有段時間，山東省東營市東營區(qū)財政局長張俊海感到他這“財神”難當了，在區(qū)“兩會”上，代表、委員“炮轟”財政預算“太粗糙”、“看不懂”、“不透明”；同時，區(qū)屬一些部門對財政推行的部門預算、國庫集中支付等改革很有意見，責怪財政把他們的財權(quán)給“捆緊”了，花錢“不方便”了。張局長感到委屈，為了預算更透明，財政已盡了最大努力，搞改革也是財政在執(zhí)行政府的決策，怎么把“不滿意”歸到了財政局長頭上！來自兩方面的指責，讓張俊海一下子坐在了矛盾的“焦點”上，結(jié)果在年終全區(qū)局級領(lǐng)導評選先進中，工作一向出色的他卻因低票而落榜，好在組織上主持公道，才使張俊海成為該年度的先進個人。這是發(fā)生在東營區(qū)2002年的事情。這雖然曾是一個基層財政局長遇到的困惑，但同樣也是中央和地方財政部門領(lǐng)導經(jīng)常面對的矛盾和問題。
怎么才能把國家的錢花明白，花規(guī)范，花出效益？近年來隨著財政投入的不斷加大，資金使用和管理中的矛盾越來越突出，使得財政部門時常處于“兩難”境地。一面是各界要求預算透明，一面是部門花錢要更多的“自主權(quán)”，面對每年“兩會”代表、委員要求細化預算的呼吁，面對財政資金管理和使用不規(guī)范的漏洞，財政部對財政管理體制進行改革的愿望越來越迫切。而要做到預算明細、規(guī)范花錢，改革不是財政一家的事情。按照中央預算法規(guī)定，中央預算是由部門預算組成的，而出現(xiàn)“粗預算”的實際情況是，幾年前的部門預算只是幾個部門的預算，國家130多個所有一級預算單位的預算沒有部門預算，中央預算不是部門預算的匯總。也就是財政部提交的中央預算只是部門預算中的一個部分，即財政預算撥款部分，其他部分包括預算外資金和基金等財政性資金并不在提交人大的預算之中，這自然導致部門預算“太粗糙”、“不透明”。預算編制粗糙的責任在哪里？當然是外部因素造成的。但財政部深切感到，財政管理體制改革雖然難度很大，但必須加速推進，而且再難也要搞。2002年初，財政部上報的加快財政管理體制改革的方案，得到了國務(wù)院的大力支持。
部門預算改革直逼資金管理“死角”
在中央的支持下，財政部把部門預算改革推入了快車道。
其實推行部門預算改革，財政部一直在艱難地進行著。財政部在1999年以來預算制度改革的基礎(chǔ)上，2002年制定了《中央本級基本支出預算管理辦法》和《中央本級項目支出預算管理辦法》等一系列預算管理制度，從而加大了改革力度。
制度設(shè)計透著“精細”。基本支出反映部門維持正常運轉(zhuǎn)方面的支出，采取定員定額管理方式；項目支出反映部門事業(yè)發(fā)展方面的支出，采取項目庫管理方式，按照項目重要程度，分別輕重緩急排序，使項目經(jīng)費安排與部門事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和年度工作重點緊密結(jié)合，逐步建立起項目滾動安排的管理機制。這一改革，打破了長期以來部門花錢“粗放化”的方式。
在此框架下，從2003年起，財政部不斷完善基本支出和項目支出管理方式，在基本支出管理方面，首先不斷擴大定員定額改革試點范圍。2002年對中央102個部門進行定員定額試點，到2007年已經(jīng)擴大到120個行政單位、2個事業(yè)單位。其次推行實物費用定額改革試點。2004年選擇了審計署等5個中央部門進行實物費用定額標準試點，實物費用定額標準的實施范圍以房產(chǎn)、車輛作為主要內(nèi)容，探索政府資產(chǎn)實物管理與預算管理實現(xiàn)有機結(jié)合的有效途徑，2005年試點部門進一步擴大到18家。在此基礎(chǔ)上，大力完善定員定額標準體系，細化預算內(nèi)容。在項目支出管理上進一步明確了項目分類，將支出項目按照輕重緩急進行排序，分門別類進行安排，初步實現(xiàn)了項目支出的滾動管理。
部門預算的深入推進，使預算管理實現(xiàn)了四大效能。
初步建立起了與國家宏觀政策及部門履行職能緊密結(jié)合的預算分配機制。由于部門預算按基本支出和項目支出進行編報，提高了預算細化程度，部門開始注重按職能和工作計劃編報預算，保證了預算能夠真實、全面地反映部門行使職能的需要。這樣，財政部門能夠及時匯總各預算單位的預算需求上報國務(wù)院，各預算單位能夠根據(jù)國務(wù)院確定的財政支出結(jié)構(gòu)，科學、規(guī)范地分配中央財政預算資金。
預算編制方式發(fā)生重大改變，預算編制的準確性進一步提高。部門預算改革后，中央各部門打破了過去按基數(shù)編報預算的方法，開始注重按職能和工作計劃從基層預算單位開始編制預算，逐級匯總，所有開支項目落實到具體的預算單位。這種編制方式避免了代編預算的隨意性，理清了部門所應承擔的責任，使預算安排與本部門的工作特點緊密結(jié)合，促進了部門預算觀念的增強。
強化了預算約束，預算的計劃性和嚴肅性得到增強。部門預算改革的推行，改變了傳統(tǒng)的“基數(shù)法”預算編制方法，將部門所有支出劃分基本支出和項目支出，分別采取定員定額和項目庫管理的方式進行編制，初步實現(xiàn)了預算資金管理的標準化和規(guī)范化；改變了過去層層留“機動經(jīng)費”的做法，減少了資金在中間環(huán)節(jié)的滯留，提高了預算的年初到位率；改變了對預算外資金、各種政府性基金均由單位自行安排的傳統(tǒng)預算編制方式，能夠按照綜合預算的要求，將預算外資金納入預算管理或?qū)嵭惺罩撱^管理，加強了對預算外資金的規(guī)范管理。
預算透明度不斷提高，強化了全國人大對預算的監(jiān)督。財政部在向全國人大報送按功能匯總的中央財政總預算的同時，報送部門預算的數(shù)量逐年增加。從2000預算年度，所有中央一級預算單位開始試編部門預算，并將農(nóng)業(yè)部、科技部等4個部門的部門預算報送全國人大審議，到2007年報送的部門已經(jīng)增加到40個。同時，報送全國人大審議的部門預算內(nèi)容不斷細化，中央財政用于教育、科技、醫(yī)療、社保等方面涉及人民群眾根本利益的重大支出總量和結(jié)構(gòu)情況報全國人大審議，對不能列入部門預算的項目的詳細安排情況，也向國務(wù)院報告并轉(zhuǎn)送全國人大備案。
收支分類改革讓預算“通俗易懂”
隨著公共財政體制的逐步確立，以及部門預算、國庫集中收付、政府采購等各項改革的不斷深入，我國原有科目體系已不適應政府職能的轉(zhuǎn)變，不能清晰反映政府職能活動，制約財政管理的科學化和財政管理信息化，不利于強化財政預算管理和監(jiān)督職能，與國民經(jīng)濟核算體系和國際通行做法不相適應的弊端越來越明顯，阻礙了預算的公開透明。
針對這些問題，黨中央、國務(wù)院對財政部推行的政府收支分類改革非常重視，提出了一系列明確要求。2005年底財政部制定的《政府收支分類改革方案》正式實施。改革直奔一個目的：公開透明。按新科目編制的預算符合市場經(jīng)濟條件下公共財政的基本要求，既要說得明白，也要讓一般老百姓看得懂。改革后的收入分類全面反映政府收入的來源和性質(zhì)，不僅包括預算內(nèi)收入，還包括預算外收入、社會保險基金收入等應屬于政府收入范疇的各項收入。
為有效推進政府收支分類改革，對全國財政系統(tǒng)、預算系統(tǒng)開展了前所未有的大規(guī)模培訓。各級預算、國庫、信息網(wǎng)絡(luò)中心、財政監(jiān)察專員辦以及各部門、各預算單位組織的業(yè)務(wù)培訓達數(shù)十萬人次。中央財政先后舉辦了五次大規(guī)模培訓，參加培訓的中央部門、地方財政部門、財政專員辦的各級財政財務(wù)人員約4000人次，各級政府自行組織的培訓總?cè)藬?shù)達數(shù)十萬，使人員業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍得到提高，有力地推進了改革的進程。
新建立的政府支出功能分類體系，清晰地反映了政府各項職能活動，同時根據(jù)政府管理和部門預算的要求，統(tǒng)一了按支出功能設(shè)置類、款、項三級科目，從而建立起了新型的支出經(jīng)濟分類體系，全面、規(guī)范、明細、透明地反映政府各項支出的具體用途。
打開政府收支分類科目網(wǎng)絡(luò)，可以對任何一項財政收支進行“多維”定位，清清楚楚地說明政府的錢是怎么來的、干了什么事、怎么干的，這為預算管理、統(tǒng)計分析、宏觀決策和財政監(jiān)督等提供了全面、真實、準確的經(jīng)濟信息。
項目支出按經(jīng)濟分類編制預算，提高了項目支出預算管理水平，準確地反映了政府各項支出的具體用途，實現(xiàn)了項目支出預算由粗放向科學、規(guī)范管理轉(zhuǎn)變，提高了財政資金使用的安全性和有效性。在今年的“兩會”上，財政預算的強化和透明，受到了代表、委員的歡迎。
