科學(xué)的地方財政收入結(jié)構(gòu)體系。關(guān)于財政收入的結(jié)構(gòu)問題，在財政一般預(yù)算收入中，稅收收入與非稅收入各占的比重為多少為宜，是很多年來不停地探討的問題。非稅收入占財政收入比重過大，會影響財政收入的穩(wěn)定性，大家知道，國家財政收入的主要來源應(yīng)是有強制性固定性、無償性的國家稅收收入。但各級政府的財政收入中非稅收入所占的比重有所不同，中央財政收入中非稅收入所占的比重比地方財政略小一些，地方財政收入中非稅收入所占比重比中央略大一些。這是由于事權(quán)劃分和公共產(chǎn)品類型所決定的。中央財政主要負責(zé)一般性公共產(chǎn)品，如軍隊國防等開支，其支出來源必定是稅收收入，是服務(wù)于每個人。而地方政府財政多為專項性公共產(chǎn)品，如司法訴訟等開支。其來源是收費，服務(wù)于某部份人群。根據(jù)國內(nèi)外情況看，筆者認為，一般來講，中央財政一般預(yù)算收入中，非稅收入所占比重為10%左右為宜；省財政一般預(yù)算收入中，非稅收入所占比重為15%左右為宜；市財政一般預(yù)算收入中，非稅收入所占比重為20%左右為宜；縣財政一般預(yù)算收入中，非稅收入所占比重為25%左右為宜。但目前的情況是，各級財政一般預(yù)算收入中的非稅收入往往偏大，2011年，中央財政一般預(yù)算收入中，非稅收入占24.5%收入,省財政一般預(yù)算收入中，非稅收入占24.8%。還有相當(dāng)多的縣財政一般預(yù)算收入中，非稅收入所占比重甚至超過了50%。從理論上講，這種情況是不正常的。要改變這種不正?，F(xiàn)象，一是國家應(yīng)進一步壓縮收費和基金規(guī)模,進一步取消收費和基金項目；二是國家應(yīng)加大費稅改革的力度；三是國家應(yīng)下放更多的地方稅種，使地方財權(quán)和事權(quán)相對統(tǒng)一，使地方財政有長期穩(wěn)定的稅收來源,以滿足地方經(jīng)濟和社會建設(shè)的需要。
?。ǘ┩七M政府職能轉(zhuǎn)變
在推進政府職能轉(zhuǎn)變中，政府應(yīng)做、必須做的事要堅決做好，政府不應(yīng)做的事，盡量由市場去做，政府不應(yīng)再從事經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)和競爭性行業(yè)的投資，重點保證社會公共產(chǎn)品的需要、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要和社會經(jīng)濟的長遠發(fā)展。凡是政府應(yīng)辦的事就是財政應(yīng)干的，各級財政部門應(yīng)千方百計地保證政府職責(zé)范圍內(nèi)應(yīng)辦事的資金需要。同時，加快機構(gòu)改革步伐，保證政府承擔(dān)事務(wù)的財力保障。
?。ㄈ┘涌旆ㄖ平ㄔO(shè)步伐
目前，包括收費和基金的政府非稅收入管理的政策文件規(guī)定只有一些決定、辦法、通知等文件，其文件層次較低，缺乏一套科學(xué)、規(guī)范、完整、配套的法制體系，導(dǎo)致收費和基金收入界定不明晰，收入管理難以做到依法征收、應(yīng)收盡收，支出管理也未能徹底做到“收支脫鉤”、統(tǒng)籌安排，違法行為糾正和處罰處分難以到位等“老大難”問題。國家應(yīng)盡快出臺《政府非稅收入管理條例》和《行政事業(yè)性收費和政府性基金管理條例》，以法規(guī)的形式規(guī)范行政事業(yè)性收費和政府性基金項目的立項審批權(quán)限、資金管理、監(jiān)督檢查及處罰措施等內(nèi)容，逐步將行政事業(yè)性收費管理和政府性基金等政府非稅收入納入法制化管理軌道，以適應(yīng)收費和基金管理的需要。同時，按照政府非稅收入管理的改革的要求，應(yīng)適時修訂和完善我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》等法律法規(guī)。
三、收費和基金管理改革的路線圖
近年來，國家已基本實現(xiàn)了全面推行部門綜合預(yù)算管理，實行國庫集中支付。所有行政事業(yè)性收費的部門和執(zhí)法單位全部實行收罰脫鉤，將行政事業(yè)性收費收入全部納入編制部門綜合預(yù)算，將政府性基金的收支通過編制基金預(yù)算進行管理，其支出按財政部門批準(zhǔn)的預(yù)算按計劃由國庫集中支付。公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險金預(yù)算組成的預(yù)算體系框架基本形成，收費和基金等政府非稅收入全部納入預(yù)算管理。在這樣的環(huán)境下，規(guī)范行政事業(yè)性收費和政府性基金管理，必須按照“正稅清費”的原則，從財政分配體制改革上做文章，對現(xiàn)有各級政府和部門的行政事業(yè)性收費和政府性基金的確定不同的改革方向，區(qū)別不同情況采取“一清、二轉(zhuǎn)、三改、四留”的改革措施。在收費和基金管理改革的整個過程中，應(yīng)遵循“總量控制、適度規(guī)模，預(yù)算管理、嚴(yán)格監(jiān)督，科學(xué)理財、依法管理，聯(lián)系實際、制度創(chuàng)新，統(tǒng)籌兼顧、穩(wěn)步推進”的原則。具體來講就是：
?。ㄒ唬┣謇砣∠缓戏ú缓侠淼氖召M和基金
清，是指根據(jù)轉(zhuǎn)變政府職能和建立公共財政的要求，在對現(xiàn)有行政事業(yè)性收費進行全面清理整頓的基礎(chǔ)上，取消不合理、不合法的收費和基金。如政府部門履行管理職能而對管理對象收取的行政性收費，如管理費、登記費、年檢費和年審費等，原則上應(yīng)全部取消。因為對某項工作進行管理是政府的職能，是政府有關(guān)部門代表政府行使的權(quán)力，不應(yīng)再對管理對象收取管理費。事實上很多行政性收費不僅影響了黨群關(guān)系，而且極易導(dǎo)致部門和單位“以收代管”的傾向。
據(jù)不完全統(tǒng)計，2000年以來，我省清理取消涉及各地區(qū)、各部門和單位的不合法、不合理行政事業(yè)性收費788項，涉及金額超過120億元。其中比較重大的取消文件有：2008年，省財政廳、省物價局、省工商局轉(zhuǎn)發(fā)財政部、國家發(fā)改委、國家工商總局《關(guān)于停止征收個體工商戶管理費和集貿(mào)市場管理費的通知》（川財綜〔2008〕55號），全省年可減輕企業(yè)負擔(dān)約6億元。省財政廳、省物價局轉(zhuǎn)發(fā)《財政部 國家發(fā)改委關(guān)于公布取消和停止征收100項行政事業(yè)性收費項目的通知和公布取消我省39項行政事業(yè)性收費項目的通知》（川財綜〔2008〕68號），全省年減輕社會和企業(yè)負擔(dān)涉及金額約10億元。省財政廳、省物價局、省交通廳、省監(jiān)察廳、省審計廳《轉(zhuǎn)發(fā)財政部等五部委關(guān)于公布取消公路養(yǎng)路費等涉及交通和車輛收費項目的通知》（川財綜〔2008〕78號），全省年減輕社會和企業(yè)負擔(dān)涉及金額約65億元。2011年，省財政廳、省發(fā)改委出臺《關(guān)于取消部分涉企行政事業(yè)性收費的通知》（川財綜〔2011〕8號）。2012年，四川省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)交通運輸廳等部門《四川省取消政府還貸二級公路收費實施方案的通知》（川辦發(fā)〔2012〕72號），該《通知》規(guī)定，從2013年1月1日起，取消全省政府還貸二級公路收費，全省年可減輕社會和企業(yè)負擔(dān)涉及金額約22億元。
2000年以來，財政部會同國家發(fā)改委數(shù)次清理規(guī)范取消行政事業(yè)性收費和政府性基金。我省也多次清理規(guī)范取消我省審批設(shè)立的行政事業(yè)性收費和政府性基金項目。并按照陽光政務(wù)陽光收費的要求，實行每年公布全省行政事業(yè)性收費項目和政府性基金項目目錄。截止2012底，我省政府性基金項目為22項，均為國家審批設(shè)立的項目。我省行政事業(yè)性收費項目264項，其中，國家審批設(shè)立的228項，省級審批設(shè)立的36項。
經(jīng)過近20年來對收費和基金的清理取消和規(guī)范，我省行政事業(yè)性收費從1996年的503項，減少到現(xiàn)在的264項，減少幅度為47.51%，其中,我省批準(zhǔn)設(shè)立的行政事業(yè)性收費項目從1996年的116項,減少到現(xiàn)在的36項,減少幅度為68.97%。政府性基金項目從1996年的165項，減少到現(xiàn)在的22項，減少幅度為86.67%。
?。ǘ⒉惑w現(xiàn)政府職能的行政性收費轉(zhuǎn)為服務(wù)性收費
轉(zhuǎn)，是指按照政企分開、政資分開、政事分開、政社分開的要求，將現(xiàn)有的行政事業(yè)性收費中，一些不再體現(xiàn)政府職能的收費，轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務(wù)性收費，收費收入依法納稅。2003年，我省根據(jù)《財政部 國家計委關(guān)于將部分行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務(wù)性收費的有關(guān)問題的通知》（財綜〔2001〕94號）要求，將二十一個部門的34項行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為了經(jīng)營服務(wù)性收費。但是，在行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)服務(wù)性收費這方面工作還作的不夠，應(yīng)按照中央簡政放權(quán)的要求，該由企業(yè)和社會做的事項應(yīng)交給企業(yè)和社會去做，政府應(yīng)該管的一定要管好，不該管的要放權(quán)，切實做到不缺位，不越位。行政事業(yè)性收費和政府性基金管理改革應(yīng)適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的要求。
?。ㄈ┓€(wěn)步研究和推進稅費改革
改，是指實行費改稅。將部分具有稅收特征的行政事業(yè)性收費，改為相應(yīng)的稅收，納入政府稅收體系進行征收。一是可以使財政收入有一個穩(wěn)定的來源，二是可以減少大量的行政事業(yè)性收費項目，可以有效防止亂收費行為的發(fā)生。目前已經(jīng)實行了費改稅的有，原收取的車輛購置費已改為了目前的車輛購置稅。原來收取的養(yǎng)路費已經(jīng)改為了目前的燃油稅。
以稅收的形式取代名目繁多的收費和基金，將一部分具有稅收特征的收費改為相應(yīng)的稅收，對一些征收范圍廣、數(shù)額大、收入穩(wěn)定且必要長期存在的公共工程、公共事業(yè)性收費和基金合并后改成稅種，對那些屬于附加收入、政府性基金納入現(xiàn)有稅種之內(nèi)或開征新稅種，納入政府稅收體系。如國家可研究開征教育稅、環(huán)境保護稅、資源稅、社會保障稅、特別項目建設(shè)稅、城鄉(xiāng)公益事業(yè)稅等替代現(xiàn)行的各種行政事業(yè)性收費和政府性基金項目。
國家應(yīng)加大研究費稅改革力度，如可研究將文化建設(shè)事業(yè)費并入營業(yè)稅；可以研究開征資源稅，通過資源稅稅目或調(diào)整資源稅稅率的方式，取代礦產(chǎn)資源補償費、無線電頻率占用費、水資源費等；如可以研究通過開征教育稅，取代目前征收的教育費附加和地方教育附加等政府性基金；如可以研究通過開征環(huán)境稅，取代現(xiàn)有的排污費、垃圾處理費、污水處理費等;可以研究使以上稅收作為地方財政的穩(wěn)定來源。以減少行政事業(yè)性收費，強化稅收，通過征稅的固定性、強制性和無償性的特性使地方財政收入得到可靠的保證，使縣級財政收入中稅收收入的比重高于非稅收入的比重。
?。ㄋ模┍Ａ羯倭康男姓聵I(yè)性收費和基金
留，是指保留少量必要的政府收費，包括政府對社會實施特定管理收取的規(guī)費。保留少量必要的政府收費包括：一是保留包括政府對社會實施特定管理，如國與國對等關(guān)系的護照費和各種資格考試費等；二是按照“誰使用，誰付費”的原則，保留對國有資源使用者收取的使用費，如海域和土地有償使用費等；三是保留一些帶有懲罰性質(zhì)的收費以及罰款，如計劃生育撫養(yǎng)費等；四是保留少量暫不宜取消或規(guī)定征收期限未滿，且難以實行“費改稅”的收費和基金?？傊?，國家應(yīng)嚴(yán)格控制行政事業(yè)性收費和政府性基金項目征收規(guī)模。
四、進一步清理規(guī)范收費和基金的思路
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1.可研究取消證書工本費（國與國對等的外事外交活動的護照費工本費等除外）。研究將所有考試發(fā)證的證件工本費統(tǒng)一在考試收費中一并解決；研究將所有國家規(guī)定的強制性辦理的證牌，首次辦證時不收取工本費，補辦時收取一定的工本費，例如身份證、戶口本、社?？?、車牌工本費等。
2.可研究取消登記費、注冊費。所有行業(yè)管理部門應(yīng)應(yīng)用和推廣現(xiàn)代電子技術(shù)作為登記和管理的手段。充分利于現(xiàn)代電子技術(shù)完成某項專業(yè)技術(shù)或某行業(yè)管理的要求。
3.可研究取消管理費、監(jiān)管費和審查費。建立服務(wù)型政府的顯著標(biāo)志，就是在服務(wù)中貫穿管理，在服務(wù)中規(guī)范和監(jiān)督。
?。ǘ┭芯繉⒉糠中姓聵I(yè)性收費轉(zhuǎn)為服務(wù)性收費
按照中央提出的“以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模^續(xù)簡政放權(quán)、推進機構(gòu)改革完善制度機制、提高行政效能”的要求，今后，政府應(yīng)大力減少行政審批、充分發(fā)揮社會力量、大力發(fā)展中介組織，遏制或消除行業(yè)壟斷。應(yīng)向市場放權(quán)，賦予市場更多的自由；向社會放權(quán)，激發(fā)社會治理的更大空間。市場能做的事，政府應(yīng)讓市場去做，社會能做的事，政府應(yīng)讓社會力量去做，各級政府部門應(yīng)把主要精力用在制定法律法規(guī)和規(guī)章制度，也就是通常講的制定游戲規(guī)則上。
1.可研究將檢驗費、檢測費、檢疫費、鑒定費、勘測費等轉(zhuǎn)為服務(wù)性收費。按照“誰委托，誰付費”的原則，政府安排的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗和抽查（含檢測、檢疫、鑒定、勘測等，下同），由財政預(yù)算安排資金支出，非政府機構(gòu)及其他單位和個人委托的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗由其委托者付費。
2.可研究將職業(yè)鑒定費、審批費、評審費、審核費和認定費等轉(zhuǎn)為服務(wù)性收費。其中，由政府機構(gòu)工作人員審批（含職業(yè)鑒定、評審、鑒定、認定，下同）的事項均免收費，其工作經(jīng)費由財政預(yù)算安排。企業(yè)和專業(yè)機構(gòu)等非政府機構(gòu)審批的事項作為服務(wù)性收費管理。
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單位：四川省財政廳綜合處）
