1 績(jī)效預(yù)算的概念界定
1.1 績(jī)效預(yù)算的定義
績(jī)效預(yù)算從廣義上講是把績(jī)效的理念加入到預(yù)算編制和執(zhí)行的過(guò)程中，這里面最重要的一點(diǎn)就是績(jī)效預(yù)算的理念，這也是定義績(jī)效預(yù)算的關(guān)鍵。績(jī)效預(yù)算的理念實(shí)質(zhì)上就是測(cè)評(píng)公共預(yù)算支出最終的效益和效果。在預(yù)算單位編制預(yù)算過(guò)程中，需要將最終公共預(yù)算支出的效果進(jìn)行明確，就是財(cái)政資金需要達(dá)到的效果，以此為依據(jù)來(lái)具體安排財(cái)政支出的支付計(jì)劃，以及支付投向。財(cái)政部門(mén)的績(jī)效預(yù)算理念則更為宏觀，需要將整個(gè)財(cái)政資金在社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的整個(gè)效果進(jìn)行預(yù)期和規(guī)劃，來(lái)以此安排財(cái)政資金的投向比重等。
1.2 績(jī)效預(yù)算的原理
從本質(zhì)上將，財(cái)政資金是在購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品和服務(wù)，績(jī)效預(yù)算的實(shí)現(xiàn)原理就是使得財(cái)政資金購(gòu)買(mǎi)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)達(dá)到預(yù)期的效果。這其實(shí)就是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的命題。來(lái)測(cè)評(píng)財(cái)政資金購(gòu)買(mǎi)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的合理性，應(yīng)該從以下幾方面考慮。
一是購(gòu)買(mǎi)行為是否經(jīng)濟(jì)，就是購(gòu)買(mǎi)的產(chǎn)品和服務(wù)和所支付的財(cái)政資金價(jià)值是否大體一致，財(cái)政資金是否花了高價(jià)買(mǎi)了產(chǎn)品和服務(wù)。為了體現(xiàn)財(cái)政資金購(gòu)買(mǎi)行為的經(jīng)濟(jì)性，就需要在購(gòu)買(mǎi)前，也就是財(cái)政資金預(yù)算編制階段，對(duì)所需購(gòu)買(mǎi)的產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行調(diào)研，分析市場(chǎng)價(jià)格，對(duì)于沒(méi)有市場(chǎng)價(jià)額的產(chǎn)品和服務(wù)要進(jìn)行有效評(píng)估。
二是財(cái)政資金是否有效率，就是財(cái)政資金是否得到了充分的利用。財(cái)政資金應(yīng)該是促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行的重要資源，它通過(guò)購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品和服務(wù)的形式來(lái)保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如果，大部分財(cái)政資金只是沉淀在國(guó)庫(kù)，沒(méi)有有效被利用，那么它的作用就沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。因?yàn)樨?cái)政資金不是用來(lái)“攢的”，是用來(lái)“花的”。這就需要合理安排財(cái)政資金的支出，預(yù)算要合理，預(yù)算的測(cè)算要科學(xué)準(zhǔn)確，我們一年能花多少錢(qián)，這個(gè)一定要心中有數(shù)。
三是財(cái)政資金是否達(dá)到了預(yù)期的效果，就是財(cái)政資金所購(gòu)買(mǎi)的產(chǎn)品和服務(wù)，達(dá)沒(méi)達(dá)到我們預(yù)期的要求。這應(yīng)該從兩方面考慮：一是我們有沒(méi)有要求，我們的要求具體不具體，可不可以量化和測(cè)評(píng)；二是最終的效果如何。我們能不能測(cè)評(píng)出來(lái)。因?yàn)楣伯a(chǎn)品和服務(wù)的效果，大多是公眾的滿意度，而滿意度又是一個(gè)帶有一定主觀內(nèi)容的指標(biāo)，所以，效果的測(cè)評(píng)應(yīng)該從客觀的具體指標(biāo)入手。
2 績(jī)效預(yù)算的實(shí)現(xiàn)路徑
2.1 績(jī)效預(yù)算理念——預(yù)算績(jī)效管理
任何一個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，首先應(yīng)樹(shù)立一個(gè)理念，這個(gè)理念可以理解為一個(gè)框架性的內(nèi)容和原則。在整個(gè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，所有的事項(xiàng)以及路徑都應(yīng)圍繞這個(gè)理念而開(kāi)展。而對(duì)于績(jī)效預(yù)算來(lái)說(shuō)，要想實(shí)現(xiàn)它所設(shè)定的目標(biāo)，在工作中就要圍繞“績(jī)效”這個(gè)理念而開(kāi)展。
（1）預(yù)算績(jī)效管理
預(yù)算績(jī)效管理是指在預(yù)算管理中融入績(jī)效理念，將績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、績(jī)效跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果運(yùn)用納入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程，以提高預(yù)算的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益為目的的管理活動(dòng)。績(jī)效評(píng)價(jià)作為預(yù)算績(jī)效管理的核心內(nèi)容，圍繞績(jī)效目標(biāo)，對(duì)產(chǎn)出和效果展開(kāi)評(píng)價(jià)，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)提升預(yù)算管理水平，提高財(cái)政資金的使用效益。
（2）項(xiàng)目績(jī)效的具體管理
項(xiàng)目概況。包括項(xiàng)目基本情況、項(xiàng)目年度預(yù)算績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)設(shè)定情況。項(xiàng)目基本情況主要介紹立項(xiàng)情況、實(shí)施主體、項(xiàng)目資金及主要內(nèi)容等；項(xiàng)目年度預(yù)算績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)設(shè)定情況包括預(yù)期總目標(biāo)及階段性目標(biāo)，衡量績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的評(píng)價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)等。
項(xiàng)目決策及資金使用管理情況。包括項(xiàng)目決策情況、項(xiàng)目資金安排落實(shí)、總投入、實(shí)際使用、管理等內(nèi)容。項(xiàng)目決策主要介紹決策過(guò)程和結(jié)果；資金安排落實(shí)、總投入包括財(cái)政資金、自籌資金等內(nèi)容；項(xiàng)目資金使用主要介紹財(cái)政資金實(shí)際使用情況；項(xiàng)目資金管理包括管理制度、辦法的制訂及執(zhí)行等內(nèi)容。
2.2 績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系
所謂績(jī)效評(píng)價(jià)，是指為達(dá)到一定的目的和效果，運(yùn)用特定的具體指標(biāo)、設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定的科學(xué)方法，對(duì)行為的效果、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量、機(jī)構(gòu)所做貢獻(xiàn)與質(zhì)量競(jìng)進(jìn)行分析判斷計(jì)量或表達(dá)過(guò)程。具有以下的特征：一是績(jī)效評(píng)價(jià)依據(jù)具有合理性；二是績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)具有客觀公正性；三是績(jī)效評(píng)價(jià)方法具有科學(xué)性；四是績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果具有可能性。
財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)，是指運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，對(duì)照統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，按照績(jī)效內(nèi)在原則，對(duì)財(cái)政支出行為過(guò)程以其效率和效果（包括經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)）進(jìn)行的科學(xué)、客觀、公正衡量比較和綜合測(cè)評(píng)。其核心就是是強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金公共支出管理中的效果。
公共財(cái)政目的就是將納稅人的錢(qián)用在滿足社會(huì)公共需要和公共產(chǎn)品上，用得好，用得巧，用出效果。效果問(wèn)題是公共財(cái)政基本框架關(guān)鍵，貫穿在整個(gè)公共財(cái)政的運(yùn)動(dòng)過(guò)程中。我們講的財(cái)政支出的效益，就必須對(duì)財(cái)政支出效益進(jìn)行考慮和測(cè)評(píng)。這就是對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行績(jī)效指標(biāo)的科學(xué)評(píng)價(jià)。簡(jiǎn)單理解的話，這里的“績(jī)”，是指公共財(cái)政支出所應(yīng)達(dá)到的而且是可以量化的目標(biāo)體系；這里的“效”，是指公共財(cái)政支出所應(yīng)達(dá)到的具體指標(biāo)數(shù)量，也就是公共財(cái)政支出完成以后所取得成效和完成工作情況。
2.3 績(jī)效預(yù)算的監(jiān)督檢查
（1）財(cái)政部門(mén)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)
績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象和內(nèi)容包括納入政府預(yù)算管理的資金和納入部門(mén)預(yù)算管理資金。按照預(yù)算級(jí)次，可分為本級(jí)部門(mén)預(yù)算管理的資金和市對(duì)區(qū)縣轉(zhuǎn)移支付資金。納入政府預(yù)算的管理資金是指經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)、具有法律效力和制度保證的政府年度財(cái)政性資金收支計(jì)劃，它規(guī)定財(cái)政性資金收入來(lái)源、數(shù)量以及財(cái)政性資金支出的各項(xiàng)的用途和數(shù)量，包括公共預(yù)算、國(guó)有資金經(jīng)營(yíng)預(yù)算、基金預(yù)算和社?；痤A(yù)算等內(nèi)容。納入部門(mén)預(yù)算管理資金是指由各級(jí)預(yù)算部門(mén)編制、財(cái)政部門(mén)進(jìn)行審核，并報(bào)經(jīng)本級(jí)政府和人大批準(zhǔn)的部門(mén)資金收支計(jì)劃，它是政府預(yù)算管理基礎(chǔ)，包括一般預(yù)算收支計(jì)劃和基金預(yù)算收支計(jì)劃。
績(jī)效評(píng)價(jià)以財(cái)政資金中的項(xiàng)目支出為重點(diǎn)，重點(diǎn)評(píng)價(jià)一定規(guī)模以上、與本部門(mén)職能密切相關(guān)的、具有明顯社會(huì)影響和經(jīng)濟(jì)影響的重點(diǎn)項(xiàng)目。所謂一定規(guī)模以上，對(duì)于財(cái)政部門(mén)組織評(píng)價(jià)，原則上選擇500萬(wàn)元及以上的項(xiàng)目；對(duì)于預(yù)算部門(mén)組織評(píng)價(jià)，原則上選擇100萬(wàn)元及以上的項(xiàng)目。
（2）審計(jì)部門(mén)的財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)
績(jī)效審計(jì)在績(jī)效預(yù)算推進(jìn)過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用，績(jī)效審計(jì)的對(duì)象包括財(cái)政資金所購(gòu)買(mǎi)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，重點(diǎn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。
對(duì)經(jīng)濟(jì)性的審計(jì)。主要審計(jì)財(cái)政資金購(gòu)買(mǎi)行為是否經(jīng)濟(jì)，就是購(gòu)買(mǎi)的產(chǎn)品和服務(wù)和所支付的財(cái)政資金價(jià)值是否大體一致，財(cái)政資金是否花了高價(jià)買(mǎi)了產(chǎn)品和服務(wù)。這里主要的工作就是測(cè)算公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本真實(shí)性。
對(duì)效率性的審計(jì)。主要審計(jì)財(cái)政資金是否得到了充分的利用。財(cái)政資金是否閑置或者沉淀。財(cái)政資金在撥付項(xiàng)目單位后，是否得到有效利用。這里還要重點(diǎn)審計(jì)預(yù)算編制是否科學(xué)合理，是否存在重復(fù)申報(bào)預(yù)算問(wèn)題。
對(duì)效果的審計(jì)。主要審計(jì)財(cái)政資金所購(gòu)買(mǎi)的產(chǎn)品和服務(wù)，達(dá)沒(méi)達(dá)到我們預(yù)期的要求。在這部分的審計(jì)中，審計(jì)人員需要借助預(yù)算在編制過(guò)程中設(shè)定的指標(biāo)和預(yù)算編制過(guò)程中所表述的最終效果預(yù)期。同時(shí)，審計(jì)人員還應(yīng)該具有一定的獨(dú)立性，需要審計(jì)人員自身設(shè)計(jì)一些指標(biāo)，來(lái)測(cè)評(píng)公共財(cái)政資金購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品和服務(wù)的效果。
3 績(jī)效預(yù)算在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中存在問(wèn)題的理論原因
公共預(yù)算最大化理論。1971年，尼斯坎南（Niskanen）發(fā)表了《官僚機(jī)構(gòu)與代議制政府》，提出了官僚預(yù)算最大化理論，也稱(chēng)為官僚行為理論，總體的論點(diǎn)是官僚是追求總預(yù)算規(guī)模最大化的。同時(shí)也存在資助人和官僚機(jī)構(gòu)信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，信息不對(duì)稱(chēng)的原因是兩個(gè)，其一是資助人缺乏充足的動(dòng)機(jī)去運(yùn)用他的潛在權(quán)力，第二是因?yàn)橘Y助人對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的生產(chǎn)過(guò)程缺少必要的知識(shí)與信息。雖然后來(lái)他修正了自己建立的模型，但是基本框架沒(méi)有發(fā)生變化。這一理論因?yàn)榉虾芏喙娦膽B(tài)，收到大家的追捧，雖然很多專(zhuān)家認(rèn)為該理論并不成熟，但是仍然在公共財(cái)政預(yù)算分析中被采用。
4 績(jī)效預(yù)算推進(jìn)可借鑒的經(jīng)驗(yàn)
這里主要介紹一下德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。主要包括：首先，預(yù)算管理法制化程度高，除有《基本法》以外，對(duì)每一項(xiàng)支出都予以立法規(guī)范。而且，為使聯(lián)邦、州和地方財(cái)政職能能夠統(tǒng)一行使并有助于統(tǒng)一控制和監(jiān)督，德國(guó)財(cái)政采用統(tǒng)一的預(yù)算規(guī)則和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。其次，部門(mén)預(yù)算注重績(jī)效管理。其突出特征是不僅僅單純就預(yù)算而編預(yù)算，而是要求部門(mén)在提出支出需要的同時(shí)，對(duì)于各項(xiàng)支出所履行職能的完成程度做出詳細(xì)說(shuō)明及論證。部門(mén)預(yù)算已跨越傳統(tǒng)的“投入預(yù)算”階段，進(jìn)入了“產(chǎn)出預(yù)算”階段。第三，部門(mén)預(yù)算的執(zhí)行具有剛性。德國(guó)的財(cái)政部中只有預(yù)算管理部門(mén)與各部門(mén)發(fā)生往來(lái)關(guān)系，預(yù)算一經(jīng)確定，即通過(guò)電子轉(zhuǎn)賬系統(tǒng)劃入各部門(mén)賬戶，由各部門(mén)內(nèi)部的預(yù)算執(zhí)行專(zhuān)員負(fù)責(zé)按法律規(guī)定執(zhí)行預(yù)算。第四，政府預(yù)算高度公開(kāi)與透明。
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