【摘要】加強(qiáng)政府對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管，不斷提高科研經(jīng)費(fèi)使用的效率，是當(dāng)前我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。本文首先對(duì)我國(guó)財(cái)政性科研經(jīng)費(fèi)管理中存在的問題進(jìn)行剖析，然后運(yùn)用委托代理理論闡述存在問題的原因，最后在總結(jié)國(guó)外科研經(jīng)費(fèi)管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出了提高我國(guó)財(cái)政性科研經(jīng)費(fèi)管理水平與效率的對(duì)策建議。
【關(guān)鍵詞】科研經(jīng)費(fèi)管理 使用效益 信息不對(duì)稱 委托代理問題
科技創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，在國(guó)家對(duì)科研項(xiàng)目的財(cái)政扶持力度日益增強(qiáng)、政府對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的支出規(guī)模日益加大的新形勢(shì)下，如何加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)的管理，使之提高使用效率和效益，是擺在我們面前的一項(xiàng)重要課題。
一、我國(guó)財(cái)政性科研經(jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀分析
1. 科研經(jīng)費(fèi)管理存在的問題。
第一，科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理不規(guī)范。部分地方科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)沒有納入部門預(yù)算之中。有的地方政府在編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)，財(cái)政等相關(guān)部門并未把中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、地方科技配套項(xiàng)目、科技研究與開發(fā)等經(jīng)費(fèi)納入到科研項(xiàng)目年度預(yù)算之中，存在科研項(xiàng)目重復(fù)立項(xiàng)、多條渠道下達(dá)資金、預(yù)算編制不統(tǒng)一、管理分散等問題。在申報(bào)科技預(yù)算項(xiàng)目時(shí)，部分科研管理部門沒有把部門內(nèi)科研項(xiàng)目資金收入以及上一年度科研項(xiàng)目結(jié)余資金納入部門預(yù)算內(nèi)統(tǒng)一使用、管理。
第二，科研經(jīng)費(fèi)過程管理存在漏洞。部分單位或個(gè)人通過將課題經(jīng)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)等以虛增研究項(xiàng)目、虛列研究人員、虛列開支項(xiàng)目等多種形式，非法轉(zhuǎn)移、隱匿課題項(xiàng)目資金，形成賬外資金，脫離財(cái)務(wù)管理。有的科技主管部門把科技專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移到其他院校、企業(yè)和研究所，而實(shí)則對(duì)該資金的開支進(jìn)行支配和控制；有的則運(yùn)用一定手段將科技專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移到其所屬的“虛設(shè)”機(jī)構(gòu)，或通過“虛設(shè)”機(jī)構(gòu)承接課題相關(guān)業(yè)務(wù)，從而將課題資金變相轉(zhuǎn)移到這些“虛設(shè)”機(jī)構(gòu)。
第三，科研項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格?？蒲薪?jīng)費(fèi)滯留或提前開銷等問題普遍存在，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)被擠占挪用等現(xiàn)象也司空見慣，嚴(yán)重地影響了科研項(xiàng)目完成的進(jìn)度和質(zhì)量。在編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，有的科研單位和部門任意改變、調(diào)整科研項(xiàng)目資金用途以及預(yù)算項(xiàng)目資金；有的運(yùn)用資金先下?lián)苋缓笫栈氐氖址?，蒙騙檢查、虛增科技投入、虛列科技支出；有的把有指定用途的科研項(xiàng)目資金用作出國(guó)考察、購(gòu)買汽車、發(fā)放職工的福利費(fèi)、獎(jiǎng)金，以及支付部分職工醫(yī)藥費(fèi)等。
第四，科研項(xiàng)目監(jiān)管過程不到位。有的單位把科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)非法轉(zhuǎn)給其所屬的二級(jí)機(jī)構(gòu)以及個(gè)人，并通過存入非銀行金融機(jī)構(gòu)中的信托存款形式，或以委托貸款、資本融資、擔(dān)保貸款等形式拆借給其他機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致部分款項(xiàng)難以收回；有的甚至以“勞務(wù)酬金”的名義亂支亂用科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。
2. 科研經(jīng)費(fèi)管理存在問題的原因分析。
第一，信息不對(duì)稱。科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理部門和項(xiàng)目承擔(dān)者之間具有信息不對(duì)稱性，其中項(xiàng)目承擔(dān)者占有信息量絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，往往產(chǎn)生“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”問題，降低了科技財(cái)政資金使用、科研項(xiàng)目實(shí)施、科技成果轉(zhuǎn)化的效率。
第二，契約關(guān)系存在局限性?？蒲许?xiàng)目管理部門與項(xiàng)目承擔(dān)單位之間的委托代理合同的契約關(guān)系中，雙方并未就各自的權(quán)、責(zé)、利等問題展開協(xié)商?？蒲泄芾聿块T掌握相對(duì)的自由處置權(quán)，即政府和科研經(jīng)費(fèi)管理部門達(dá)成的委托代理關(guān)系中的長(zhǎng)期契約存在一定的局限性，在科研項(xiàng)目財(cái)政資金使用中，代理人會(huì)利用不完備的契約關(guān)系和雙方信息的不對(duì)稱性，在實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)的同時(shí)而使委托人的利益遭受損失。
第三，懲罰和監(jiān)督機(jī)制不足。由于行政職能的特殊性以及信息的不對(duì)稱性，在多級(jí)委托代理關(guān)系中，政府沒能建立一套完整、嚴(yán)格、科學(xué)的項(xiàng)目全程管理制度體系，也沒有建立完善的問責(zé)制度和懲罰機(jī)制，造成科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的懲罰和監(jiān)督機(jī)制較弱，以致滋生代理人的尋租行為。
二、國(guó)外科研經(jīng)費(fèi)管理的主要經(jīng)驗(yàn)
1. 編制規(guī)范的政府科技預(yù)算。預(yù)算編制與管理是經(jīng)費(fèi)管理的重要內(nèi)容。其能從根源上控制政府科技預(yù)算的使用途徑。發(fā)達(dá)國(guó)家高度重視政府科技預(yù)算，建立了嚴(yán)格規(guī)范的預(yù)算編制程序，形成了科技資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。美、英等國(guó)家在預(yù)算編制規(guī)定中提出的可列支項(xiàng)目類別和具體科目大體一致，主要分為直接成本和間接成本。具體科目包括耗材費(fèi)、設(shè)備費(fèi)、人員費(fèi)、發(fā)表與傳播費(fèi)用、咨詢費(fèi)、差旅費(fèi)等。
2. 重視科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的過程管理。在科研項(xiàng)目完成的階段內(nèi)，項(xiàng)目資助機(jī)構(gòu)會(huì)對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位提交的階段性成果（或年度報(bào)告）進(jìn)行階段性評(píng)估，以掌握項(xiàng)目進(jìn)度及預(yù)算支出情況及存在的問題。例如美國(guó)，項(xiàng)目資助單位一般可以要求項(xiàng)目承擔(dān)者在季度內(nèi)或者年度內(nèi)提交相關(guān)的研究成果報(bào)告（至少一年一次，至多一季度一次）。季度和半年度報(bào)告一般在資助年度后的30天內(nèi)提交，年度報(bào)告在90天內(nèi)提交。
3. 經(jīng)費(fèi)使用的透明度高。歐盟在《歐洲2020》戰(zhàn)略部署中提出要實(shí)施金融部門的監(jiān)管改革，以填補(bǔ)監(jiān)管空白，提高透明度、穩(wěn)定性和責(zé)任心。美國(guó)為使聯(lián)邦經(jīng)費(fèi)開支變得更為透明，2010年4月，美國(guó)管理和預(yù)算局（OMB）研究制訂了《公開政府的指令——聯(lián)邦開支的透明性》草案，出臺(tái)了《聯(lián)邦開支透明性指南》，使聯(lián)邦經(jīng)費(fèi)開支始終透明化。
4. 科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管機(jī)制健全。發(fā)達(dá)國(guó)家均建立了較為嚴(yán)格的科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管機(jī)制，包括加強(qiáng)項(xiàng)目的監(jiān)督評(píng)估、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)制度、嚴(yán)格控制科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出范圍、注重科研項(xiàng)目立項(xiàng)的預(yù)算評(píng)審等制度。例如美國(guó)科學(xué)基金會(huì)針對(duì)科研項(xiàng)目建立了一套相對(duì)完善的預(yù)算管理機(jī)制，具體包括科研項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)的事前預(yù)算評(píng)價(jià)、科研項(xiàng)目中期的預(yù)算績(jī)效評(píng)估以及科研項(xiàng)目結(jié)束時(shí)的預(yù)算審核評(píng)價(jià)。韓國(guó)政府明確規(guī)定了科研項(xiàng)目的初期、中期和結(jié)束期等各階段的經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)容和事項(xiàng)，措施包括專門網(wǎng)絡(luò)化管理、研發(fā)經(jīng)費(fèi)專人管理等。
三、加強(qiáng)我國(guó)財(cái)政性科研經(jīng)費(fèi)管理的對(duì)策建議
1. 不斷完善科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理制度。以科研經(jīng)費(fèi)管理中的監(jiān)督政策設(shè)計(jì)、監(jiān)督制度完善、監(jiān)督反饋機(jī)制建立為基礎(chǔ)，發(fā)揮科研項(xiàng)目管理部門對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督作用，使這種監(jiān)督機(jī)制常規(guī)化、制度化、規(guī)范化。具體包括：①?gòu)?qiáng)化監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建立健全獨(dú)立性強(qiáng)、功能完善的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，明確機(jī)構(gòu)的人員編制和職能，厘清部門間的協(xié)調(diào)關(guān)系。②規(guī)范監(jiān)督制度的內(nèi)容體系，統(tǒng)一發(fā)布經(jīng)費(fèi)監(jiān)督檢查的規(guī)范要求、相關(guān)措施，加強(qiáng)對(duì)科研項(xiàng)目監(jiān)督檢查的力度。③強(qiáng)化對(duì)經(jīng)費(fèi)分配環(huán)節(jié)的過程監(jiān)督，將科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行情況定期公開，包括在必要的保密措施下對(duì)預(yù)算安排結(jié)果公開、實(shí)行預(yù)算額度事前公開、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用效果予以公示等。④建立并完善科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的信息系統(tǒng)，在對(duì)科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行監(jiān)督中，建立一套科研經(jīng)費(fèi)執(zhí)行結(jié)果（監(jiān)管、審計(jì)）數(shù)據(jù)庫，為科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督提供必要的基礎(chǔ)信息和可靠的依據(jù)，以便有針對(duì)性地分析科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、執(zhí)行、審計(jì)等環(huán)節(jié)中發(fā)現(xiàn)的問題，為政府科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理工作的改進(jìn)和優(yōu)化提供決策支持。
2. 加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)的財(cái)務(wù)管理?？蒲薪?jīng)費(fèi)應(yīng)納入單位的財(cái)務(wù)管理之中，從維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律角度來強(qiáng)化科研經(jīng)費(fèi)的管理。要密切關(guān)注和加強(qiáng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的事前、事中、事后多階段的過程管理。其中，在事前監(jiān)督階段，應(yīng)嚴(yán)格控制經(jīng)費(fèi)使用的總額、范圍、標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算制度，經(jīng)費(fèi)預(yù)算申報(bào)書的內(nèi)容要盡量周密、詳細(xì)、精確，并完善預(yù)算的申請(qǐng)、審批、執(zhí)行、變更等環(huán)節(jié)的手續(xù)。在事中監(jiān)督階段，可采用單位自查或委托其他財(cái)務(wù)專業(yè)機(jī)構(gòu)如會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果開展監(jiān)督和審查。一旦發(fā)現(xiàn)有弄虛作假、非法挪用、擠占經(jīng)費(fèi)的單位或個(gè)人，對(duì)情節(jié)輕者給予減少或停止財(cái)政資金支付、撤銷項(xiàng)目并公開通報(bào)批評(píng)，情節(jié)嚴(yán)重者應(yīng)將其移交司法機(jī)關(guān)給予法律懲處。在事后監(jiān)督階段，對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的效果性、合理性、合法性等進(jìn)行全面綜合評(píng)估和審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、提高科研經(jīng)費(fèi)管理水平和效率。在整個(gè)科研經(jīng)費(fèi)管理中，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)有計(jì)劃、有步驟的監(jiān)督管理。
3. 加強(qiáng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用過程的監(jiān)管。改變重立項(xiàng)、輕監(jiān)管的狀況，制定科學(xué)合理的預(yù)算編制方案和科研經(jīng)費(fèi)管理方案，提高部門預(yù)算編制水平并使之常規(guī)化。針對(duì)目前科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用中存在的挪用、擠占、滯留、會(huì)計(jì)核算不實(shí)等問題，應(yīng)通過調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)問題、弄清原因、分類解決。通過對(duì)科研經(jīng)費(fèi)在資金使用、預(yù)算管理、分配使用等環(huán)節(jié)中存在的資金使用效率偏低、不合規(guī)、不真實(shí)及科技成果轉(zhuǎn)化率低等突出問題進(jìn)行研究，從體制、機(jī)制、政策、制度等方面剖析問題產(chǎn)生的深層次原因，提出有針對(duì)性和可操作性的對(duì)策建議，不斷完善科研經(jīng)費(fèi)管理辦法，提高強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理水平。
4. 加強(qiáng)對(duì)違法違紀(jì)行為的審計(jì)監(jiān)督。一是加強(qiáng)對(duì)科研項(xiàng)目預(yù)算和經(jīng)費(fèi)分配過程中的審計(jì)監(jiān)督，將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果予以公示。二是嚴(yán)格控制科研項(xiàng)目支出中的擠占挪用科研經(jīng)費(fèi)、國(guó)有資產(chǎn)重大損失浪費(fèi)、虛設(shè)項(xiàng)目、虛列開支、資金使用效率低等問題，切實(shí)提高科研項(xiàng)目資金的使用效率。
同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)科研項(xiàng)目承擔(dān)者在立項(xiàng)、預(yù)算、支出等環(huán)節(jié)中的審計(jì)監(jiān)督和信息披露，重點(diǎn)查處科研經(jīng)費(fèi)收支中存在的擠占、挪用、非法轉(zhuǎn)移、違規(guī)轉(zhuǎn)讓、以個(gè)人名義對(duì)外投資、利用科研成果弄虛作假、化公為私等侵占國(guó)家利益等違規(guī)問題，采取有效措施防止重大損失、浪費(fèi)等現(xiàn)象產(chǎn)生。
四、結(jié)語
陜西省是集知識(shí)生產(chǎn)、知識(shí)傳播、高新技術(shù)研發(fā)、科技成果轉(zhuǎn)化等多功能于一體的科技資源大省。然而，陜西省的經(jīng)濟(jì)總量卻排在全國(guó)靠后，是典型的“資源大省、經(jīng)濟(jì)小省、收入窮省”，由此被稱為“陜西科技之謎”。為此，應(yīng)積極促使政府財(cái)政管理部門在科研經(jīng)費(fèi)管理過程中發(fā)揮主觀能動(dòng)性，依靠制度和機(jī)制進(jìn)行評(píng)價(jià)、控制，提高科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用效益，發(fā)揮好財(cái)政管理部門的“統(tǒng)籌科技資源”作用，破解陜西科技成果供給盲目、科技成果需求不足、中介機(jī)構(gòu)力量薄弱以及政府監(jiān)管不到位等因素造成的“陜西科技之謎”現(xiàn)象。
【注】本研究課題得到陜西省財(cái)政廳科技專項(xiàng)資助。
主要參考文獻(xiàn)
1. 張純.關(guān)于加強(qiáng)我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理工作的研究.中國(guó)市場(chǎng)，2011；39
2. 吳煥亮，余金樹．科研經(jīng)費(fèi)管理體制亟待完善.中國(guó)審計(jì)，2005；19
3. 劉新蘭，汪照全.財(cái)政科研資金管理使用的現(xiàn)狀分析及對(duì)策研究.審計(jì)研究，2006；5
4. 王文巖.我國(guó)政府科研經(jīng)費(fèi)運(yùn)作機(jī)制初探.北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2005
【作 者】
王秀云1 王 紅1 張 園2 張 立2
【作者單位】
（1.陜西省科學(xué)院〈中國(guó)科學(xué)院西安分院〉 西安 710043 2.西安交通大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院 西安 710049）
