一、地方政府債務(wù)的涵義及分類地方政府性債務(wù)是指地方政府或政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、融資平臺(tái)公司等直接借入或因提供擔(dān)保、回購等信用支持，投入公益性項(xiàng)目建設(shè)形成的附有清償或救助責(zé)任的金融性債務(wù)。關(guān)于債務(wù)的分類，從法律的角度可以分為隱性債務(wù)和顯性債務(wù)；從債務(wù)發(fā)生的可能性，可劃分為直接債務(wù)和或有債務(wù)。2009年財(cái)政部對(duì)地方政府債務(wù)給予了以下新的分類：
第一類是政府負(fù)有直接償債責(zé)任的債務(wù)。包括：地方政府債券、上級(jí)外債轉(zhuǎn)貸、國債轉(zhuǎn)貸、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款等投入公益性項(xiàng)目，全部以財(cái)政性資金作為償債資金來源的債務(wù)；政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、政府融資平臺(tái)等單位舉借、拖欠或回購的債務(wù)中已明確由財(cái)政性資金直接償還的債務(wù)；地方政府糧食企業(yè)和供銷企業(yè)政策性掛賬。
第二類是政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)。包括：政府融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位和其他單位舉借，確定以債務(wù)單位事業(yè)收入、經(jīng)營收入等非財(cái)政資金償還，且地方政府提供直接或間接擔(dān)保的債務(wù)。
第三類是政府未確認(rèn)承擔(dān)直接還款責(zé)任，也未提供擔(dān)保責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí)，政府可能需要承擔(dān)救助或負(fù)有兜底責(zé)任的債務(wù)，屬于政府或有債務(wù)。包括：高校、醫(yī)院等經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位為公益性項(xiàng)目舉借的債務(wù)；公用事業(yè)單位為供水、供熱、供氣、垃圾處理等公益性項(xiàng)目舉借的債務(wù)；政府融資平臺(tái)公司為公益性項(xiàng)目舉借的債務(wù)等。
二、地方政府債務(wù)管理和使用中存在的主要問題
（一）政府債務(wù)主體多元，控制和管理難。政府債務(wù)的主體理應(yīng)由作為地方政府的財(cái)政主管部門來承擔(dān)，然而事實(shí)上，地方政府債務(wù)呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，有政府直接發(fā)債的債務(wù)、政府擔(dān)保的貸款、融資平臺(tái)的借款以及一些公司的借款。上述債務(wù)除了財(cái)政部門管理一部分政府的內(nèi)、外債外，大量債務(wù)分散在政府的其他部門和企事業(yè)單位。這種多主體借款融資，債出多門，造成了債務(wù)規(guī)模日益膨脹，很難加以控制和管理，增加了地方政府債務(wù)的盲目性和風(fēng)險(xiǎn)性。
（二）地方政府債務(wù)沒有統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。目前，國家還沒有建立統(tǒng)一的地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，財(cái)政部門只是對(duì)中央財(cái)政轉(zhuǎn)貸地方政府的地方政府在國外金融機(jī)構(gòu)的貸款進(jìn)行管理，沒有明確對(duì)地方融資平臺(tái)及其他渠道的各種貸款加以管理，大量的債務(wù)游離在政府的其他部門或企事業(yè)單位。特別是對(duì)地方政府債務(wù)我國目前還沒有全國性的法規(guī)制度，雖然地方政府陸續(xù)制定了各自的債務(wù)管理辦法，寬嚴(yán)程度相差很大，缺乏規(guī)范性。
（三）缺乏監(jiān)督機(jī)制，造成擠占挪用債務(wù)資金。由于國家《預(yù)算法》不允許地方政府借債，各級(jí)政府在舉債問題上遮遮掩掩，透明度差，誰也說不清楚債務(wù)規(guī)模究竟有多大，即使財(cái)政部門也難以作出完整、真實(shí)的統(tǒng)計(jì)，監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)很難介入，因而難以對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行分析研究，債務(wù)率、償債率、借新還舊率、逾期債務(wù)率等監(jiān)控指標(biāo)等同虛設(shè)，債務(wù)預(yù)警機(jī)制無法建立起來。造成舉債把關(guān)不嚴(yán)，項(xiàng)目立項(xiàng)手續(xù)不健全，未嚴(yán)格履行審批程序。一些地方以城建項(xiàng)目或公共事業(yè)項(xiàng)目借款，但未按照規(guī)定用途使用債務(wù)資金，不能專款專用，使債務(wù)資金使用不能如期產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，加大了地方財(cái)政償還的壓力，埋下了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
（四）債務(wù)違約率高，償債對(duì)土地出讓收入的依賴較高。按照金融業(yè)的管理規(guī)定，不論是貸款還是其他渠道的融資都要履行《合同法》，地方政府作為債務(wù)人要履行義務(wù)，但政府在債務(wù)中往往處于強(qiáng)勢(shì)，違約率通常是很高的。比如前任借債后任應(yīng)還，但后任不但不還，還要借債，發(fā)生問題互相推卸，致使一些問題長期得不到處理解決，一些地方逾期債務(wù)率高達(dá)75%，不僅破壞了金融信用秩序，損害了政府威信，而且使債務(wù)積累了潛在的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府為了清償債務(wù)進(jìn)一步依賴土地財(cái)政，一些地方以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)比例超過50%，以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額相當(dāng)于土地出讓收入總額的1.29倍，導(dǎo)致一些地方政府采取擴(kuò)大土地征收范圍，抬高土地價(jià)格等措施來實(shí)現(xiàn)。其結(jié)果除了會(huì)助長房地產(chǎn)價(jià)格的上行，加大房地產(chǎn)調(diào)控阻力外，對(duì)國有土地資源的有效利用和保障國家糧食安全也將產(chǎn)生不利影響。
三、地方政府債務(wù)形成的主要原因
（一）地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，需要大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入。由于地方政府職能和事權(quán)職責(zé)范圍不斷擴(kuò)大，預(yù)算內(nèi)可安排建設(shè)的資金遠(yuǎn)不能滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施和各項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)快速發(fā)展的需求，加上擴(kuò)大內(nèi)需大量的投資項(xiàng)目硬性要求地方政府配套，地方政府職能多財(cái)力有限，通過銀行貸款、發(fā)行債券等渠道籌資必然成為地方政府不可避免的選擇，也必然帶來地方政府債務(wù)的急劇增長。特別是由于地方政府的政績與考核直接相關(guān)，卻與改善地方政府財(cái)務(wù)狀況的目標(biāo)相分離，對(duì)地方政府而言，創(chuàng)造政績是第一位的，減少債務(wù)是次要的，有政績就必須多上項(xiàng)目，債務(wù)越多政績就越大，才能實(shí)現(xiàn)借債跨越發(fā)展。
（二）財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制未能有效構(gòu)建，地方財(cái)力相對(duì)不足。我國分稅制改革，雖然規(guī)范了中央和地方政府之間的分配關(guān)系，但仍存在不完善的地方。一是財(cái)稅收入中央集中過多，留給地方的財(cái)力較少。增值稅和消費(fèi)稅等增量大的稅種集中在中央，零散和收入不穩(wěn)定的稅大都分給了地方，征收難度較大，地方財(cái)政沒有牢固的稅源。二是事權(quán)劃分不清楚。大量事權(quán)沉淀在地方政府，出現(xiàn)了事權(quán)下移和財(cái)權(quán)上移的現(xiàn)象，使地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配。在這種情況下，地方政府要解決事權(quán)與財(cái)力之間的矛盾，只能靠借債解決問題。
（三）投資、融資體系不合理，加重了政府的債務(wù)壓力。我國長期以來經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展主要依靠投資驅(qū)動(dòng)，但卻沒有建立起科學(xué)合理的公共投資體系，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展因財(cái)力不足，不得不靠借債融資來完成，投資風(fēng)險(xiǎn)不斷向地方政府集中。同時(shí)，由于改革開放初期，企業(yè)所需資金靠財(cái)政，市場(chǎng)機(jī)制建立起來后，企業(yè)貸款完全依賴銀行，特別是中小企業(yè)融資貸款比較難，不得不借助地方政府的威信融資，或由地方政府擔(dān)保貸款，加重了政府的債務(wù)壓力。作為地方政府而言，由于國家法律規(guī)定不能發(fā)債，只好通過融資平臺(tái)向銀行貸款。
（四）國家法律約束乏力，地方政府變相舉債。我國《預(yù)算法》第
28規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出，收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債務(wù)”?！稉?dān)保法》第八條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)不得作為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外?！钡珜?shí)際上，我國已開始探討給予地方政府發(fā)債的途徑，1998年開始實(shí)施積極的財(cái)政政策后，我國每年發(fā)行的長期建設(shè)國債中相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)貸給地方使用，由地方還本付息，用中央對(duì)地方的稅收返還作擔(dān)保。許多地方政府為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，通過注冊(cè)成立各種名目的基礎(chǔ)建設(shè)投資有限責(zé)任公司或城市發(fā)展投資有限責(zé)任公司等，搭建融資平臺(tái)向金融部門借款或向社會(huì)發(fā)行企業(yè)公司債券，超能力舉債。特別是財(cái)政轉(zhuǎn)貸的債務(wù)和地方政府擔(dān)保的債務(wù)，因債務(wù)人未能按時(shí)還款或喪失還款能力，使償還債務(wù)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到政府身上，最終造成財(cái)政資金損失。
四、加強(qiáng)政府債務(wù)管理的建議。政府債務(wù)是把雙刃劍，使用的好可以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，反之就會(huì)成為財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)的導(dǎo)火索。因此，應(yīng)采取措施，加強(qiáng)政府債務(wù)管理。
（一）摸清家底，控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。要解決地方政府債務(wù)問題，首先要摸清債務(wù)的規(guī)模、類型、性質(zhì)，確保數(shù)據(jù)的真實(shí)和準(zhǔn)確性。在清理債務(wù)的基礎(chǔ)上，做好政府債務(wù)償還，把債務(wù)余額壓到最小程度。對(duì)一些超期未還的貸款要及時(shí)催還，充分考慮地方政府融資平臺(tái)貸款潛在風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)期損失，計(jì)提貸款損失準(zhǔn)備。
（二）將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理。編制切實(shí)可行的地方政府債務(wù)預(yù)算可以約束各級(jí)政府部門的舉債和償債行為，實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)管理的規(guī)范化和法制化，有效防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，保證財(cái)政預(yù)算的真實(shí)性和完整性。編制地方政府債務(wù)預(yù)算應(yīng)全面反映本級(jí)財(cái)政預(yù)算安排的財(cái)政貸款收入、上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)貸資金收入、中央銀行專項(xiàng)借款收入、國內(nèi)金融組織其他貸款收入以及這些貸款用于建設(shè)性支出、非建設(shè)性支出、償還政府債務(wù)支出等情況。
（三）加快完善財(cái)政體制，建立規(guī)范的融資體系。應(yīng)進(jìn)一步界定中央和地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)，并由法律作出明確規(guī)定，解決財(cái)權(quán)上移事權(quán)下移的問題，控制地方政府債務(wù)膨脹。同時(shí)，為使企業(yè)和其他經(jīng)營單位能夠通過市場(chǎng)渠道得到貸款，需要建立科學(xué)、規(guī)范的金融體系，只有這樣才能割斷地方政府與企業(yè)的債務(wù)關(guān)系，停止債務(wù)擔(dān)保，消除地方政府的隱形債務(wù)。政府與企業(yè)融資應(yīng)該分軌，地方政府需要籌措的資金通過發(fā)行地方債券來解決，地方國有企業(yè)、集體企業(yè)和民營企業(yè)通過融資市場(chǎng)貸款，走市場(chǎng)化融資渠道形成規(guī)范的融資體系。
四）建立健全債務(wù)管理體系和償還機(jī)制。建立地方債務(wù)專職的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)地方政府的債務(wù)工作，編制地方政府債務(wù)計(jì)劃，分析政府債務(wù)情況以及償還能力，做出恰當(dāng)判斷，提出約束地方債務(wù)膨脹的措施和建議。明確債務(wù)償還渠道和償還責(zé)任制，建立包括債務(wù)依存度、償債率、債務(wù)負(fù)擔(dān)率等指標(biāo)在內(nèi)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系和政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度。
（五）完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)政府債務(wù)監(jiān)督。
一是修改《預(yù)算法》。我國《預(yù)算法》是1995年制定實(shí)施，1997年修訂的，距今已近20年，隨著我國預(yù)算改革和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必然會(huì)出現(xiàn)不相適應(yīng)的地方，取消不允許地方政府發(fā)債的有關(guān)內(nèi)容，增加地方政府發(fā)債的合法權(quán)利。
二是制定地方政府債務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)，包括債務(wù)發(fā)行、借債依據(jù)、債務(wù)規(guī)模、借債方式、使用范圍、債務(wù)償還等內(nèi)容，使地方政府債務(wù)走上法制化軌道。
三是修改《擔(dān)保法》。政府擔(dān)保是地方政府債務(wù)問題產(chǎn)生的原因之一，因?yàn)閭鶆?wù)人實(shí)際上并沒有貸款的資格，而是借用政府的信譽(yù)，受擔(dān)保的單位往往在政府的保護(hù)下，不嚴(yán)格管理，不有效使用，欠債最后由政府兜底，使政府由擔(dān)保變成債務(wù)主體。因此，要取消《擔(dān)保法》有關(guān)政府擔(dān)保的規(guī)定，增加變相擔(dān)保的處罰規(guī)定，擔(dān)保公司要與政府部門脫鉤，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作。
四是要按照國家法律，對(duì)政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督，實(shí)施債務(wù)責(zé)任追究制度，對(duì)未按規(guī)定程序舉借債務(wù)、虛報(bào)項(xiàng)目騙取政府債務(wù)資金、擅自提供擔(dān)保、截留挪用政府債務(wù)或償還資金、造成損失浪費(fèi)等違紀(jì)違法行為依法處理處罰并追究責(zé)任。
作者：千梅海
