【摘要】基于2003 ~ 2013年上半年國(guó)家審計(jì)署官方網(wǎng)站公開披露的180份審計(jì)結(jié)果公告，本文從理論與實(shí)踐兩方面初步探討國(guó)家審計(jì)如何通過審計(jì)結(jié)果公告制度更好地服務(wù)于國(guó)家治理。研究認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)國(guó)家審計(jì)結(jié)果公告基本滿足國(guó)家治理需求，審計(jì)署公開披露國(guó)家審計(jì)結(jié)果，能充分運(yùn)用社會(huì)輿論監(jiān)督，督促被審計(jì)單位有關(guān)問題整改，強(qiáng)化國(guó)家審計(jì)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的“免疫系統(tǒng)”功能，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理。
【關(guān)鍵詞】國(guó)家治理 國(guó)家審計(jì) 審計(jì)結(jié)果公告
一、引言
2003年12月12日，審計(jì)署在其官方網(wǎng)站發(fā)布了國(guó)家審計(jì)結(jié)果公告第1號(hào)——《審計(jì)署關(guān)于防止非典型肺炎專項(xiàng)資金和社會(huì)捐贈(zèng)款物審計(jì)結(jié)果的公告》，引起社會(huì)的高度關(guān)注與強(qiáng)烈反響，同時(shí)標(biāo)志著真正意義上的國(guó)家審計(jì)結(jié)果公告制度在我國(guó)正式建立。審計(jì)結(jié)果公告制度是指國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)依照法定程序，將審計(jì)管轄范圍內(nèi)重要審計(jì)事項(xiàng)的審計(jì)基本情況、發(fā)現(xiàn)的主要問題、處理情況及建議、被審計(jì)單位整改情況等，通過一定的媒介向社會(huì)公眾公開，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督特別是社會(huì)輿論監(jiān)督，以促進(jìn)所查處問題得以糾正和落實(shí)的一項(xiàng)制度。本文以國(guó)家治理為視角，以2003 ~ 2013年上半年我國(guó)國(guó)家審計(jì)結(jié)果公告信息為分析對(duì)象，探討國(guó)家審計(jì)結(jié)果公告制度在服務(wù)國(guó)家治理中的積極作用，以進(jìn)一步豐富國(guó)家審計(jì)理論，為國(guó)家審計(jì)實(shí)務(wù)提供借鑒。
二、國(guó)家審計(jì)結(jié)果公告服務(wù)國(guó)家治理的理論分析
在2011年7月8日的中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)第三次理事會(huì)論壇上，國(guó)家審計(jì)署劉家義審計(jì)長(zhǎng)提出了“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”的重大議題，認(rèn)為在國(guó)家治理中，國(guó)家審計(jì)實(shí)質(zhì)上是國(guó)家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中的一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國(guó)家治理的重要組成部分。理論上，實(shí)行國(guó)家審計(jì)結(jié)果公告制度是國(guó)家治理發(fā)展的客觀要求，也是推動(dòng)國(guó)家治理的重要途徑。通過將審計(jì)基本情況、發(fā)現(xiàn)的主要問題、處理情況與建議及被審計(jì)單位整改情況向社會(huì)公告，審計(jì)結(jié)果公告制度能將審計(jì)監(jiān)督置于人民群眾和社會(huì)監(jiān)督之下，促進(jìn)輿論監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，最大限度地發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的“免疫系統(tǒng)功能”，推動(dòng)完善國(guó)家治理。李嘉明和劉永龍（2012）通過對(duì)不同國(guó)家的國(guó)家審計(jì)進(jìn)行比較發(fā)現(xiàn)，國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的基本機(jī)制都是通過審計(jì)結(jié)果來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家治理的服務(wù)。
根據(jù)劉家義審計(jì)長(zhǎng)國(guó)家審計(jì)的“國(guó)家治理論”，國(guó)家審計(jì)結(jié)果公告首先具有“預(yù)防”功能。審計(jì)結(jié)果公告的主體是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)，其具有獨(dú)立、客觀、公正、超脫的優(yōu)勢(shì)，擁有有關(guān)政府機(jī)關(guān)和國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位財(cái)政財(cái)務(wù)管理方面的大量信息。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)通過將審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公開披露，一方面對(duì)審計(jì)對(duì)象的違法違規(guī)行為能夠起到一定的預(yù)防和預(yù)警作用；另一方面，加大了被審計(jì)單位的輿論壓力，進(jìn)一步強(qiáng)化了國(guó)家審計(jì)的“預(yù)防”功能。
其次，國(guó)家審計(jì)結(jié)果公告是國(guó)家審計(jì)“揭示”功能的具體體現(xiàn)。通過對(duì)被審計(jì)單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支的合規(guī)性、效益性進(jìn)行審計(jì)，監(jiān)督檢查各項(xiàng)治理政策措施的貫徹執(zhí)行情況，國(guó)家審計(jì)能夠起到反映真實(shí)情況和揭示存在問題的功能，而這種“揭示”功能在審計(jì)結(jié)果公告制度下能得到進(jìn)一步強(qiáng)化。試想若將集中反映被審計(jì)單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支情況及存在問題的審計(jì)結(jié)果報(bào)告僅在被審計(jì)單位、審計(jì)機(jī)關(guān)及其上級(jí)主管部門公開，勢(shì)必大大弱化國(guó)家審計(jì)的“揭示”功能。將審計(jì)結(jié)果在社會(huì)公開披露能使審計(jì)結(jié)果完全暴露在陽(yáng)光下，使國(guó)家審計(jì)的“揭示”功能得以進(jìn)一步強(qiáng)化。
最后，國(guó)家審計(jì)結(jié)果公告也具有一定的“抵御”功能。國(guó)家審計(jì)結(jié)果公告內(nèi)容主要由審計(jì)情況和審計(jì)建議構(gòu)成，其中后者是審計(jì)機(jī)關(guān)針對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，從體制、機(jī)制及制度等方面提出的完善被審計(jì)單位財(cái)政管理的建設(shè)性意見。這有助于促進(jìn)被審計(jì)單位完善體制、規(guī)范機(jī)制、健全制度，能夠起到抑制和抵御經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中各種“病害”的功能，促進(jìn)完善國(guó)家治理。三、國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)結(jié)果公告信息的統(tǒng)計(jì)分析
1994年8月31日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“人大常委”）通過的《審計(jì)法》將國(guó)家審計(jì)結(jié)果公告制度首次寫入我國(guó)法律，其第三十六條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報(bào)或者向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果。”2001 ~ 2002年審計(jì)署相繼頒布的《審計(jì)機(jī)關(guān)公布審計(jì)結(jié)果公告實(shí)行辦法》、《審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告辦理規(guī)定》，從原則上對(duì)國(guó)家審計(jì)結(jié)果公告的內(nèi)容、程序和方法等作出了明確規(guī)定。
表1統(tǒng)計(jì)了截至2013年上半年審計(jì)署在其官方網(wǎng)站“審計(jì)結(jié)果公告”欄中公告的審計(jì)結(jié)果情況。
從時(shí)間軸看，2003 ~ 2013年上半年審計(jì)署共公告了180份審計(jì)結(jié)果，其中，2003年僅有1份審計(jì)結(jié)果公告，2004年增加到7份，且在2005年回落到4份后在隨后的六年呈持續(xù)增加的趨勢(shì)，2011年增加到39份，2013年僅上半年就公告了28份。這表明近些年我國(guó)國(guó)家審計(jì)結(jié)果公開化程度不斷提高，這為社會(huì)輿論參與國(guó)家審計(jì)監(jiān)督提供了可能與條件，有助于強(qiáng)化國(guó)家審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治。黨的“十六大”突出提出了加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督問題，認(rèn)真推行政務(wù)公開制度；“十七大”進(jìn)一步明確提出要“擴(kuò)大人民民主”，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治。在這一國(guó)家治理背景下，客觀上要求國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)調(diào)整審計(jì)職能，增強(qiáng)為社會(huì)民眾服務(wù)的意識(shí)，將國(guó)家審計(jì)結(jié)果公開化充分體現(xiàn)了國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的需要，反過來(lái)，國(guó)家審計(jì)結(jié)果公開化程度提高又進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)家審計(jì)更好地服務(wù)于國(guó)家治理。
同時(shí)從公告的審計(jì)結(jié)果類別與時(shí)間軸看，國(guó)家審計(jì)通過國(guó)家審計(jì)結(jié)果公告服務(wù)國(guó)家治理的這一路徑能得以有力的印證。結(jié)果顯示，有關(guān)“中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)”的公告除2003年之外的其他各年均有公告，這主要是因?yàn)閲?guó)家審計(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展源于國(guó)家治理的需求，而集中體現(xiàn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)和財(cái)政管理的中央預(yù)算執(zhí)行情況是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，這使得對(duì)中央部門預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)及其審計(jì)結(jié)果的公告成為國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的重點(diǎn)。然而，由于其主要采取“捆綁”公告的方式即1份公告公布多個(gè)審計(jì)結(jié)果，近九年半共公告了25份，占總公告數(shù)的14%，公告數(shù)少于企業(yè)審計(jì)結(jié)果公告數(shù)（52份）。國(guó)有企業(yè)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱，監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)安全、揭露重大違法違規(guī)問題、促進(jìn)確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值和企業(yè)可持續(xù)發(fā)展自然成為審計(jì)監(jiān)督與國(guó)家治理的重點(diǎn)，然而表1統(tǒng)計(jì)顯示，自2010年才開始公告企業(yè)（主要是中央國(guó)有企業(yè)）審計(jì)結(jié)果，這表明就這一類別而言，國(guó)家審計(jì)通過國(guó)家審計(jì)結(jié)果公告制度服務(wù)國(guó)家治理這一機(jī)制發(fā)揮作用較晚。但這一機(jī)制作用愈來(lái)愈明顯，結(jié)果顯示近3年半共公告了52份，是公告數(shù)最多的類別，占比29%，且大多采用對(duì)每一個(gè)被審計(jì)企業(yè)審計(jì)結(jié)果單獨(dú)公告的方式，充分體現(xiàn)了國(guó)家審計(jì)運(yùn)用國(guó)家審計(jì)結(jié)果公告制度，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治。
有關(guān)“重大工程項(xiàng)目審計(jì)”結(jié)果公告數(shù)有24份，占比13%，且除2003與2005年之外其他年份均有公告，這與我國(guó)進(jìn)入“十六大”以來(lái)，突出“經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)建設(shè)”并重的國(guó)家治理需求是一致的。馬克思認(rèn)為，國(guó)家權(quán)力始終是用來(lái)為統(tǒng)治階級(jí)利益服務(wù)的，而我國(guó)作為社會(huì)主義民主法治國(guó)家，國(guó)家權(quán)力應(yīng)該為人民利益服務(wù)，這決定了我國(guó)國(guó)家治理應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注民生問題（李嘉明、劉永龍，2012）。表1有關(guān)“民生資金審計(jì)”和“重大突發(fā)事件審計(jì)”類的審計(jì)結(jié)果公告情況與這一論點(diǎn)是一致的，統(tǒng)計(jì)顯示這兩類分別有13份與17份?！懊裆Y金審計(jì)”對(duì)象主要包括“三農(nóng)”資金、社會(huì)保障資金、城鎮(zhèn)保障性安居工程等，而“重大突發(fā)事件審計(jì)”對(duì)象主要是云南大姚、汶川、玉樹等地震救災(zāi)資金物資、災(zāi)后恢復(fù)重建等相關(guān)內(nèi)容，這些直接關(guān)乎人民群眾的根本利益。這些審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公開，主動(dòng)接受社會(huì)公眾輿論監(jiān)督，必定大大增大審計(jì)監(jiān)督力度，使國(guó)家審計(jì)更好地服務(wù)國(guó)家治理?！巴恋?、資源環(huán)境保護(hù)審計(jì)”類審計(jì)結(jié)果公告有16份，占比9%，且近些年公告數(shù)逐年增多，近2011年就公告了4份，包括企業(yè)節(jié)能減排情況、黃河流域水污染防治與水資源保護(hù)專項(xiàng)資金、城鎮(zhèn)污水垃圾處理專項(xiàng)資金等審計(jì)結(jié)果。這與當(dāng)前我國(guó)黨中央建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的執(zhí)政理念和國(guó)家治理需求是一致的。
表1顯示，近幾年，有關(guān)“金融審計(jì)”、“涉外審計(jì)”以及“地方性政府債務(wù)審計(jì)”類的審計(jì)結(jié)果開始公開化，這與國(guó)家治理需求是一致的。隨著我國(guó)改革開放的不斷深入，黨的“十六大”報(bào)告首次將“維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”寫入黨的代表大會(huì)的文獻(xiàn)中。2008年，劉家義審計(jì)長(zhǎng)明確提出：國(guó)家審計(jì)的第一要?jiǎng)?wù)是維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全?！敖鹑趯徲?jì)”、“涉外審計(jì)”、“地方性政府債務(wù)審計(jì)”等審計(jì)結(jié)果反映我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)、涉外投資風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的狀況，直接關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的安全性，將其向社會(huì)公眾公告有利于增強(qiáng)國(guó)家審計(jì)的“免疫力”、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行處于安全有效的狀態(tài)，進(jìn)而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治。
同樣值得關(guān)注的是，自2010年開始公告有關(guān)“重大案件線索”審計(jì)結(jié)果，至今共7份公告且全為跟蹤審計(jì)結(jié)果公告，及時(shí)向社會(huì)公眾輿論披露被審計(jì)單位及相關(guān)人員違法違規(guī)案件的處理情況，涉及200起案件。黨的“十七大”報(bào)告將反腐倡廉從作風(fēng)建設(shè)中單列出來(lái)，突出強(qiáng)調(diào)國(guó)家推進(jìn)腐敗治理的決心。從權(quán)利層面出發(fā)，公眾既是權(quán)力腐敗的受害者，也是治理權(quán)力腐敗的權(quán)利主體，公民參與審計(jì)為國(guó)家審計(jì)推動(dòng)腐敗治理的重要途徑（彭華彰等，2013）。有關(guān)“重大案件線索”審計(jì)結(jié)果的公告，必將增強(qiáng)公眾、社會(huì)輿論參與腐敗治理的力度，推動(dòng)國(guó)家治理。
從表1整體看，我國(guó)國(guó)家審計(jì)結(jié)果公告所涉及的類別逐年增多，公告內(nèi)容已經(jīng)涵蓋了財(cái)政審計(jì)、金融審計(jì)、企業(yè)審計(jì)、民生資金審計(jì)、土地資源環(huán)境審計(jì)、重大工程項(xiàng)目審計(jì)、涉外審計(jì)等多個(gè)方面。根據(jù)前文的分析，審計(jì)結(jié)果公告制度通過將審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公開，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，能有效督促整改，能有效推動(dòng)國(guó)家治理。那么近些年國(guó)家審計(jì)結(jié)果整改情況如何？
自2006年起，審計(jì)署開始強(qiáng)調(diào)把審計(jì)中發(fā)現(xiàn)問題的整改情況作為審計(jì)結(jié)果公告的重要內(nèi)容。表2統(tǒng)計(jì)了截至2013年上半年已公告的以往年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)查出問題的整改結(jié)果的部分統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。結(jié)果顯示，隨著審計(jì)結(jié)果公告力度的加大，審計(jì)查出問題的整改效果越來(lái)越好。根據(jù)審計(jì)建議完善制度、規(guī)定的統(tǒng)計(jì)結(jié)果進(jìn)一步證實(shí)了這一點(diǎn)。
根據(jù)審計(jì)建議，有關(guān)部門、單位六年間共完善相關(guān)制度、規(guī)定7 014項(xiàng)，其中2004年完善制度、規(guī)定數(shù)472項(xiàng)，到2011年達(dá)1 600項(xiàng)，且2008 ~ 2011年四年間就達(dá)6 079項(xiàng)，各年均在1 000項(xiàng)以上，遠(yuǎn)高于之前年份。這與之前的理論分析是一致的，即采用審計(jì)結(jié)果公告制度將審計(jì)查處問題“暴露”在社會(huì)輿論監(jiān)督下，審計(jì)機(jī)關(guān)向被審計(jì)單位提出政策建議，有助于促進(jìn)被審計(jì)單位完善體制、機(jī)制及制度，進(jìn)而起到抑制和抵御經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中各種“病毒”的功能，促進(jìn)完善國(guó)家治理。
四、政策建議
本文的分析表明，當(dāng)前我國(guó)國(guó)家審計(jì)結(jié)果公告制度基本滿足國(guó)家治理需求，且在推動(dòng)國(guó)家治理中發(fā)揮了重要作用。這表明，堅(jiān)持和完善國(guó)家審計(jì)結(jié)果公告制度，在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)家良治方面將大有作為。
基于以上判斷，本文認(rèn)為，審計(jì)機(jī)關(guān)可從進(jìn)一步擴(kuò)大審計(jì)結(jié)果公告內(nèi)容、探尋多樣化的審計(jì)結(jié)果公告形式、加大審計(jì)結(jié)果公告的力度，以進(jìn)一步增強(qiáng)審計(jì)結(jié)果公告制度在國(guó)家治理中發(fā)揮的積極作用。本文統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，截至目前審計(jì)署尚未真正發(fā)布有關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果，而主要通過“重大案件和事項(xiàng)情況”予以反映。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)積極探索并推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果公告制度，使審計(jì)監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合，以加強(qiáng)干部管理監(jiān)督、推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)。在不涉及國(guó)家機(jī)密與國(guó)家安全的情況下，盡可能地將審計(jì)結(jié)果信息向社會(huì)公告，不斷提高審計(jì)工作的開放性和透明度，促進(jìn)依法行政和政務(wù)公開，實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治。同時(shí)可以采用公告、新聞發(fā)布會(huì)、電視、報(bào)紙、廣播、網(wǎng)絡(luò)等各種媒介，向社會(huì)公開審計(jì)結(jié)果，讓人民關(guān)注審計(jì)信息，進(jìn)而強(qiáng)化公眾監(jiān)督力度。當(dāng)然，審計(jì)質(zhì)量直接影響審計(jì)結(jié)果公告的作用，因此要進(jìn)一步完善審計(jì)質(zhì)量及審計(jì)公告質(zhì)量控制制度。
本文統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，有關(guān)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改情況的公告近些年有所增加，且在增大審計(jì)監(jiān)督力度、有效推動(dòng)國(guó)家治理方面發(fā)揮了重要作用。因此應(yīng)建立完善審計(jì)結(jié)果整改跟蹤回訪制度，建立審計(jì)結(jié)果公告的信息反饋機(jī)制，在公告后，通過調(diào)查詢問、舉報(bào)信箱等各種渠道及時(shí)收集社會(huì)公眾對(duì)審計(jì)結(jié)果公告的反饋，并據(jù)此展開進(jìn)一步調(diào)查。
此外，應(yīng)積極構(gòu)建并優(yōu)化審計(jì)結(jié)果公告制度運(yùn)行的良好內(nèi)外部環(huán)境，包括進(jìn)一步完善審計(jì)結(jié)果公告制度的法律體系，提高政府部門、審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)結(jié)果公告的重視程度，完善審計(jì)結(jié)果公告質(zhì)量控制制度等。
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【作 者】
馬 勁（高級(jí)審計(jì)師） 傅紹正
【作者單位】
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