【摘要】隨著常規(guī)油氣資源的日益枯竭，非常規(guī)油氣資源將在保證我國能源安全的任務中發(fā)揮越來越重要的作用。雖然我國非常規(guī)油氣資源儲量十分豐富，但是目前并沒有形成系統(tǒng)的財稅政策來促進非常規(guī)油氣資源產業(yè)的發(fā)展。本文采用系統(tǒng)思考的方法，應用因果回路圖作為分析工具，探討非常規(guī)油氣資源產業(yè)財稅政策的影響機理，在對財稅政策作用機理深入理解的基礎上，提出促進我國非常規(guī)油氣資源產業(yè)發(fā)展的財稅政策建議。
【關鍵詞】非常規(guī)油氣產業(yè) 財稅政策 影響機理
一、引言
隨著世界經濟的不斷發(fā)展，對能源需求的不斷增加，油氣資源的穩(wěn)定保障成為一個國家能源安全需要考慮的重要問題。進入21世紀以來，全球范圍內探明新增常規(guī)油氣資源儲量的增長速度明顯放緩，而非常規(guī)油氣資源的勘探開發(fā)速度卻保持快速增長的態(tài)勢。非常規(guī)油氣資源是在常規(guī)開采技術下不能開采出來的油氣資源，主要包括煤層氣、頁巖氣、致密油、油砂等。
我國非常規(guī)油氣資源的儲量十分巨大，僅頁巖氣的儲量就達到30萬億 ~ 100萬億方，位列世界第四，煤層氣的資源量也十分豐富，資源儲量位列世界前三位。加快利用豐富的非常規(guī)油氣資源對于改變我國的能源結構、保證我國的能源安全具有重要的意義。目前我國已經出臺《頁巖氣十二五規(guī)劃》、《關于加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的若干意見》等多項政策文件促進非常規(guī)油氣的開發(fā)，但是國家還沒有形成系統(tǒng)的財稅政策確保非常規(guī)油氣資源產業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。
本文采用系統(tǒng)思考的方法對非常規(guī)油氣資源產業(yè)的財稅政策影響進行動態(tài)分析，探討非常規(guī)油氣資源產業(yè)財稅政策的影響機理，在對財稅政策作用機理深入理解的基礎上，提出促進我國非常規(guī)油氣資源產業(yè)發(fā)展的財稅政策建議。
二、基于系統(tǒng)分析的非常規(guī)油氣資源產業(yè)財稅政策影響機理研究
1. 系統(tǒng)分析模型。約翰·斯特曼和彼得·圣吉將福瑞斯特教授創(chuàng)立的系統(tǒng)動力學應用于思維模式的研究，建立了系統(tǒng)思考理論。所謂的系統(tǒng)思考，就是將事件的因果關系及其影響機理進行全面的考慮，采用整體思維處理動態(tài)負責問題。通過將事件放到系統(tǒng)中進行思考來擴大人的思考時間與空間。
因果回路圖是進行系統(tǒng)思考的重要工具。在因果回路圖中包含多個變量，變量之間的影響關系由正負箭頭進行表示。由因果鏈中正負箭頭的個數(shù)可以決定因果鏈的極性。當因果回路圖為正反饋，獨立變量的變化會導致其他變量的同向變化；當因果回路圖為負反饋，獨立變量的變化會導致其他變量的反向變化。本文將使用因果回路圖作為分析工具，對財稅政策影響我國非常規(guī)油氣資源產業(yè)的機理進行分析。
2. 財政政策對非常規(guī)油氣資源產業(yè)發(fā)展的影響機理分析。政府可以通過政府投資、財政補貼等財政激勵政策加大對非常規(guī)油氣產業(yè)勘探、開發(fā)、生產等環(huán)節(jié)的投資與支持，進而促進非常規(guī)油氣產業(yè)的發(fā)展。圖1為財政政策對非常規(guī)油氣產業(yè)影響因果回路圖。從圖1中可以看出對非常規(guī)油氣資源產業(yè)勘探投資的增加會提高非常規(guī)油氣探明儲量及可采儲量的數(shù)量，從而提升了企業(yè)開采非常規(guī)油氣的意愿；開采數(shù)量的增加也直接影響到非常規(guī)油氣資源產業(yè)內非常規(guī)油氣資源的生產與銷售，非常規(guī)油氣產量的增加會使油氣價格下降，進而導致預期價格的降低；石油企業(yè)在決定是否勘探開發(fā)新的油氣田或者增產原有油氣田的時候會受預期價格的影響，如果預期價格不高，那么企業(yè)只會開發(fā)一些現(xiàn)有油田，而不會投入新的資金用于勘探活動。
2007年國家出臺《財政部關于煤層氣（瓦斯）開發(fā)利用補貼的實施意見》和《國家發(fā)展和改革委員會關于煤層氣價格管理的通知》對煤層氣的開發(fā)利用進行了財政補貼和價格管制。隨后國家便對煤層氣發(fā)電制定了優(yōu)先上網、開采補貼0.2元/立方米的政策措施，這些措施的實施使得煤層氣的產量在2007之后大幅上升。2008年我國煤層氣的產量為50億立方米，2010年產量就達到了100億立方米。所以說財政優(yōu)惠政策的實施對非常規(guī)油氣產業(yè)的發(fā)展具有重要作用。
3. 稅費政策對非常規(guī)油氣產業(yè)發(fā)展的影響機理分析。非常規(guī)油氣產業(yè)的稅費政策主要包括增值稅、營業(yè)稅、消費稅、資源稅、石油特別收益金、礦產資源補償費以及其他稅費等，圖2為不同種類的稅費政策對非常規(guī)油氣產業(yè)影響的因果回路圖。
（1）資源稅。非常規(guī)石油天然氣資源屬于國家能源礦產，需要使用從價定率繳納相應的資源稅。從圖2中看出，非常規(guī)油氣價格上漲會增加企業(yè)繳納的資源稅額，資源稅的增加會導致營業(yè)稅金及附加的上漲，從而增加了石油企業(yè)的生產成本，導致非常規(guī)油氣的價格上漲，形成非常規(guī)油氣價稅協(xié)同增長的增強回路（R1）；非常規(guī)油氣價格的增長會直接影響到非常規(guī)油氣的勘探、開發(fā)、生產。從長遠看油氣資源價格呈現(xiàn)上漲趨勢，而資源稅是按照價格的一定比例進行征收，價格上漲會促進資源稅的上漲，從而直接增加了油氣開采企業(yè)的成本，這一部分成本能否通過價格上漲轉嫁出去或者通過技術創(chuàng)新降低成本進行內部消化，直接影響著非常規(guī)油氣產業(yè)的勘探、開發(fā)和生產活動。目前我國非常規(guī)油氣產業(yè)資源稅方面的優(yōu)惠政策只實施在煤層氣上，其他非常規(guī)油氣并沒有享受到資源稅的減免政策。煤層氣近幾年的發(fā)展速度明顯要高于其他非常規(guī)油氣，這與資源稅的減免有一定的關系。
（2）礦產資源補償費。礦產資源補償費是為了維護國家對礦產資源的財產權益，促進礦產資源的勘查、合理開發(fā)和保護征收的一種費用。國家增加非常規(guī)油氣礦產資源補償費會提高石油企業(yè)的生產成本，生產成本的增加會促進油氣價格的上升，因為補償費是按照銷售收入的比例進行征收，油氣價格的上升又會導致礦產資源補償費的增加，形成增強回路（R2）。目前我國只對部分非常規(guī)油氣例如頁巖氣實行了礦產資源補償費減免政策，但是對煤層氣、油頁巖等并沒有優(yōu)惠政策。
（3）石油特別收益金。石油特別收益金是當國內原油銷售價格超過一定水平時，國家按一定比例從石油開采企業(yè)銷售國產原油所獲得的超額收入中征收的特別收入。石油特別收益金是按照原油超額收入的一定比例進行征收，政府降低非常規(guī)石油特別收益金的征收比率或者起征點，會導致石油企業(yè)的成本費用增加，進而推動石油價格的上升；石油價格的上升又會增加到石油特別收益金的繳納，從而形成石油特別收益金和油氣價格上的增強回路（R3）。在石油特別收益金方面，我國目前還沒有對非常規(guī)油氣資源實施稅費優(yōu)惠政策。
（4）流轉稅。流轉稅是對商品或勞務的流轉額進行征收的一種稅，非常規(guī)油氣資源產業(yè)流轉稅主要是營業(yè)稅、增值稅、消費稅等。消費稅按照從量定額和從價定率計征，營業(yè)稅和增值稅分別按照從價計征和從價定率進行征收。同資源稅相同，非常規(guī)油氣價格上漲會增加企業(yè)繳納的流轉稅額，流轉稅的增加會導致營業(yè)稅金及附加的上漲，從而增加了石油企業(yè)的生產成本，導致非常規(guī)油氣的價格上漲，形成非常規(guī)油氣價稅協(xié)同增長的增強回路（R4）。2007年1月1日起，對煤層氣抽采企業(yè)的增值稅一般納稅人抽采銷售煤層氣實行增值稅先征后退政策。但在營業(yè)稅方面，財政部已經明確表示營業(yè)稅是紅線不能動搖不能減免。目前我國非常規(guī)油氣同常規(guī)油氣繳納的營業(yè)稅率相同，而增值稅率均為13%。
（5）其他稅費。其他稅費包括領取探礦權、采礦權許可證登記費、環(huán)境監(jiān)測費、環(huán)境治理補償費、污染物排放費、水資源費等費用，這些費用通過影響企業(yè)的生產成本進而影響到油氣價格的高低。這些費用增了石油企業(yè)的生產成本，會影響到非常規(guī)油氣產業(yè)勘探、開發(fā)和生產。
三、促進我國非常規(guī)油氣產業(yè)發(fā)展的財稅政策建議
1. 增加財政支出，加大基礎設施建設。財政支出會影響到非常規(guī)油氣資源的建設力度。積極的財政政策會引導資金進入非常規(guī)油氣資源產業(yè)的勘探、開發(fā)和利用領域。非常規(guī)油氣資源產業(yè)目前處于產業(yè)發(fā)展初期，很多非常規(guī)油氣開采項目需要先進行基礎設施的投入才能進行后續(xù)工作。因此我國需要制定積極的非常規(guī)油氣資源產業(yè)政策，加大其基礎建設。首先，要擴大產業(yè)直接扶持力度，推動產業(yè)和諧發(fā)展。財政通過直接撥款、補助產業(yè)的勘探開發(fā)，對一些風險較大的活動進行財政扶持。其次，擴大非常規(guī)油氣的支持范圍，推動產業(yè)的整體發(fā)展。非常規(guī)油氣產業(yè)屬于一個大型綜合產業(yè)，其領域眾多，需要技術廣泛。對非常規(guī)油氣產業(yè)的發(fā)展不能只對其中某一環(huán)節(jié)進行扶持，而應擴大扶持面，保持產業(yè)發(fā)展的連貫性。最后，運用多種財政工具，促進非常規(guī)油氣產業(yè)融資能力提高?？梢酝ㄟ^政府融資擔保、財政補貼、設立專項資金等多種財政工具，促進產業(yè)融資能力提升。制定明晰的引進民間資本和外資的政策，引導企業(yè)加大投資力度，解決制約非常規(guī)油氣資源發(fā)展的資金和技術瓶頸問題。
2. 提升技術創(chuàng)新的稅收激勵，降低非常規(guī)油氣開采成本。技術創(chuàng)新是產業(yè)發(fā)展的重要前提，對處于產業(yè)發(fā)展初期的產業(yè)來說更是如此。誰掌握了核心技術，誰就在競爭中取得了先機。目前我國只掌握了小部分非常規(guī)油氣開發(fā)的技術，大部分的非常規(guī)油氣開采技術并不成熟。我國非常規(guī)油氣資源產業(yè)優(yōu)惠政策主要集中在勘探開發(fā)上，針對產業(yè)技術還沒有出臺扶持政策予以幫助。因此，獲得非常規(guī)油氣開采的核心技術，必須在深刻把握產業(yè)發(fā)展特征和創(chuàng)新能力的基礎上，加大其稅收扶持力度。
第一，加快增值稅擴圍的步伐，對創(chuàng)新技術的應用給予增值稅優(yōu)惠。第二，發(fā)揮關稅對非常規(guī)油氣產業(yè)自主創(chuàng)新的調節(jié)作用。加快培育非常規(guī)油氣產業(yè)自主創(chuàng)新能力既要靠產業(yè)自力更生，又要借助技術的吸收引進。非常規(guī)油氣資源具有獨特的形成、富集與分布規(guī)律，應使用財政杠桿推動產學研的結合，積極開展天然氣水合物、油砂、煤層氣等非常規(guī)資源勘探開發(fā)技術的研發(fā)。
3. 以成熟經驗做指導，建立優(yōu)惠政策體系。目前在我們國家非常規(guī)油氣資源中煤層氣的勘探開發(fā)已經較為較為成熟，在發(fā)展過程中也積累了一定的經驗。國家先后出臺多個文件促進煤層氣產業(yè)的發(fā)展。2013年在以往優(yōu)惠政策和實施經驗的基礎上，我國針對煤層氣產業(yè)出臺了《煤層氣產業(yè)政策（征詢意見稿）》，里面涉及市場準入、產業(yè)布局、勘探開發(fā)等多個方面。因此我國應借鑒以往經驗，抓緊構建非常規(guī)油氣資源產業(yè)的優(yōu)惠政策體系，具體來說：一是在國家層面盡快制定非常規(guī)油氣資源戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃。非常規(guī)油氣資源具有一定的發(fā)展?jié)摿椭匾獞?zhàn)略意義，需從長遠性、戰(zhàn)略性來用好資源。二是要根據(jù)不同種類非常規(guī)油氣的特點制定區(qū)別的財稅優(yōu)惠政策，區(qū)別對待。非常規(guī)油氣的種類很多，每個種類都有他自身的特點，應根據(jù)非常規(guī)油氣自身的特性制定差別的稅率制度。
【注】本文受教育部人文社科基金項目（編號：11YJCZH-108）及山東省自然科學基金項目（編號：ZR2012GM011）資助。
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【作 者】
丁 浩（博士生導師） 代汝峰
【作者單位】
（中國石油大學〈華東〉經濟管理學院 青島 266580）
